各軍事強(qiáng)國軍民融合的探索實(shí)踐及啟示

■文/李波 李響

冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界格局發(fā)生巨大變化。在軍隊總體規(guī)模大幅縮減的趨勢下，如何實(shí)行高效、有序的裝備保障，是世界各國軍隊面臨的前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

近年來，世界各軍事強(qiáng)國除了強(qiáng)化軍隊自身裝備保障能力外，還積極運(yùn)用民間資源實(shí)施裝備保障，并形成了獨(dú)具特色的做法和機(jī)制。

美軍軍民融合的有關(guān)做法

1、在依法規(guī)定軍民經(jīng)營配額比例的基礎(chǔ)上，不斷加大承包商保障的比重。

美軍規(guī)定，倉庫級維修至少50%利用建制內(nèi)的機(jī)構(gòu)保障，承包商支援最多在50%的范圍內(nèi)運(yùn)作。在不突破配額比例的前提下，自2001年起，美空軍廣泛運(yùn)用承包商進(jìn)行裝備保障，并不斷加大承包商裝備保障的比重。如美空軍運(yùn)用承包商保障的機(jī)型幾乎覆蓋了現(xiàn)役主戰(zhàn)飛機(jī)。

2、實(shí)行漸進(jìn)式采辦方式，規(guī)避裝備研制方面的風(fēng)險。

漸進(jìn)式采辦是一種分批交付的采辦方式。從2000年開始，美國防部提倡優(yōu)先采用漸進(jìn)式采辦方式，取代過去一步到位采辦方式的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了國防采辦方式的重大改革。2000年后，大部分采辦項(xiàng)目開始采用漸進(jìn)式采辦方式，包括“聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)”、陸軍“未來作戰(zhàn)系統(tǒng)”、空軍F-22A“猛禽”戰(zhàn)斗機(jī)等大型采辦項(xiàng)目。2006年，美國相關(guān)部門抽樣調(diào)查九個重大國防采辦項(xiàng)目，其中有六個項(xiàng)目選用漸進(jìn)式采辦方式。漸進(jìn)式采辦方式的成效：一是加快了武器裝備研制和作戰(zhàn)能力交付進(jìn)度。如“聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)”采用漸進(jìn)式采辦方式，僅用五年時間就完成了首架飛機(jī)下線。二是降低了項(xiàng)目風(fēng)險，防止進(jìn)度拖延和成本超預(yù)算現(xiàn)象。如美軍2000年啟動的“小直徑炸彈”項(xiàng)目、2004年啟動的B-2雷達(dá)現(xiàn)代化改造項(xiàng)目在啟動時技術(shù)成熟度達(dá)到100%，在2006年審查時沒有出現(xiàn)進(jìn)度拖延和成本超預(yù)算。三是增強(qiáng)了裝備對外部環(huán)境變化的快速反應(yīng)能力。如“全球鷹”無人機(jī)項(xiàng)目在發(fā)展過程中先后進(jìn)行過四次較大的調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。四是擴(kuò)大了競爭范圍，增強(qiáng)了競爭力度。

3、大量運(yùn)用高素質(zhì)承包商雇員進(jìn)行戰(zhàn)時裝備保障。

美國運(yùn)用民間力量保障作戰(zhàn)的歷史最遠(yuǎn)可追溯到18世

紀(jì)。承包商在戰(zhàn)爭中擔(dān)負(fù)著大量的運(yùn)輸、建筑基地、倉庫、港口和道路以及幾乎全部醫(yī)療保障工作。越南戰(zhàn)爭期間，美軍50%以上的直升機(jī)維修保障由承包商完成，僅1969年就約有2000名承包商雇員活躍在越南戰(zhàn)場。海灣戰(zhàn)爭中，美軍與76個承包商簽訂合同。約9200名承包商雇員在伊拉克參加裝備保障。陸戰(zhàn)的“五大件”武器中三大件，包括M1系列坦克和M113步戰(zhàn)車、“基奧瓦”直升機(jī)、“陶”式反坦克導(dǎo)彈和“愛國者”防空導(dǎo)彈均為承包商維修保養(yǎng)。據(jù)統(tǒng)計表明，在美陸軍實(shí)施的某項(xiàng)目中，有4.4萬名承包商工作人員，其中伊拉克方向有3.8萬人，其余在阿富汗方向。據(jù)美國權(quán)威部門統(tǒng)計，在西南亞地區(qū)的承包商人員中，各類“專家和技術(shù)人員”的比例達(dá)到了80%。列居首位的是武器裝備專家，綜合管理和項(xiàng)目管理專家，重型機(jī)械裝備機(jī)械師，處置彈藥、爆炸、有毒物質(zhì)等專業(yè)人員也占據(jù)比較大的比例。

