構(gòu)建檢察業(yè)務(wù)管理中心之研究
——以程序集中控制為構(gòu)建核心

孫厚鵬 劉 勇 (江蘇省沛縣人民檢察院 江蘇徐州 221600)

湯道路(中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 北京 100083) ■文

構(gòu)建檢察業(yè)務(wù)管理中心之研究
——以程序集中控制為構(gòu)建核心

Studies on Building the Management Center for the Procuratorial Service

孫厚鵬 劉 勇 (江蘇省沛縣人民檢察院 江蘇徐州 221600)

湯道路(中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 北京 100083) ■文

在檢察業(yè)務(wù)中，辦理案件是最主要的檢察業(yè)務(wù)，案件的管理對檢察機(jī)關(guān)而言，就顯得尤為重要。而傳統(tǒng)的案件管理是一種從檢察長到承辦人的線性垂直管理，各辦案業(yè)務(wù)部門以自我管理為主。這種模式存在管理層次多，指揮鏈條長;缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)對案件進(jìn)行不間斷管理和監(jiān)督缺位等缺陷，容易導(dǎo)致管理斷頭、信息失真、決策遲緩和糾偏糾錯動力不足的問題，進(jìn)而影響到檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量，執(zhí)法公信力和檢察工作總體要求的貫徹落實。

實體控權(quán)和程序控權(quán)是國家權(quán)力控制的兩種有效手段。在現(xiàn)代訴訟中，程序控權(quán)已經(jīng)上升為與實體控權(quán)同一層次的權(quán)力。對檢察機(jī)關(guān)而言，程序控制可理解為對檢察業(yè)務(wù)的流程控制。這為檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建更加科學(xué)的案件辦理工作機(jī)制、檢察業(yè)務(wù)管理體制創(chuàng)造了前提。在當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)案件管理、業(yè)務(wù)管理工作體系還缺乏一種主動、健全和完善的程序監(jiān)督機(jī)制的情況下，探索建立檢察業(yè)務(wù)管理的科學(xué)、長效機(jī)制，成為檢察實踐的現(xiàn)實需要。本文試以程序集中控制為核心，就檢察機(jī)關(guān)檢察業(yè)務(wù)管理中心的構(gòu)建實務(wù)進(jìn)行研究探討。

一、我國檢察業(yè)務(wù)管理的缺陷及改革檢視

目前，檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容; (2)各業(yè)務(wù)部門的辦案細(xì)則;(3)檢察長、檢察委員會的把關(guān); (4)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督、檢查;(5)執(zhí)法專項檢查;(6)上級檢察機(jī)關(guān)不定期檢查等。這些管理方式和措施，從根本上來講，都是建立在實體控權(quán)的理論基礎(chǔ)之上，雖然對案件質(zhì)量的保障和提高起到了積極作用，但在檢察實踐中存在著以下缺陷：

(一)權(quán)利分立，條塊分割，導(dǎo)致檢察業(yè)務(wù)管理日趨分散。檢察機(jī)關(guān)有著較為成熟的人員管理系統(tǒng)和后勤保障系統(tǒng)，但在檢察業(yè)務(wù)的管理上，卻一直沿襲著將檢察業(yè)務(wù)按檢察權(quán)類型劃分、以設(shè)立業(yè)務(wù)部門獨立行使某一種檢察權(quán)的分散管理模式。在這種模式下，檢察權(quán)在各業(yè)務(wù)部門之間自成一體，獨立運作，各業(yè)務(wù)部門彼此大多重視縱向聯(lián)系輕橫向溝通，導(dǎo)致部門間的相互制約作用日趨減弱，案件在不同業(yè)務(wù)部門之間流轉(zhuǎn)時，易出現(xiàn)管理脫節(jié)、空檔的現(xiàn)象，容易形成法律監(jiān)督的盲區(qū)。

