論檢察一體化與檢察官獨立的沖突與協(xié)調(diào)

陳文興 (最高人民檢察院 北京 100040) ■文

論檢察一體化與檢察官獨立的沖突與協(xié)調(diào)

On the Conflict and Coordination of the Integration of Prosecution Services and the Indepen dence of Prosecutors

陳文興 (最高人民檢察院 北京 100040) ■文

中國檢察機關具有“雙重性質(zhì)”。在職能任務方面，它是司法機關;但在組織建構(gòu)方面，它卻類似于行政機關。因此，討論檢察一體化與檢察官獨立問題，必須考慮到上述“雙重性質(zhì)”。目前，我國檢察一體化機制還不完善，這往往導致檢察指令權運作不規(guī)范。為了保障檢察官秉公辦案、嚴格執(zhí)法，我國應借鑒國際社會經(jīng)驗，立足于中國法治建設的全局，規(guī)范檢察指令權的行使。

一、檢察一體化與檢察官獨立之間的矛盾與沖突

一方面，檢察機關的主要業(yè)務乃偵查犯罪，追訴犯人，為完成其職能任務，組織建構(gòu)、工作方式與法院有別，而類似于行政機關。如其偵查活動等具有明顯的行政特點，突出地強調(diào)了偵查資源整合和統(tǒng)一指揮的“檢察一體化”特征。

檢察一體化，又稱檢察一體制、檢察一體主義，有兩層基本含義：對外是指檢察獨立，即檢察機關依法獨立行使檢察權，不受法定機關、事項及程序以外的干涉;對內(nèi)是指檢察業(yè)務一體化，即在肯定檢察官相對獨立性的同時，檢察機關上命下從，同時包括橫向之間的協(xié)調(diào)與配合，整個檢察系統(tǒng)形成為一個有機整體統(tǒng)一行使檢察權。檢察機關上命下從的領導關系中，上級檢察首長就下級檢察官處理的檢察事務，不但有指揮監(jiān)督權，也有職務收取權及移轉(zhuǎn)權。下級檢察官則有相應的服從義務和報告義務①孫謙：《中國的檢察改革》，《法學研究》，2003年第6期。。檢察一體化是人們對檢察制度中有關“上命下從”的權力運行模式的概括。但不能簡單地認為檢察機關的權力運行模式都是上命下從，一體化也不等于是上命下從。

檢察一體化的目的和功能，在理論上有不同的解說，主要有打擊犯罪說、防范誤斷濫權說、國會責任說、統(tǒng)一追訴法令說等②林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第93～109頁。。檢察一體化反映了檢察權行使的一般原理，體現(xiàn)了檢察權的性質(zhì)和有效實現(xiàn)檢察職能的需要。檢察機關及其人員之所以形成統(tǒng)一整體，正是由于行使檢察權的特殊需要。檢察一體化是世界多數(shù)國家確立的一項檢察組織原則，從世界范圍看，按照檢察一體化構(gòu)建國家檢察制度已經(jīng)成為檢察制度發(fā)展的一種趨勢③徐漢民等：《實現(xiàn)檢察一體化是檢察改革的關鍵》，《檢察日報》，2004年1月8日。。如法國“全國檢察官內(nèi)部實行一體化原則。上令下從，形成一個整體。司法部長有權指令追究某一案件?！庇鴻z察機關長期沒有一個從中央到地方的完整的檢察機關體系，具有分散性。但于1985年也建立了自成一體、相對獨立的檢察機構(gòu)，全部檢察官實行自上而下的負責制，最上層的檢察機構(gòu)通過總檢察長向議會負責?？梢姡瑱z察一體化不僅是一項組織原則，也是一種保證檢察職能有效履行的制度安排。

檢察一體化對我國檢察制度的發(fā)展也具有重要意義。從理論上講，我國檢察機關具有獨立于行政機關和審判機關的特定地位，實行檢察一體制有利于維護法制統(tǒng)一和權威，排除地方權力對檢察工作的干預，克服檢察地方化;有利于解決當前檢察工作中的一些突出問題，克服一些機制性障礙;有利于強化上級檢察院對下級檢察院的領導，有效配置資源，加強工作協(xié)作，提高檢察效率，防止下級檢察官濫權，促進社會公平正義等等④孫謙：《中國的檢察改革》，《法學研究》，2003年第6期。。