俄軍軍民融合的有關(guān)做法

1、積極推行軍工企業(yè)股份制、私有化。

在俄羅斯航空工業(yè)、電子工業(yè)、通信器材工業(yè)部門，實(shí)行股份制的企業(yè)分別為75%、73%和59%。武器和造船工業(yè)有58%的股份制企業(yè)國家持有“金股”?；鸺?航天工業(yè)部門，只有25%的企業(yè)實(shí)行股份制，且國家持有“金股”。另外，俄羅斯對軍工企業(yè)推行集團(tuán)化、專業(yè)化，整合了10個一體化的軍工集團(tuán)公司，并通過增加訂貨、提供出口保障金和進(jìn)行國際融資等手段，對國防工業(yè)進(jìn)行大力扶持，增強(qiáng)其國際競爭力。

2、加強(qiáng)裝備發(fā)展的宏觀指導(dǎo)。

俄羅斯通過制定武器裝備中長期發(fā)展綱要，加強(qiáng)對裝備發(fā)展的宏觀指導(dǎo)，先后制定了三個規(guī)劃，每個規(guī)劃時間跨度為10年左右。普京政府2006年10月批準(zhǔn)的第三個武器裝備中長期規(guī)劃——《2007～2015年武器裝備發(fā)展綱要》，總撥款數(shù)額達(dá)1900億美元，其中63%用于采購新型信息化裝備。

3、堅定地實(shí)行“國防訂貨制”。

這是俄軍軍民融合保障之路最堅決的做法。此舉始于20世紀(jì)90年代。俄陸續(xù)頒發(fā)了《國防訂貨法》、《國防工業(yè)法》和《俄聯(lián)邦國有企業(yè)法》。依據(jù)這些法律，國防部向軍工企業(yè)采辦軍品時，實(shí)行競標(biāo)制，讓多家企業(yè)進(jìn)行公平競爭，并引進(jìn)激勵機(jī)制，對完成國防訂貨任務(wù)好的軍工企業(yè)給予一定

程度的免稅和其他優(yōu)惠政策，由計劃經(jīng)濟(jì)條件下的“供給制”轉(zhuǎn)變成市場經(jīng)濟(jì)條件下的“訂貨制”。競爭和激勵機(jī)制的引入不僅調(diào)動了軍丁企業(yè)的積極性，更重要的是增加了國防部門選擇的靈活性和余地。

4、積極發(fā)展軍民兩用技術(shù)。

重視發(fā)展軍民兩用技術(shù)是俄羅斯的一貫做法。俄認(rèn)為國

家安全利益需要軍隊和地方有關(guān)單位大力發(fā)展、經(jīng)常交流和共同使用軍民兩用技術(shù)。如“格雷納斯”全球?qū)Ш较到y(tǒng)就在逐步實(shí)現(xiàn)軍民兩用，并向國外用戶提供導(dǎo)航信息服務(wù)。在軍地通用技術(shù)裝備的保障方面，俄羅斯也在嘗試依靠地方完成。如在西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)，俄軍多次與地方相關(guān)單位進(jìn)行裝備保障聯(lián)合演練。

英、日、德軍民融合的有關(guān)做法

1.英軍推行“全系統(tǒng)、全壽命”裝備保障管理體系。所謂“全系統(tǒng)”，即國防部對裝備采辦實(shí)施集中統(tǒng)一管理，使其能夠從全軍角度對裝備進(jìn)行系統(tǒng)籌劃，從而結(jié)束了英軍三軍裝備保障各自為政的歷史。“全壽命”裝備保障始于1998年開始推行的“精明采辦”改革，目的是將裝備保障從需求確定到研制、生產(chǎn)、采購、列裝和保障的全過程納入管理范圍。這些措施有效地避免了“拖進(jìn)度、降指標(biāo)、漲經(jīng)費(fèi)”的現(xiàn)象．提高了裝備保障效益。2007年4月，英國防部將國防采購局與國防后勤局合并為國防器材局，形成了更加科學(xué)的決策、管理、實(shí)施多層次管理體系。

