重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度研究*

中共紹興市委政法委員會(huì)課題組

（中共紹興市委政法委員會(huì)，浙江紹興 312000）

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與和諧社會(huì)

重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度研究*

中共紹興市委政法委員會(huì)課題組

（中共紹興市委政法委員會(huì)，浙江紹興 312000）

構(gòu)建重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度首先要確立評(píng)估的原則，即要以以人為本、促進(jìn)發(fā)展、民主法治、源頭治本為原則；其次要規(guī)范評(píng)估的范圍，即要將事關(guān)人民群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠(yuǎn)，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點(diǎn)工程建設(shè)、重大活動(dòng)等列入評(píng)估范圍；第三要明確評(píng)估的內(nèi)容，應(yīng)包括合法性評(píng)估、合理性評(píng)估、可行性評(píng)估和可控性評(píng)估。要有評(píng)估的責(zé)任主體、監(jiān)督主體、運(yùn)作機(jī)制、操作程序、運(yùn)行保障，要研究評(píng)估工作中出現(xiàn)的困難和問題，并據(jù)此提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范及控制策略。

重大事項(xiàng)；社會(huì)穩(wěn)定；社會(huì)管理；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)控制；制度

美國(guó)當(dāng)代著名政治社會(huì)學(xué)家塞繆爾·P·亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂①，穩(wěn)定成為問題是變革社會(huì)的特征②。當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌、利益分化程度加大、各類社會(huì)矛盾凸顯的時(shí)期，且矛盾的關(guān)聯(lián)性、聚合性、敏感性不斷增強(qiáng)，社會(huì)穩(wěn)定蘊(yùn)涵著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐表明，重大事項(xiàng)，尤其是涉及人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)的出臺(tái)或?qū)嵤┮殉蔀楫?dāng)前引發(fā)群體性事件的“導(dǎo)火索”。因此，規(guī)范和完善重大事項(xiàng)出臺(tái)前的程序和規(guī)則，探索建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)于促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)矛盾，消除社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)誘因，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)，具有重大意義；亦是維穩(wěn)工作追尋的社會(huì)矛盾由被動(dòng)調(diào)處向主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變、事后處置向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變、“謀事”向“謀勢(shì)”轉(zhuǎn)變、治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變的重要路徑。

一、建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的背景及意義

在探討問題之前，需要先界定幾個(gè)概念。重大事項(xiàng)，是指在本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，事關(guān)人民群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠(yuǎn)，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點(diǎn)工程建設(shè)、重大活動(dòng)等。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指對(duì)重大事項(xiàng)在制定、出臺(tái)及實(shí)施后可能發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的諸因素進(jìn)行分析研判，評(píng)估發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的可能性，運(yùn)用政策策略，做好危害預(yù)防及準(zhǔn)備措施，防范、降低、消除危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，是指按照評(píng)估工作的要求和程序，對(duì)重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點(diǎn)工程建設(shè)、重大活動(dòng)等重大事項(xiàng)的制訂、出臺(tái)、實(shí)施過程進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、研判、介入、化解的一種制度性措施。

（一）建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的背景。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的提出，受流行于20世紀(jì)世界范圍內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行評(píng)估預(yù)警思潮的啟發(fā)。西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家推出了一系列預(yù)警系統(tǒng)預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)安全，如美國(guó)的“美國(guó)商情指數(shù)”（哈佛指數(shù)）、法國(guó)的“景氣政策信號(hào)制度”、日本的“日本景氣警告指數(shù)”等，主要原理是，甄選部分敏感指標(biāo)組成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的指標(biāo)系統(tǒng)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有代表

*本文系紹興市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2010年度重大課題研究成果。課題組負(fù)責(zé)人：戴輝，中共浙江省紹興市委政法委員會(huì)副書記，二級(jí)高級(jí)法官；成員：戴大新，該市委政法委員會(huì)維護(hù)穩(wěn)定工作處處長(zhǎng)，助理研究員；金海燕，該市委政法委員會(huì)辦公室主任，助理研究員。性、先兆性的若干變量進(jìn)行測(cè)評(píng)和辨識(shí)，以對(duì)經(jīng)濟(jì)的活躍程度和安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也建立在與之相類似的科學(xué)理論、方法及技術(shù)手段基礎(chǔ)之上，通過事先對(duì)重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分析預(yù)測(cè)、研判評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患問題，及早采取針對(duì)性措施予以防范化解，為確保重大事項(xiàng)順利實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)和安全保障，保證社會(huì)運(yùn)行在穩(wěn)定與秩序的軌道上，從而防止嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定的局面出現(xiàn)。