另一方面，檢察活動所具有的司法特性決定了作為該權力親歷者的檢察官在行使檢察權時應當具有獨立性。檢察權本身具有較強的司法特征，檢察權的運行以維護法律和公共利益為目標，檢察機關具有法律守護人的地位，其追訴活動以實現(xiàn)客觀法意旨并追求真實與正義。為了保證檢察權行使的合法性，必須保障檢察權行使的獨立性。檢察獨立不僅要體現(xiàn)在檢察機關的組織獨立即“官廳獨立”，也要體現(xiàn)在檢察官“官員獨立”⑤萬毅、毛建平：《一體與獨立：現(xiàn)代檢察權運行的雙重機制》，《河北大學學報 (哲學社會科學報)》，2004年第2期，第17～19頁。。日本法務省編寫的《日本檢察講義》宣稱：“檢察官是獨任制機關，本身具有獨立的性質(zhì)。這對保障檢察權的行使及絕對公正，不受其他勢力操縱，以及檢察官的職務行為必須直接產(chǎn)生確定的效力，都是必不可少的。檢察官的這種準司法性質(zhì)，從職務的內(nèi)容看是理所當然的?！薄皺z察官在檢察事務方面，是具有自己決定和表示國家意志的獨立機關，而不是唯上司之命是從地行使檢察權。檢察官之所以被稱作獨任制機關的原因就在于此。⑥日本法務省刑事局編：《日本檢察講義》，楊磊等譯，中國檢察出版社1990年版，第18頁?！睓z察權所具有的司法權屬性要求檢察官在執(zhí)行職務過程中只服從法律，“除了法律沒有上司”。不能因為上命下從的“檢察一體制”有其必要性，就以此為理由抹煞檢察官的司法獨立性，違背檢察活動的規(guī)律。因此，檢察權的屬性決定了檢察官在行使職權時必須獨立⑦龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜志》，2002年第1期。。據(jù)此，在檢察業(yè)務中，雖然根據(jù)檢察一體化的原則，檢察官要服從上級的指揮監(jiān)督，但其由法律所保障的獨立性允許他自行決定有關檢察事務。

檢察官獨立強調(diào)檢察官在檢察業(yè)務中獨立的主體地位和作用。檢察官在行使批準逮捕、不批準逮捕，決定起訴、不起訴、支持公訴等司法性權力時，必須依據(jù)其對法律的理解和對事實的判斷來適用法律，不受上級檢察機關 (官)的不當干預。在這個過程中，檢察官如果受他人的不當干涉，那么，檢察權的獨立將完全成為有名無實，進而會阻礙司法公正的實現(xiàn)。例如，在刑事案件中，檢察權是審判權發(fā)動的前提，法官只能被動地對案件進行居中裁判，而不能主動追訴犯罪。檢察權合法地、程序化地介入審判權的行使過程，審判權的運行不可避免地受到檢察權的強有力地制約，在這種情況下，就廣泛的、總體的情況而言，如果沒有獨立公正的檢察活動，也就難以產(chǎn)生獨立公正的審判。正是由于檢察官獨立在司法運作中的重要作用，很多國家愈來愈強調(diào)檢察官獨立的價值并約減“檢察一體化”帶來的上級檢察機關 (檢察官)對下級檢察機關 (檢察官)的指令權⑧邾茂林：《“檢察一體化”與檢察官獨立的博弈分析》，《中國檢察官》，2006年第1期。。甚至在十分強調(diào)檢察一體、上命下從的德國、日本、意大利以及我國臺灣地區(qū)都是非常強調(diào)檢察官獨立行使檢察權的，意大利甚至將檢察官獨立類同于法官獨立⑨陳衛(wèi)東、李訓虎：《檢察一體與檢察官獨立》，《法學研究》，2006年第1期。。

值得一提的是，為了保證檢察官獨立，檢察官應享有一定的職務和身份保障，因為“人事權干預司法的實質(zhì)威力，不下于指令權，這是不移的歷史經(jīng)驗?！钡聡淌略V訟法大師米德邁爾指出：“檢察官之身份保障殆屬必要，否則檢察官會太過順從統(tǒng)治者的期待，因為他必須擔心，一旦他不夠聽從時，隨時等著走路……”前普魯士司法部長指出：“只要余能保有任命及提拔法官的權力，余非常樂意維護法官其他的獨立性保障?！眾W地利檢察官亦指出：“司法行政單位恐怕寧可放棄指令權，也不愿放棄人事權。⑩林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第120頁?！彼?，為保障檢察官獨立，檢察官一旦得到任命，便是終身職，除非經(jīng)過法院或懲戒委員會的裁決，認為檢察官應停職或去職。日本、德國、意大利等國檢察官身份保障接近甚至等同于法官?龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜志》，2002年第1期。。