(二)檢察一體化的效能受到制約。由于部門的條塊化，檢察權(quán)的層層分解，在各自不同的部門，行使不同的檢察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能無法發(fā)揮整體優(yōu)勢。只是在檢察長或者在檢察委員會一級才顯示出一體化，檢察資源無法發(fā)揮最大效能。

(三)缺乏專門業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)設(shè)有專門的人員管理機(jī)構(gòu)和后勤保障機(jī)構(gòu)，但卻沒有設(shè)立專門的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和案件管理機(jī)構(gòu)。檢察業(yè)務(wù)缺乏集中統(tǒng)一的指揮和有效的管理，既不利于及時全面了解和掌握全部業(yè)務(wù)情況，又不利于統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)各項業(yè)務(wù)工作，更不利于檢察長把握全局，進(jìn)行宏觀決策，從而在一定程度上限制了各級檢察機(jī)關(guān)整體效能的充分發(fā)揮。

(四)監(jiān)督制約效果弱化。從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上看，對案件程序方面的監(jiān)督都在部門內(nèi)部進(jìn)行，程序監(jiān)督主要來自于領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和下一檢察環(huán)節(jié)的監(jiān)督，在部門間的制約逐步弱化的情況下，監(jiān)管的結(jié)果是重結(jié)果輕過程，并且都是事后監(jiān)督，容易造成案件超期羈押和久拖不決，甚至國家賠償。

(五)程序控權(quán)的價值被忽視。在我國傳統(tǒng)的訴訟體制下，流程控制權(quán)和實體審查權(quán)這兩種權(quán)力往往被混合在一起由同一審查部門行使，這必然會導(dǎo)致流程控制權(quán)因未受重視而疏于管理，實體審查權(quán)因缺乏制約而被濫用。更重要的是，這種架構(gòu)不僅不能使檢察機(jī)關(guān)的審查權(quán)對當(dāng)事人的合法權(quán)益進(jìn)行充分保護(hù)，而且由于訴訟的低效率和缺乏公正的表象，直接損害了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和訴訟的公信力。

二、構(gòu)建以程序集中控制為核心的檢察業(yè)務(wù)管理中心的價值

以程序集中控制為核心的檢察業(yè)務(wù)管理中心的構(gòu)建，是貫徹最高人民檢察院加強(qiáng)案件管理的要求的具體設(shè)想。在構(gòu)建中可以注意將實體控權(quán)和程序控權(quán)有效結(jié)合，搭建檢察業(yè)務(wù)整體管理平臺。依托這個平臺將案件管理分成三個層次。第一層次是檢察官自我管理，第二層次是檢察官所屬業(yè)務(wù)部門的管理，第三層次是檢察業(yè)務(wù)管理中心的管理。就這三個層次而言，一、二層次屬于自我約束和規(guī)章制度管理，屬于政治建設(shè)、隊伍建設(shè)的范圍及實體控權(quán)管理的范疇;第三層次主要是通過宏觀的程序掌控，將分散在各個業(yè)務(wù)部門的案件流程按照我國訴訟法的規(guī)定來全面管理起來，使檢察長始終了解案件的動向、案件的辦理情況，屬于業(yè)務(wù)建設(shè)范圍和程序控權(quán)管理的范疇。三個層次的管理始終處于動態(tài)、同步，并貫穿始終，充分發(fā)揮政治、隊伍、業(yè)務(wù)“三位一體”的建設(shè)功能。