2.二戰(zhàn)后，日本軍工企業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)格限制。國產(chǎn)武器裝備的研制和生產(chǎn)不得不采取軍民合作的方式，由地方企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)。像三菱重工、日本制鋼、日本電氣公司等地方企業(yè)都參與了90式坦克的研制生產(chǎn)。

3.同樣，德國戰(zhàn)后武器裝備的研制和生產(chǎn)均由地方企業(yè)承包商、地方科研院校承擔(dān)。在一些大企業(yè)中．軍品與民品的生產(chǎn)結(jié)合很好，但也存在壟斷性大于競爭性的問題。在國防技術(shù)與采購局下達(dá)的任務(wù)中．88%是直接選定廠商，只有12%的項(xiàng)目采取選擇性招標(biāo)或公開招標(biāo)方式進(jìn)行。

啟示一：必須牢固樹立“互利雙贏”的思想理念

軍民融合最主要的是思想觀念的融合。

外軍的實(shí)踐證明，“互利雙贏”不僅是軍民融合的必然要求，也是軍民融合裝備保障必須堅持的理念。美軍運(yùn)用承包商進(jìn)行裝備保障的做法，很好地實(shí)現(xiàn)了“互利雙贏”。在海灣戰(zhàn)爭期間，僅美陸軍就節(jié)省了約7萬人的保障兵力，同時76家承包商也從合作中獲得不小的利潤。美軍不僅在利用民間承包商方面有著上百年的傳統(tǒng)，而且在和平時期也注重承包商市場的培育，一直與軍工企業(yè)保持著良好的關(guān)系，

從而使軍民融合保障體系得以良性發(fā)展。軍民融合裝備保障要堅持成本效益標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)本著可持續(xù)發(fā)展的原則，改變戰(zhàn)時重視、平時輕視，用時熱情、過后冷漠的做法，使其無論在戰(zhàn)時還是在平時都有用武之地。除此之外，還要保留住一支平時能研制和生產(chǎn)、戰(zhàn)時能抵近保障的專家型技術(shù)人才隊伍，確保戰(zhàn)時軍民融合裝備保障的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

啟示二：軍民融合的重點(diǎn)是搞好相互銜接、取長補(bǔ)短

從裝備研制到戰(zhàn)時裝備保障，軍用及民用體系都有這樣那樣的長短，軍民融合的重點(diǎn)就在：揚(yáng)長避短、相互銜接。從美軍的實(shí)踐看，利用承包商進(jìn)行裝備保障主要有以下三點(diǎn)好處：一是技術(shù)保障資源雄厚。特別是那些新列裝、技術(shù)性復(fù)雜的裝備。二是保障力量反應(yīng)和部署較快。兩次海灣戰(zhàn)爭中，美陸軍的建制內(nèi)保障力量分別用了200天和158天才到達(dá)戰(zhàn)區(qū)，而承包商只需15天就能到達(dá)戰(zhàn)區(qū)。三是成本相對較低。從整體情況看，在非戰(zhàn)爭軍事行動、高新技術(shù)裝備保障、通用裝備保障等領(lǐng)域，民間保障的比例較大且成本相對較低，有利于它們發(fā)揮在技術(shù)、資源和反應(yīng)快捷、靈活方面的優(yōu)勢。因此，應(yīng)加強(qiáng)對軍民各種保障力量的銜接性、互補(bǔ)性研究，使裝備使用的全過程、作戰(zhàn)各階段都能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的保障。