（二）建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的意義。建立重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，利用科學(xué)的方法和手段從源頭上預(yù)防、減少和消除影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，最大限度地促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，并非簡(jiǎn)單的“亡羊補(bǔ)牢”，而是具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1.建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體行動(dòng)。在維護(hù)穩(wěn)定工作中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，自覺地以科學(xué)發(fā)展觀審視、指導(dǎo)維護(hù)穩(wěn)定工作，著力解決影響和制約社會(huì)穩(wěn)定的突出問題，是維護(hù)穩(wěn)定工作題中應(yīng)有之義。建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，妥善解決重大事項(xiàng)實(shí)施中可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定問題，推進(jìn)重大事項(xiàng)的平穩(wěn)實(shí)施，以穩(wěn)定保發(fā)展，以發(fā)展促穩(wěn)定，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，就是在維護(hù)穩(wěn)定工作中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)際行動(dòng)。通過這一機(jī)制的全面推進(jìn)，必將使各種社會(huì)矛盾得到更加有效的解決、各方面利益關(guān)系得到更加有效的協(xié)調(diào)、各個(gè)層面的活力更加有力地迸發(fā)出來，使社會(huì)更加穩(wěn)定有序，更加和諧平安。

2.建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是推進(jìn)重大事項(xiàng)決策科學(xué)化、民主化的現(xiàn)實(shí)需要。事關(guān)民生問題的決策“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。決策一旦失誤，不僅造成經(jīng)濟(jì)損失，而且會(huì)引起群眾的強(qiáng)烈不滿，造成黨群、干群關(guān)系緊張，黨和政府形象受到損害，危及社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，有的領(lǐng)導(dǎo)干部偏離科學(xué)發(fā)展觀的軌道，搞“形象工程”和“政績(jī)工程”；有的盲目決策，制定出臺(tái)的政策、措施不科學(xué)、不合理、不符合群眾的期待；有的涉及民生的重大建設(shè)項(xiàng)目搶時(shí)間、趕進(jìn)度，倉(cāng)促開工建設(shè)。諸如此類問題，給社會(huì)穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。通過建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，為決策設(shè)置一道“剛性門檻”，有利于提高決策的科學(xué)性，盡可能減少因決策失誤給社會(huì)穩(wěn)定帶來的沖擊；有利于推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策；有利于領(lǐng)導(dǎo)干部提高穩(wěn)定意識(shí)，堅(jiān)持以人為本，更多地考慮群眾利益，把改革的力度、發(fā)展的速度和人民群眾的可承受程度有機(jī)結(jié)合起來，從而從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)矛盾。

3.建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是預(yù)防和減少群體性事件的一項(xiàng)重要舉措。當(dāng)前，群體性事件尤其是重大群體性事件是影響社會(huì)穩(wěn)定的最為突出的問題。因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件仍處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，并有規(guī)模擴(kuò)大、主體多元、突發(fā)性增強(qiáng)、暴力對(duì)抗性增強(qiáng)等趨勢(shì)，成為影響黨執(zhí)政基礎(chǔ)的一個(gè)重要因素。從群體性事件爆發(fā)的時(shí)段看，多發(fā)生在重大決策、重要政策的出臺(tái)實(shí)施、重大改革舉措的推出、重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目開工等時(shí)段。對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，相當(dāng)于對(duì)重大事項(xiàng)實(shí)施過程中有可能引發(fā)群體性事件的諸多問題作一個(gè)過濾，或預(yù)之在先、或提前化解、或采取配套措施、或優(yōu)化完善工作方案，消除可能引發(fā)群體性事件的大量隱患。

二、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的框架構(gòu)建

重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度要堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體要求，正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，積極引入社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益，對(duì)重大事項(xiàng)實(shí)施可能出現(xiàn)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行先期預(yù)測(cè)、先期研判、先期介入，堅(jiān)決防止因決策失誤侵害群眾利益而引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛和社會(huì)不穩(wěn)定因素，為推進(jìn)科學(xué)發(fā)展?fàn)I造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

（一）重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的原則。

1.以人為本。牢固樹立群眾利益至上的理念，把是否取得群眾理解與支持作為重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要參考，把群眾是否支持擁護(hù)作為重大事項(xiàng)實(shí)施與否的基本標(biāo)準(zhǔn)，努力做到既維護(hù)群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又兼顧群眾眼前利益。