綜上所述，考慮到檢察機關的“雙重性質(zhì)”，構(gòu)建檢察一體化機制和保障檢察官獨立都是必要的。但問題在于：如果對檢察一體化與檢察官獨立之間的關系處理不當，它們之間會產(chǎn)生矛盾和沖突，進而影響檢察權的行使。檢察一體化與檢察官獨立之間的矛盾和沖突主要表現(xiàn)在：首先，檢察一體化機制在有利于實現(xiàn)檢察職能的同時，也可能帶來集權濫權問題。雖然上命下從有積極的效應，有助于避免下級誤斷，防范下級濫權，但就防范濫用權力而言，上級權力比下級來得大，濫權的可能絕不會比下級小。權力越集中，濫權的問題可能越嚴重。準此，上級監(jiān)督模式不僅未紓解濫權問題，甚至還加深集權濫權的疑慮，與權力分立的基本假設背道而馳，這也是檢察一體的致命傷?林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第136～137頁。。其次，過于強調(diào)檢察一體化，也可能不利于調(diào)動、發(fā)揮檢察官個人的積極性，容易造成辦案效率低下，也將致使檢察官的個體能動性缺失。個體能動性的減損，反過來亦會危及檢察一體化的根基?劉世天：《檢察一體化與檢察官獨立：難解的“哥頓神結(jié)”?》，載http：//liushitian.fyfz.cn/blog。。第三，過于強調(diào)檢察官獨立，檢察一體化原則會受到挑戰(zhàn)。

因此，在制度安排上如何協(xié)調(diào)檢察一體化與檢察官獨立之間的矛盾和沖突，值得我們深入探究。

二、檢察一體化與檢察官獨立之間的協(xié)調(diào)

如前所述，根據(jù)檢察一體化原則，上級檢察機關對下級檢察機關有指揮監(jiān)督權。各國檢察機關在檢察系統(tǒng)內(nèi)部的權力分配上，地方各級檢察院都要在一定程度上向上級檢察院和最高檢察院負責。但基于檢察權的特殊性質(zhì)，檢察機關在內(nèi)部關系上并不像行政機關那樣要求絕對的上命下從。檢察機關參加訴訟活動，在辦案中采取措施，做出決定，這本身就是對個案具體事實適用法律并對案件進行某種實體意義處理的司法行為。如公訴權是基于對特定事實的審查所作出的判斷，是代表國家對涉嫌犯罪的行為進行追訴。因此，檢察機關的一體化不是絕對的，而是與檢察官的獨立性相結(jié)合的一體化。就像有學者指出的那樣，沒有檢察官獨立的檢察一體化是純粹的行政體制，而沒有檢察一體化的檢察官獨立，也不符合檢察工作的特點和要求?孫謙：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第224頁。。因此，對檢察一體化機制的研究離不開對檢察官獨立性的考察。

長期以來，我國對檢察一體化的認識存在嚴重偏差。首先，就上下級檢察機關之間的關系而言，過于強調(diào)檢察權的集中統(tǒng)一行使，卻忽視了下級檢察機關獨立的必要性。我國現(xiàn)行憲法和人民檢察院組織法均規(guī)定：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作?！庇捎趹椃ê腿嗣駲z察院組織法并沒有對上級檢察機關的領導權力作出明確具體的規(guī)定，上級檢察機關實際擁有的權力十分廣泛。上級檢察機關有權向下級檢察機關發(fā)布命令、指示、決定和工作部署;可以到下級檢察機關檢查工作;可以調(diào)取下級檢察機關辦理的案件，也可以向下級檢察機關交辦案件;上級檢察機關發(fā)現(xiàn)下級檢察機關行使職權不當或處理案件有錯誤時，有權指令下級檢察機關糾正;下級檢察機關在辦案中遇到疑難復雜問題、阻力或困難無力解決時，可以逐級向上級檢察機關請示解決等。由于上級檢察機關權力過大、過于寬泛，導致下級檢察機關行使職權的獨立性受到很大的影響。其次，就同一檢察機關內(nèi)部而言，忽視了檢察官個體獨立的必要性。我國檢察機關內(nèi)部實行的辦案體制是：“檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定。”在這一體制中，普通檢察官只是案件的承辦人員。檢察官承辦案件，決定權集中于檢察長和檢委會，部門負責人則有審核權，從而形成了以上命下從的行政性關系為特點的辦案機制。這種辦案機制的有利之處在于便于強化對辦案人員的監(jiān)督并保證檢察活動的統(tǒng)一性，但是這種行政管理方式的辦案制度混淆了行政管理職能和檢察職能，忽視了檢察活動的司法性，它與檢察權的性質(zhì)以及檢察權行使的內(nèi)在要求相矛盾，檢察官難以成為具有一定決定權的獨立行使檢察權的主體?孫謙：《檢察官制度芻議》，《法學評論》，2001年第1期。。在實踐中也表現(xiàn)出明顯的弊端。一是具有“審而不定、定而不審”的特點，因此不符合司法活動直接性和親歷性的要求，難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性;二是形成辦案人員對領導的依賴，難以充分調(diào)動檢察官的積極性與責任感，不利于培養(yǎng)精英型檢察官;三是審批環(huán)節(jié)過多，導致訴訟效率低下，浪費了本來就缺乏的司法資源;四是辦案責任不明確，尤其是發(fā)生錯案時難以進行追究。上述弊端在國家司法制度和訴訟體制的改革的大背景下日益明顯?龍宗智：《論獨立依法行使檢察權》，《中國刑事法雜志》，2002年第1期。。