啟示三：堅持以“作戰(zhàn)需求”牽引軍民融合不斷發(fā)展

無論平時還是戰(zhàn)時，裝備保障的根本目的是滿足作戰(zhàn)需求。這是軍民融合的切入點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭進(jìn)入“戰(zhàn)后”階段時，面對防不勝防的簡易爆炸裝備的威脅，美軍急需大量的防地雷反伏擊車。正是這一作戰(zhàn)需求帶動了軍民融合甚至是國際市場。據(jù)悉，先后有九家公司的九種基本型號參與該裝備的競爭，從而使美軍在較短的時間

內(nèi)購置到2.2萬輛防地雷反伏擊戰(zhàn)車。2008年年初，雷聲公司接到美陸軍兩份價值達(dá)1820萬美元的維修合同，為駐伊美軍的41套雷達(dá)系統(tǒng)和9套“鷹眼”立架式傳感器系統(tǒng)提供保障，以滿足美軍在伊拉克戰(zhàn)場“持久監(jiān)視”能力的需求。堅持以作戰(zhàn)需求為牽引，對軍地雙方都提出了更高的要求。這就要求軍方不僅要善于發(fā)現(xiàn)軍事行動中出現(xiàn)的各種新情況、新問題，還要密切關(guān)注最新科技發(fā)展趨勢與成果應(yīng)用情況，力求應(yīng)用最新科技成果解決現(xiàn)實(shí)中的各種作戰(zhàn)需求。地方企業(yè)與部門在努力創(chuàng)新的同時，也要關(guān)注現(xiàn)實(shí)和未來軍事行動的新情況、新問題，提前做好科研成果“民轉(zhuǎn)軍”的相

應(yīng)準(zhǔn)備工作。只有軍地雙方都瞄準(zhǔn)戰(zhàn)場，才能在解決戰(zhàn)場難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題上齊心協(xié)力，實(shí)現(xiàn)互利雙贏。

啟示四：科學(xué)預(yù)見，努力規(guī)避軍民融合中的風(fēng)險

軍民融合裝備保障，既有利益，也存在風(fēng)險。2002年5月和2004年2月．美軍先后取消了“十字軍戰(zhàn)士”自行火炮和“科曼奇”武裝偵察直升機(jī)研發(fā)項(xiàng)目。兩者的預(yù)算分別為110億美元和390億美元。尤其是“科曼奇”項(xiàng)目不僅已經(jīng)耗費(fèi)了69億美元，而且因軍方單方面取消合同，還要償付承包商波音和西科斯基公司總計11．3億美元的違約金。這一情況啟示我們：一是要加強(qiáng)未來國際形勢和作戰(zhàn)環(huán)境的宏觀預(yù)測，以免在裝備發(fā)展上犯方向性錯誤。無論是“十字軍戰(zhàn)士”和“科曼奇”下馬，還是后來“猛禽”的停產(chǎn)，共

同之處都是原來的設(shè)計初衷已不能適應(yīng)未來戰(zhàn)場的變化。二是要加強(qiáng)對研制生產(chǎn)過程中風(fēng)險的預(yù)見，采取漸進(jìn)式、全壽命等管理方式，努力減少軍工企業(yè)研制生產(chǎn)過程中存在的“拖進(jìn)度、降指標(biāo)、漲經(jīng)費(fèi)”現(xiàn)象?！翱坡妗钡陌咐沁@種現(xiàn)象最典型的寫照。五角大樓估計“科曼奇”直升機(jī)每架造價是1200萬美元，計劃訂購1200架，但歷時21年，“科曼奇”還是無法進(jìn)入全速生產(chǎn)狀態(tài)，而且單價已經(jīng)漲到了5900萬美元，原有預(yù)算只夠采購650架，迫使軍方不得不“忍痛割愛”。三是要在外部環(huán)境發(fā)生根本性變化時，進(jìn)行果斷調(diào)整，避免越陷越深。在“十字軍戰(zhàn)土”和“科曼奇”案例中，軍民雙方可以說是兩敗俱傷。慶幸的是軍方果斷叫停，而且把節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi)用在了非戰(zhàn)爭軍事行動更急需的項(xiàng)目研制上，不失為一種亡羊補(bǔ)牢之舉。

總之，世界軍事強(qiáng)國在軍民融合裝備保障中的做法既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)，不能照搬照套。關(guān)鍵是要結(jié)合本國實(shí)際，努力探索出一條具有中國特色的軍民融合裝備保障之路。