2.促進(jìn)發(fā)展。把促進(jìn)發(fā)展作為實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的重要目標(biāo)，通過科學(xué)的預(yù)測(cè)評(píng)估，及早預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)，著力預(yù)防并解決發(fā)展面臨的突出矛盾，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3.民主法治。把實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與建立科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制和推進(jìn)依法行政結(jié)合起來，建立健全充分反映民意、集中民智的重大決策規(guī)劃、制定和出臺(tái)程序，逐步形成利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障的長(zhǎng)效機(jī)制和制度體系，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

4.源頭治本。堅(jiān)持標(biāo)本兼治、關(guān)口前移，變被動(dòng)化解為主動(dòng)預(yù)防，通過科學(xué)系統(tǒng)地預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估可能影響社會(huì)穩(wěn)定的各類風(fēng)險(xiǎn)，在重大事項(xiàng)實(shí)施前把風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度或調(diào)整到可控范圍。

（二）重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大事項(xiàng)是指事關(guān)人民群眾切身利益，牽涉面廣，影響深遠(yuǎn)，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點(diǎn)工程建設(shè)、重大活動(dòng)等。具體包括以下內(nèi)容。

1.涉及較大范圍人民群眾切身利益的社會(huì)保障、社會(huì)管理等重大決策。

2.涉及人民群眾普遍關(guān)心的有關(guān)民生問題規(guī)范性文件的制定或修改。

3.涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、職工身份轉(zhuǎn)換、用工安置等重大利益格局調(diào)整的國(guó)有、集體企業(yè)及事業(yè)單位的改革改制。

4.可能在較大范圍或較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活造成影響的有關(guān)資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)及城鄉(xiāng)發(fā)展等重點(diǎn)工程建設(shè)。

5.涉及諸多利益群體或較大群體利益的行業(yè)政策調(diào)整。

6.其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大事項(xiàng)。

（三）重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容。

1.合法性評(píng)估。主要測(cè)評(píng)重大事項(xiàng)的制定和出臺(tái)是否符合黨和國(guó)家大政方針，是否與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充足的政策、法律依據(jù)；是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律；所涉及的利益調(diào)整、利益調(diào)節(jié)對(duì)象和范圍是否界定準(zhǔn)確，調(diào)整、調(diào)節(jié)的依據(jù)是否合法。

2.合理性評(píng)估。主要測(cè)評(píng)重大事項(xiàng)的制定和出臺(tái)是否堅(jiān)持以人為本，是否符合大多數(shù)群眾的利益；是否超越絕大多數(shù)群眾的承受能力；是否得到絕大多數(shù)群眾的理解和支持，是否兼顧人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，社會(huì)各界、廣大人民群眾反應(yīng)如何。

3.可行性評(píng)估。主要審查是否征求了廣大群眾的意見，并組織開展前期宣傳解釋工作；是否符合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平；是否體現(xiàn)相關(guān)政策的連續(xù)性和嚴(yán)密性；出臺(tái)時(shí)機(jī)是否成熟；實(shí)施方案是否周密、完善、具體、可操作。

4.可控性評(píng)估。主要分析評(píng)估是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題，是否存在其他影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，是否有相應(yīng)的預(yù)測(cè)預(yù)警措施和應(yīng)急處置預(yù)案，是否有化解不穩(wěn)定因素的對(duì)策措施。

（四）重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任主體和監(jiān)督主體。

1.評(píng)估責(zé)任主體。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)行“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰決策、誰評(píng)估”的原則，重大事項(xiàng)決策的提出部門、政策的起草部門、項(xiàng)目的申報(bào)審批部門、改革的牽頭部門、工作的實(shí)施部門是負(fù)責(zé)組織社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體。涉及多部門、職能交叉而難以界定評(píng)估直接責(zé)任主體的重大事項(xiàng)，由黨委、政府指定評(píng)估責(zé)任主體。

2.監(jiān)督主體。黨委維穩(wěn)辦對(duì)評(píng)估工作負(fù)有組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查等職責(zé)，但不直接承擔(dān)評(píng)估工作。其主要職責(zé)：一是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較大、有可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件的重大事項(xiàng)，督促、責(zé)成評(píng)估責(zé)任主體召開評(píng)估事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)審核會(huì)議；二是對(duì)失職給社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響的相關(guān)責(zé)任人提出責(zé)任追究意見。