我們認為，檢察一體化與檢察官獨立的目的都是為了確保檢察權公正及適當行使。檢察一體化是為了保證公正有效地行使法律，檢察官獨立也是為了保證公正有效地行使法律，二者的目的是一致的。檢察一體化雖然限制了檢察官執(zhí)行職務的獨立性，但并未否定檢察官的獨立性。檢察官是檢察權行使的主體，檢察一體化應當尊重法定范圍的檢察官獨立?！百x予檢察官適當?shù)莫毩?，不僅能夠克服檢察一體上命下從所帶來的弊端，而且也符合刑事訴訟活動的特性和規(guī)律，從而促進整個刑事訴訟活動的高效而良性運作。?陳衛(wèi)東、李訓虎：《檢察一體與檢察官獨立》，《法學研究》，2006年第1期，第3頁?！币虼?，我們要建立的檢察一體化機制不應是排斥或否定檢察官獨立的單純的一體化機制，而是既有利于保證檢察官高效公正地行使檢察權，又有利于促進檢察權統(tǒng)一正確行使的檢察一體化機制。

從某種意義上說，對檢察官獨立與檢察一體化關系的選擇與平衡，決定了一國檢察制度的構(gòu)建。換言之，檢察官獨立行使職權與一體化的界限問題，從某種角度來講，也就是檢察一體化的內(nèi)部實現(xiàn)方式的問題，關鍵是，檢察一體化在什么范圍和何種程度上擴張或限制。在我國，檢察權是一項復合型權力，檢察機關的職能也是復合型的。不同的職能，對于一體化的需求或是對檢察官獨立性的要求是不同的，脫離具體的檢察職能去討論檢察一體化是不切實際的?單民、上官春光：《檢察一體化的內(nèi)部實現(xiàn)方式探討——以職務犯罪偵查和公訴為視角》，《人民檢察》，2007年第5期。。我國檢察一體的形成既是眾多因素合力發(fā)生作用的結(jié)果，也是檢察權本質(zhì)所要求的。因此，應當在肯定檢察一體的原則下，在檢察一體化與檢察官獨立之間設置制度邊界，尋求兩者之間恰當?shù)钠胶恻c。對于檢察事務，屬于檢察官獨立行使職權的范圍，應當貫徹法定主義?法定主義是指對于有關事項，法律作了明確的規(guī)定，檢察官不得違背法律規(guī)定而自由處分。法定主義，是檢察官代表國家所負的絕對義務，不得以其低位階之理由否定此高位階的法定強制義務。為從程序上便于對上級指令權的監(jiān)督，將指令權置于“陽光”下，即以書面要式公開，并建立內(nèi)部的異議制度和事后監(jiān)督制度，即下級檢察官認為書面指令違法可向上級提出異議。郭立新：《檢察權的監(jiān)督制約機制》，《檢察日報》，2004年2月29日。，嚴格限縮檢察一體的適用范圍，嚴格規(guī)制行政命令方式的運用，防范上級對于下級權力的侵分與限制，以最大地促進檢察官獨立行使職權;對于檢察行政事務，應當貫徹檢察一體，上命下從的原則，按照行政化的方式運作?陳衛(wèi)東、李訓虎：《檢察一體與檢察官獨立》，《法學研究》，2006年第1期。。具體來說，規(guī)制檢察一體化與檢察官獨立之間關系的制度如何設計呢?