對檢察業(yè)務(wù)而言，程序控制主要是流程控制。就辦案而言，案件的流程控制主要體現(xiàn)在控制我國訴訟法規(guī)定的訴訟節(jié)點上。如自偵案件的受理、初查、立案、強(qiáng)制措施、扣押凍結(jié)、偵查終結(jié)等等。訴訟節(jié)點具有以下特征：一是訴訟節(jié)點由刑事訴訟法、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則及相關(guān)辦案規(guī)范流程規(guī)定，具有法定性;二是訴訟節(jié)點一般是法律規(guī)定的訴訟期限的起點、拐點或終點，具有確立期間、變更期限、終結(jié)期限的作用;三是訴訟節(jié)點是確定程序違法的參照物;四是在訴訟節(jié)點一般都有對應(yīng)的對內(nèi)對外法律文書出現(xiàn)。程序控制就是將這些訴訟節(jié)點從辦案部門、辦案人員手中分離出來，由檢察業(yè)務(wù)管理中心統(tǒng)一行使，有效將案前、案中、案后有機(jī)統(tǒng)一起來，使程序的重要價值進(jìn)一步張揚。其工具價值主要體現(xiàn)在：實現(xiàn)案件專業(yè)管理，提高管理能效;實現(xiàn)案件宏觀管理，有效彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督漏洞;有利于實現(xiàn)案件的流程管理;有利于加強(qiáng)案件質(zhì)量控制;有利于優(yōu)化檢察隊伍管理;有利于方便外界與檢察機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系。

三、打造以程序集中控制為核心的檢察業(yè)務(wù)管理中心的必要條件及職能配置

當(dāng)前，檢察業(yè)務(wù)管理中心的構(gòu)建，尚需考慮以下前提條件：一是以檢察業(yè)務(wù)工作流程的程式化為基礎(chǔ)，程序控制要遵循使程序精簡到最低程度、確保程序的計劃性、把程序看作一個系統(tǒng)、使程序具有權(quán)威性的原則。二是以行政管理與業(yè)務(wù)管理的分離為前提，單獨構(gòu)建檢察業(yè)務(wù)管理中心，必須探索行政管理與業(yè)務(wù)管理相分離的途徑。三是以人員的分類管理為輔助。四是以信息化技術(shù)支撐為保障，探索在信息化管理工作上的創(chuàng)新，使案件流程管理實現(xiàn)信息化。五是以精英化綜合人才為支撐，在機(jī)構(gòu)的人員配備上，檢察業(yè)務(wù)管理中心人員應(yīng)高配于其他業(yè)務(wù)部門工作人員。

檢察業(yè)務(wù)管理中心應(yīng)當(dāng)具備以下職能：對法律文書統(tǒng)一監(jiān)管職能;對涉案款物統(tǒng)一監(jiān)管職能;對案件訴訟程序的管理、查究職能;對案件實體質(zhì)量的考究職能;統(tǒng)計、統(tǒng)計核查、統(tǒng)計分析職能;對類案運行態(tài)勢的分析、風(fēng)險研判分析職能;首次接待律師來訪和受理律師投訴職能;涉及檢務(wù)公開案件的信息查詢、咨詢職能等。

四、關(guān)于以程序集中控制為核心的檢察業(yè)務(wù)管理中心的構(gòu)想

(一)以“三個中心”為目標(biāo)打造檢察業(yè)務(wù)管理中心

案件流程控制權(quán)從科室、辦案人員手中剝離出來，由一個統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，形成一個檢察業(yè)務(wù)“中樞”，這個中樞起到三個作用：一是檢察事務(wù)管理中心作用，集中管理與案件有關(guān)的檢察事務(wù)，集中處理案件流程事務(wù)，業(yè)務(wù)科室僅享有案件實體審查權(quán)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)與事務(wù)的相對分離。同時，保障檢察業(yè)務(wù)管理所必需的知情權(quán)的取得，以使監(jiān)管動態(tài)化、即時化;二是檢察信息管理中心作用。依靠信息化手段，集中管理各類檢察業(yè)務(wù)信息，推進(jìn)網(wǎng)上辦公辦案，實現(xiàn)信息的即時采集和利用;三是案件監(jiān)控中心的作用，即在檢察長的直接指揮下，對案件運行起到即時掌控和糾偏的作用。模式示意圖如下：