（五）重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法。

1.一般評(píng)估。適用于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較小，不易引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件的重大事項(xiàng)。評(píng)估責(zé)任主體根據(jù)有關(guān)規(guī)定，就重大事項(xiàng)可行性特別是可能危及社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專題論證，形成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告報(bào)同級(jí)黨委維穩(wěn)辦審批，由同級(jí)黨委維穩(wěn)辦決定準(zhǔn)予實(shí)施或進(jìn)一步進(jìn)行指定評(píng)估。

2.指定評(píng)估。適用于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較大，有可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件的重大事項(xiàng)。評(píng)估責(zé)任主體根據(jù)調(diào)查或同級(jí)黨委維穩(wěn)辦的指定，組織開展評(píng)估。

（六）重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序。評(píng)估責(zé)任主體在重大事項(xiàng)出臺(tái)實(shí)施之前，成立專門的重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，組織相關(guān)單位和專家、學(xué)者或委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)該重大事項(xiàng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并落實(shí)有關(guān)維穩(wěn)措施。

1.確定評(píng)估事項(xiàng)。需要組織社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大事項(xiàng)，一般由評(píng)估責(zé)任主體自行確定，也可由市委、市政府指定或由市委維穩(wěn)辦研究確定。

2.制定評(píng)估方案。廣泛征求基層和相關(guān)方面的意見建議，了解掌握評(píng)估事項(xiàng)的確鑿情況，準(zhǔn)確把握評(píng)估重點(diǎn)，合理制定評(píng)估方案。

3.縝密分析預(yù)測(cè)。圍繞評(píng)估事項(xiàng)的合法性、合理性、可行性、可控性及其他相關(guān)問題，深入了解掌握情況，征求直接利益群體的意見和建議，并進(jìn)行全面分析研究。特別是對(duì)可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，要評(píng)估預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，矛盾沖突涉及的人員數(shù)量、范圍和激烈程度，以及可能帶來的負(fù)面影響等。對(duì)重大復(fù)雜疑難事項(xiàng)，要視情征求上級(jí)主管部門的意見和建議。

4.形成評(píng)估報(bào)告。評(píng)估責(zé)任主體對(duì)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面匯總和分析論證，對(duì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作出風(fēng)險(xiǎn)很大、有風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)較小或無風(fēng)險(xiǎn)的最終評(píng)價(jià)，對(duì)重大事項(xiàng)的實(shí)施作出可實(shí)施、可部分實(shí)施、暫緩實(shí)施或不實(shí)施的建議。

5.確定實(shí)施意見。評(píng)估責(zé)任主體根據(jù)評(píng)估報(bào)告提出的評(píng)價(jià)和建議，確定重大事項(xiàng)是否實(shí)施，并將有關(guān)評(píng)估報(bào)告及相關(guān)材料報(bào)市委維穩(wěn)辦備案。市委、市政府指定評(píng)估的重大事項(xiàng)，應(yīng)將決定情況報(bào)市委、市政府。

6.落實(shí)維穩(wěn)措施。重大事項(xiàng)出臺(tái)實(shí)施后，評(píng)估責(zé)任主體要根據(jù)分析評(píng)估情況，制定和落實(shí)化解不穩(wěn)定因素、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的具體措施。對(duì)可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定隱患要制訂應(yīng)急預(yù)案，有針對(duì)性地做好維穩(wěn)工作，嚴(yán)防影響社會(huì)穩(wěn)定重大事件的發(fā)生。在重大事項(xiàng)實(shí)施過程中出現(xiàn)新的重大不穩(wěn)定情況，評(píng)估責(zé)任主體要及時(shí)研究解決。一旦發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定的重大事件，相關(guān)部門要立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)依法妥善處置。（整個(gè)評(píng)估過程如下圖所示）

三、建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度亟待解決的幾個(gè)問題

（一）評(píng)估的決策性問題。當(dāng)前實(shí)施的重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，把重大事項(xiàng)決策的提出單位、政策的起草單位、項(xiàng)目的申報(bào)審批單位、改革的牽頭單位、工作的實(shí)施單位作為負(fù)責(zé)組織實(shí)施重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體，較好地解決了“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的問題。但對(duì)決策層面失之于寬，制約力不夠，需要建立制度來保證決策者開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的自覺性。同時(shí)，因?yàn)榫唧w事項(xiàng)的提出者或?qū)嵤┱唠y免會(huì)摻雜單位局部利益和本位主義的因素，影響了評(píng)估報(bào)告的客觀性，因此，決策者必須開展獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以保證決策的科學(xué)性。