檢察機關 (官)上級和下級的關系，應通過法律來規(guī)范和約束。制度設計上過分信賴上級檢察機關 (官)處事的公正性、決斷的正確性，是值得懷疑的。如日本20世紀50年代的造船瀆職案、70年代洛克希德案，美國20世紀70年代的水門事件，都是檢察首長借助檢察一體化不當干涉檢察官獨立辦案的反面例證。因此，規(guī)范檢察指令權的行使，應是檢察改革中必須妥善解決的問題。不過，與審判權不同，檢察權是一體化的組織運作方式。檢察院內(nèi)部改革的方向有必要聯(lián)系檢察職能的特點以及相應的檢察權行使方式來思考?張志銘：《對中國“檢察一體化改革”的思考》，《國家檢察官學院學報》，2007年第2期。，應當通過法律明確上級檢察機關 (官)的領導權限，而不是簡單地去行政化。對此，制度設計的原則是：

其一，上級對下級的管理要注意尊重檢察官的獨立性，減少行政性命令，而采用國外檢察制度中比較通行的做法：“主要是運用審查、勸告、承認的方法，行使指揮監(jiān)督權”，以使“上級的指揮監(jiān)督權和檢察官的獨立性相協(xié)調(diào)。?日本法務省刑事局編：《日本檢察講義》，楊磊等譯，中國檢察出版社1990年版，第21頁?！?/p>

其二，上級檢察機關有發(fā)布指令權。上級檢察機關有權向下級檢察機關發(fā)布指示、命令和工作部署，下級檢察機關應當執(zhí)行。不過，上級檢察機關在發(fā)布指令時，應表現(xiàn)得比下級更有智慧和謀略，更以中國的法治建設大局為重。

由于隸屬關系和指令權的存在，一旦上級下達指令，下級一般應服從其上級的指令，以維護檢察一體制。但當下級與上級意見不一致時，應賦予下級向上級提出異議權，如不被采納，上級應做出書面指示附卷，以明權責。

其三，上級檢察機關 (官)無權就具體案件發(fā)布指示。如法國為防止行政權對檢察獨立的干涉，限制了司法部長就個案發(fā)布指示的權力。下級檢察機關 (官)在自己的職權范圍內(nèi)，完全獨立地行使職權，在處理具體案件時，不受上級檢察機關 (官)的支配。但上級檢察機關有檢察事務的承繼權和移轉(zhuǎn)權。有權調(diào)取下級檢察機關辦理的案件，以便親自辦理，有權將自己辦理的案件交由下級檢察機關辦理，下級檢察機關不得拒絕。

其四，在檢察一體制下，上級的指令權不是絕對的。對上級檢察官的指令權也需要限制，以免上級濫用指令權。即上級行使監(jiān)督指令權的方式必須尊重檢察官的獨立性，依照法定方式行使指令權，上級指令權的內(nèi)容要受到法定主義的限制?袁崇厚、吳青：《檢察工作一體化機制與中國特色檢察制度完善》，載http：//www.hgjcy.gov.cn.。法定主義乃上命下從的絕對界限，拘束一切上級下級?林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第102頁。。也就是說，法律高于“上命下從”——對于違法指令，檢察官有權拒絕服從。在大陸法系國家，對指令權的限制主要是通過法定主義等措施實現(xiàn)的。這是我們應當借鑒的?孫謙：《中國的檢察改革》，《法學研究》，2003年第6期。。賦予檢察官一定范圍的自由裁量權，檢察官裁量的范圍就是檢察長指令的范圍，法定主義的領域就是檢察長指令的禁區(qū)。同時，對于違背法律的行為，檢察官不能因上級的指令而卸除自己的違法責任，應當建立檢察官責任制和檢察官直接對檢察長負責制。然而，不同的國家和地區(qū)對檢察官的獨立性及拒絕服從權肯定的程度和方式有所區(qū)別。大致可以歸納為兩種類型：一種是僅承認檢察官的消極抗命權，如日本。消極抗命權是指檢察官對于違法指令，可以拒絕服從;對于違反自己根據(jù)“良心與理性”而形成的內(nèi)心確信的指令，可以要求上級行使事務承繼和移轉(zhuǎn)權。另一種則進一步確認檢察官的積極抗命權，如意大利、法國、德國等。主要是指對刑事追訴行為，檢察官可以不服從指令而自行作出決定。當檢察官拒絕服從上級的指令而自行作出追訴 (起訴、不起訴和撤回起訴)決定時，這一決定在訴訟法上仍然具有效力，上級檢察官不能更改這一決定。法國刑事訴訟法還確定了“筆受約束，口為自由”原則，即檢察官所做的書面結(jié)論必須與上司的命令一致，但在法庭上可以自由表達其意見?龍宗智：《論獨立依法行使檢察權》，《中國刑事法雜志》，2002年第1期。。就此點而言，我國也可以考慮規(guī)定下級檢察機關和檢察官在一定條件下的抗命權。

(見習編輯 遲 洋)