檢察業(yè)務(wù)管理中心事務(wù)中心 信息中心監(jiān)控中心案件受理;案件派發(fā);案件送達(dá)、換押、告知;文書開具、涉案款物接受保管;律師接待;案件查詢、社會咨詢等案件信息登記錄入;統(tǒng)計匯總;案件信息分析、核查;案件信息發(fā)布、查詢、利用等案件預(yù)警;案件程序監(jiān)管;案件質(zhì)量考核;辦案態(tài)勢分析;涉案款物監(jiān)管;案件催辦、督辦;執(zhí)法過錯查究，執(zhí)法效能評定等

(二)設(shè)立統(tǒng)一的檢務(wù)大廳

在信息化辦公軟件的支持下，檢察業(yè)務(wù)管理中心的三個中樞作用分別通過延伸觸角，統(tǒng)一至設(shè)立的檢務(wù)大廳。這樣做即可使檢察業(yè)務(wù)管理中心能獲取檢察業(yè)務(wù)管理必須的第一手信息資料，又能實現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)出口的統(tǒng)一管理，體現(xiàn)國家機(jī)關(guān)一個窗口對外的原則。設(shè)立的檢務(wù)大廳除統(tǒng)一受理各類案件外，還應(yīng)具備律師接待職能。在設(shè)立檢務(wù)大廳構(gòu)想時，應(yīng)考慮對現(xiàn)有各業(yè)務(wù)部門職權(quán)進(jìn)行重新劃分，將現(xiàn)由控申部門舉報中心行使的受理舉報、控告、申訴的檢察事務(wù)權(quán)調(diào)整到檢務(wù)大廳辦理;為適應(yīng)檢務(wù)公開的要求，在受案大廳設(shè)置必要的檢務(wù)公開內(nèi)容，裝置必要的檢務(wù)信息公開查詢系統(tǒng)接受社會公眾的查詢、咨詢也是必須的。模式示意圖如下：

檢務(wù)大廳 (信息化手段支持)舉報中心 受案中心 檢務(wù)查詢中心受理舉報 受理控告、申訴 受理案件 律師接待檢務(wù)公開查詢

檢務(wù)大廳受理的各類檢務(wù)信息即時統(tǒng)計匯總，形成可利用信息系統(tǒng)，供檢察長和業(yè)務(wù)部門決策參考和向社會公眾公開。各類檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一經(jīng)檢務(wù)大廳受理后，由檢察業(yè)務(wù)管理中心按不同業(yè)務(wù)辦案流程規(guī)定進(jìn)行業(yè)務(wù)分流、期限設(shè)定和流程控制，達(dá)到實時掌控、即時糾偏的目的。

(三)工作流程重設(shè)

1、舉報線索：檢務(wù)大廳受理舉報 (或約請相關(guān)人員接待)→舉報信息進(jìn)入案件線索庫→案件線索評估→對屬于本院管轄的案件線索分流 (不屬管轄的移送;管轄不明的→進(jìn)行辦理期限設(shè)定→控申初查→進(jìn)行辦理期限設(shè)定→初查結(jié)果重新評估后分流)→進(jìn)行辦理期限設(shè)定→移送自偵、民行、監(jiān)所等部門辦理→流程監(jiān)控→辦結(jié)后結(jié)果反饋 (檢務(wù)大廳接待，約請相關(guān)部門答復(fù);按規(guī)定向上級院報備)→辦理質(zhì)量評估。

2、控告線索：檢務(wù)大廳受理 (或約請相關(guān)人員接待)→控告信息進(jìn)入信息庫→紀(jì)檢 (控訴)部門調(diào)查→辦結(jié)后結(jié)果反饋 (檢務(wù)大廳接待，約請相關(guān)部門答復(fù);按規(guī)定向上級院報備)。

3、申訴案件：檢務(wù)大廳受理 (或約請相關(guān)人員接待)→申訴案件信息進(jìn)入信息庫→進(jìn)行辦理期限設(shè)定→刑事案件申訴由控訴部門辦理、民事案件申訴由民行部門辦理、涉及監(jiān)所的申訴由監(jiān)所部門辦理等→流程監(jiān)控→辦結(jié)后結(jié)果反饋(檢務(wù)大廳接待，約請相關(guān)部門答復(fù);按規(guī)定向上級院報備)→辦理質(zhì)量評估。