（二）評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性問題。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度已相對(duì)健全，但在具體的實(shí)施過程中，程序還欠規(guī)范，更缺乏專業(yè)的評(píng)估隊(duì)伍，因此，評(píng)估組織的嚴(yán)密性、參與人員的專業(yè)性、參照依據(jù)的局限性和評(píng)估時(shí)機(jī)的掌握性等各方面主客觀原因，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論是否客觀和科學(xué)帶來很大影響。要使評(píng)估工作在實(shí)施中真正不流于形式，還需在評(píng)估組織工作、評(píng)估技術(shù)和評(píng)估方法上下功夫。

（三）評(píng)估工作的廣泛性問題。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，要求對(duì)六方面的重大事項(xiàng)組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但界定仍較籠統(tǒng)，在對(duì)具體重大事項(xiàng)的把握上標(biāo)準(zhǔn)不一致，難免出現(xiàn)該評(píng)估而沒有評(píng)估的事項(xiàng)。同時(shí)，參與評(píng)估的對(duì)象存在隨意性，代表廣泛性不足，對(duì)具體事項(xiàng)的認(rèn)知度不高，存在民主參與中的形式主義。民主參與的廣泛性是民主參與最顯著的特點(diǎn)之一。因此，注意參與的計(jì)劃性，注重參與的針對(duì)性，使民主參與有的放矢，是有效克服形式主義，搞好民主參與的關(guān)鍵。

（四）評(píng)估責(zé)任的查究問題。當(dāng)前我國(guó)法制建設(shè)中最大的問題不在于立法保障公民參與權(quán)，而在于立法的決策權(quán)。依照憲法，公民可以隨時(shí)向國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出建議，并監(jiān)督他們的行為。但是，公民的建議如果不被采納，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員將承擔(dān)何種法律責(zé)任問題沒有很好解決。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度從根本上講，是一套約束政府行政行為、對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的制度，但還停留在地方性的制度層面，對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任進(jìn)行倒查，還缺乏法規(guī)性的約束力，罰不明，則責(zé)不實(shí)，影響了評(píng)估制度的實(shí)效性。

四、推進(jìn)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的建議

從既有實(shí)踐來看，目前各地對(duì)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作還存在思想認(rèn)識(shí)不到位、工作不規(guī)范、機(jī)制不完善等諸多問題。對(duì)此，筆者對(duì)深化評(píng)估工作提出幾點(diǎn)建議。

（一）完善評(píng)估工作體系。強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)及其完善的工作網(wǎng)絡(luò)，是評(píng)估工作得以順利實(shí)施的前提。一是建立評(píng)估機(jī)構(gòu)。便于對(duì)評(píng)估工作實(shí)行統(tǒng)籌謀劃和組織，省、市、縣三級(jí)均成立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的組織和實(shí)施，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室承擔(dān)日常工作，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和督促督辦工作。二是規(guī)范評(píng)估內(nèi)容。凡是事關(guān)人民群眾切身利益、影響面廣、容易引發(fā)不穩(wěn)定因素的諸如企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城鄉(xiāng)建設(shè)、勞動(dòng)保障、社會(huì)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域必須進(jìn)行評(píng)估，嚴(yán)格做到不評(píng)估、不實(shí)施。三是規(guī)范評(píng)估組織。建立專門評(píng)估員隊(duì)伍。評(píng)估員一般有兩種形式：一種是專職，由黨委政府從經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域聘請(qǐng)專家學(xué)者組成，負(fù)責(zé)對(duì)所有重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估；另一種是評(píng)估責(zé)任主體根據(jù)評(píng)估事項(xiàng)的需要，邀請(qǐng)涉及事項(xiàng)的人大代表、政協(xié)委員、村（社區(qū)、居）干部、村民代表為“評(píng)估員”，成立臨時(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織。四是規(guī)范評(píng)估責(zé)任。根據(jù)“屬地管理”和“誰主管、誰評(píng)估、誰負(fù)責(zé)”原則，評(píng)估責(zé)任主體負(fù)責(zé)組織評(píng)估，并對(duì)評(píng)估的全面性、真實(shí)性、客觀性、公正性負(fù)責(zé)。黨委維穩(wěn)辦主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)評(píng)估工作，不直接參與評(píng)估。