4、案件受理：公安機(jī)關(guān)移送案件→檢務(wù)大廳受理→進(jìn)入案件信息庫→進(jìn)行辦理期限設(shè)定→案件分流至偵監(jiān)、公訴部門辦理→流程監(jiān)控、預(yù)警、催辦→辦結(jié)后回轉(zhuǎn)檢務(wù)大廳→對外統(tǒng)一送達(dá)→辦理質(zhì)量評估。

5、律師接待：檢務(wù)大廳接待 (律師電話約請或到場)→進(jìn)行登記，錄入信息庫→聯(lián)系辦案人員約定日期→檢務(wù)大廳接待查閱相關(guān)手續(xù)證件→征得辦案人員同意履行審批手續(xù)→開具相關(guān)法律文書、調(diào)取卷宗或電子卷宗供律師查詢→按律師要求復(fù)制有關(guān)材料收取成本費用→歸還卷宗、反饋律師意見。

6、檢務(wù)查詢：檢務(wù)大廳各類可公開信息→信息公開系統(tǒng)→接受現(xiàn)場查詢、電話查詢、互聯(lián)網(wǎng)查詢→進(jìn)行查詢登記→答復(fù)有關(guān)咨詢→向業(yè)務(wù)部門反饋相關(guān)信息。

(四)案件監(jiān)督管理權(quán)的整合

在設(shè)立檢務(wù)大廳的基礎(chǔ)上，檢察業(yè)務(wù)管理中心分成三個組成部分，相互銜接，密不可分。

1、檢察事務(wù)處理中心。以檢務(wù)大廳為依托，主要辦理與案件流程有關(guān)的檢察事務(wù)，如涉案款物接收、登記、保管、監(jiān)管;法律文書印制、保管、開具、監(jiān)管;案件的送達(dá)、換押、告知，案卷的整理、歸檔等。將涉案款物管理權(quán)從行裝部門分離出，建立涉案款物專門倉庫，實行涉案款物由檢察事務(wù)中心獨立監(jiān)管;將案件卷宗檔案從辦公室分離出，建立專門的訴訟檔案庫，由檢察事務(wù)中心進(jìn)行管理和訴訟檔案利用。

2、案件信息處理中心。以檢務(wù)大廳為依托，主要對檢務(wù)信息、案件信息進(jìn)行統(tǒng)一登記、錄入、管理和統(tǒng)計、分析，以及檢務(wù)公開信息的對外發(fā)布;對案件運行進(jìn)行態(tài)勢分析，對檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)度進(jìn)行匯總、分析等。將統(tǒng)計職能由案件信息中心行使 (目前我省已經(jīng)做到統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)案管部門，辦案季度分析也已由案管部門負(fù)責(zé))。

3、案件監(jiān)控中心。以檢務(wù)大廳為依托，即時介入和掌控案件的運行態(tài)勢，即時糾正偏差：一是以案件信息化管理手段對案件進(jìn)行提示、催辦、督辦等;二是對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法偏差進(jìn)行及時檢查、糾正，提出處理意見;三是對案件進(jìn)行質(zhì)量評查和考核，建立執(zhí)法業(yè)績考核檔案。在案件監(jiān)控中，注意將分散在多個部門的案件監(jiān)督管理權(quán)進(jìn)行整合，將現(xiàn)有的檢察委員會辦公室的案件審查職權(quán)與檢察業(yè)務(wù)管理中心案件監(jiān)管職能整合，將辦公室負(fù)責(zé)的人民監(jiān)督員辦公室工作、人大、政協(xié)聯(lián)絡(luò)辦公室工作與檢察業(yè)務(wù)管理中心職能的整合，以期發(fā)揮整體優(yōu)勢，提高案件科學(xué)化管理水平，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法。

(見習(xí)編輯 遲 洋)