（二）遵守評(píng)估工作程序。一是制定評(píng)估方案。在開展評(píng)估前，要制定完備的評(píng)估方案，明確評(píng)估主體、評(píng)估時(shí)限、評(píng)估事項(xiàng)、評(píng)估程序、評(píng)估方法、評(píng)估機(jī)構(gòu)、工作步驟和評(píng)估成果的運(yùn)用等內(nèi)容。評(píng)估方案一旦正式啟動(dòng)，必須嚴(yán)格按照方案實(shí)行。二是開展民意調(diào)查。根據(jù)具體事項(xiàng)，采取多種方式，在不同范圍內(nèi)進(jìn)行公告、公示，深入實(shí)地多渠道廣泛征求群眾意見，特別注重征求直接利益群體的意見和建議。三是進(jìn)行分析論證。在完成民意調(diào)查的基礎(chǔ)上，召開分析論證會(huì)，邀請(qǐng)與評(píng)估事項(xiàng)有直接利益的群眾代表參加。與會(huì)人員進(jìn)行深入討論、協(xié)調(diào)溝通、分析評(píng)估、科學(xué)論證，并根據(jù)分析論證情況形成明確的評(píng)估結(jié)論。

（三）規(guī)范評(píng)估工作制度。一是建立維穩(wěn)信息直報(bào)制度。各級(jí)黨委、政府在重大事項(xiàng)實(shí)施地區(qū)和領(lǐng)域要建立維穩(wěn)信息直報(bào)制度，設(shè)立有人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)各界人士和群眾代表參加的維穩(wěn)信息直報(bào)員，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并向同級(jí)黨委、政府、維穩(wěn)辦報(bào)告重大事項(xiàng)實(shí)施中遇到的涉穩(wěn)問題，研究和制定跟進(jìn)措施，有效調(diào)控穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。二是建立部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。重大事項(xiàng)評(píng)估工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，需要各方面的共同參與和協(xié)同配合。重大事項(xiàng)各主管部門要充分履行職能，堅(jiān)持事前、事中、事后相結(jié)合，實(shí)施全過程的動(dòng)態(tài)評(píng)估，對(duì)評(píng)估出來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，通過建立部門（地區(qū)）聯(lián)席會(huì)議、情況通報(bào)制度，督促具體實(shí)施單位全面落實(shí)預(yù)防和化解措施。三是完善應(yīng)急處置機(jī)制。在重大事項(xiàng)決策和實(shí)施過程中，進(jìn)行全程管理，滾動(dòng)排查，對(duì)決策實(shí)施過程可能出現(xiàn)的影響穩(wěn)定的隱性問題，超前進(jìn)行分析研判，及時(shí)制定工作應(yīng)急預(yù)案，提出工作對(duì)策，落實(shí)維護(hù)穩(wěn)定工作責(zé)任，一旦出現(xiàn)不穩(wěn)定的苗頭，能夠果斷、迅速、妥善處置。

（四）強(qiáng)化評(píng)估工作保障。一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委、政府要高度重視此項(xiàng)工作，作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)性工作來抓。評(píng)估工作能否開展或彰顯其應(yīng)有作用，黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵，要定期安排聽取相關(guān)匯報(bào)，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決評(píng)估工作中存在的難點(diǎn)問題，發(fā)揮評(píng)估工作的主導(dǎo)作用。二是強(qiáng)化考核評(píng)估。黨委、政府督查部門會(huì)同評(píng)估監(jiān)督主體（以黨委維穩(wěn)辦為主）對(duì)評(píng)估工作措施不落實(shí)、責(zé)任不到位的地方和部門適用年度社會(huì)治安綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定考評(píng)辦法，給予扣分、通報(bào)批評(píng)、“黃牌警告”直至“一票否決”。三是強(qiáng)化責(zé)任追究。凡不按規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或?qū)υu(píng)估工作敷衍應(yīng)付、應(yīng)該預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)未能及時(shí)預(yù)見，因工作不力、措施不到位致使已經(jīng)預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)未能及時(shí)排除化解，導(dǎo)致矛盾激化升級(jí)引發(fā)群體性事件，給社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響的，視情節(jié)輕重，適用檢查述職、一票否決、組織處理、紀(jì)律處分甚至追究刑事責(zé)任等處理方式，不僅要追究評(píng)估責(zé)任主體的責(zé)任，而且要追究評(píng)估監(jiān)督主體的責(zé)任。

注釋：

①［美］塞繆爾·P·亨廷頓著：《現(xiàn)代化：理論與歷史經(jīng)驗(yàn)的再探討》，上海譯文出版社，1993年版，第101頁(yè)。

②鄧偉志：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制問題的思考》，載《社會(huì)科學(xué)》2003年第7期，第65頁(yè)。

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2010-11-20

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