新“拆遷條例”考驗(yàn)司法公正

劉源

寧愿慢些但要好些

倘若評(píng)選具有符號(hào)意義的2010年法治事件，那么，新拆遷條例向社會(huì)廣泛征求民意這一事件無(wú)疑應(yīng)當(dāng)成為其中之一。從年初到年尾，國(guó)務(wù)院法制辦兩次在其官方網(wǎng)站上公布征求意見(jiàn)稿，問(wèn)計(jì)于民，這在中國(guó)立法史上尚無(wú)先例。

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，土地原有用途將發(fā)生改變，而土地上的房屋尤其是國(guó)有土地上的房屋也不可避免地面臨拆遷或征收。因此。拆遷法規(guī)一頭影響著具有私權(quán)性質(zhì)的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，另一頭則又系著具有公權(quán)性質(zhì)的國(guó)家行政權(quán)力。從學(xué)者的視角來(lái)看，為保障私權(quán)、規(guī)范公權(quán)的需要，新備例出臺(tái)極具必要性；加之，媒體對(duì)部分暴力強(qiáng)拆案件的披露，使得現(xiàn)行拆遷條例在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題更是無(wú)從回避。民眾對(duì)新奈例的期待是“熱切”的，但新條例在歲末仍只是征求稿，無(wú)疑給輿論和民眾潑了冷水。有媒體疾呼“新條例應(yīng)廣納民意及早出臺(tái)”，更有煤體質(zhì)問(wèn)“新拆遷條例還在等誰(shuí)的意見(jiàn)。對(duì)此，筆者卻要說(shuō)，對(duì)于新條例，我們“寧凰陵些，但要好些”。

之所以要慢些，是因?yàn)闂l例中的諸多問(wèn)題尚未解決，不得不慢。從目前公布的征求意見(jiàn)稿來(lái)看，盡管條款不多，但卻面臨諸多疑難問(wèn)題。比如，新條例在制定時(shí)不得不面對(duì)“如何界定公共利益”時(shí)所產(chǎn)生的各種不同意見(jiàn)，也無(wú)法回避“如何確定被征收房屋合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”此類(lèi)問(wèn)題所帶來(lái)的具體操作問(wèn)題。這些問(wèn)題對(duì)整個(gè)新條例具有重大且基礎(chǔ)性意義，如未能得以妥善解決，那么即便新條例出臺(tái)，也勢(shì)必難以獲得廣泛認(rèn)同。

之所以要慢些，還是因?yàn)橐朔劭斓臎_動(dòng)心理。立法速度是顯性的，而立法質(zhì)量卻是隱性的。我們很容易看到新條例替代現(xiàn)行條例這一重大表征性變化，卻需要花更多的時(shí)間才能發(fā)現(xiàn)新條例是否能適應(yīng)新時(shí)期的需要以及能否有效解決現(xiàn)存積弊?，F(xiàn)實(shí)能夠引起我們暫時(shí)的關(guān)注，輿情能夠激發(fā)我們片刻的沖動(dòng)，但是立法、執(zhí)法和司法確實(shí)一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定且充滿理性的過(guò)程。如果一味受到現(xiàn)實(shí)和輿情的左右，到頭來(lái)法律本身可能將遭遇難以接受的尷尬處境

之所以要慢些，也是因?yàn)樾聴l例需直面一些深層次的難題、民眾希望新務(wù)例破舊立新，不僅在于希望現(xiàn)行拆遷程序更加合理、透明，也不僅僅在于希望征收補(bǔ)償更加符合市場(chǎng)化要求，更是在于希望新條例能夠在終結(jié)地方官員暴力拆遷，切實(shí)保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利等方面提供更強(qiáng)有力、更切實(shí)可行的舉措，而這些問(wèn)題雖然出現(xiàn)在房屋拆遷過(guò)程，卻凸顯出深層次問(wèn)題正如北大學(xué)者在建議中提到的，現(xiàn)行拆遷條例助長(zhǎng)了一些地方領(lǐng)導(dǎo)人違反科學(xué)發(fā)展觀，過(guò)分依賴“賣(mài)地”和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展思路和發(fā)展政策。如果不改變一些地方領(lǐng)導(dǎo)人以GDP為本，憑造高樓、建廣場(chǎng)以改變城市，卜在形象為指導(dǎo)的政績(jī)觀，那么新條例即使在短期內(nèi)出臺(tái)，恐怕其效用也將大打折扣因此，立法者需要改變的不僅僅是條例本身，更需要為新條例中涉及的諸多深層次問(wèn)題乃至體制性問(wèn)題做出一個(gè)全局性謀劃，

溫家寶總理在談及新條例時(shí)說(shuō)：“這樣做，用的時(shí)間長(zhǎng)一些，但這是對(duì)國(guó)家、時(shí)人民負(fù)責(zé)”，總理的話正反映“寧愿慢些，但要好些”的立法理念，筆者相信這也是每一位法律人所樂(lè)于見(jiàn)到的。司法獨(dú)立是確?！八痉◤?qiáng)拆"公正的前提

時(shí)隔近一年，經(jīng)過(guò)修改后的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二次征求意見(jiàn)的草案在公共利益界定和征收補(bǔ)償上作了較大修改、明確司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆，舊城區(qū)改建需經(jīng)市、縣級(jí)人代會(huì)審議通過(guò)；征收補(bǔ)償金額不得低于市場(chǎng)價(jià)，被征收人可自選房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)

從行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆，我國(guó)在拆遷立法上跨進(jìn)了一大步，這種進(jìn)步代價(jià)巨大、殊為不辦拆遷引入司法裁決機(jī)制，一方面可以通過(guò)司法的力量，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，給行政權(quán)力在拆遷中的運(yùn)用戴上法律的枷鎖；另一方面，也讓地方政府走出既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的尷尬，有利從源頭維護(hù)拆遷的公平和公正。但是，要想讓司法強(qiáng)拆取得預(yù)期的效果，在現(xiàn)階段進(jìn)一步加強(qiáng)司法的獨(dú)立不可或缺。

近年來(lái)，各地由于強(qiáng)拆引發(fā)的自焚、自殘等流血悲劇事件，深深地刺痛了了公眾的眼球，影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，究其原因，源于地方政府在拆遷中角色定位不明。在許多拆遷事件中，地方政府既是拆遷的既得利益者，又是推動(dòng)拆遷的當(dāng)事人；既是拆遷公平的維護(hù)者，又是自身利益最大化的追求者；既是拆遷政策的制定者，又是強(qiáng)拆行為的組織者。這種角色的混亂和不明，直接導(dǎo)致公民在強(qiáng)拆面前失去話語(yǔ)權(quán)，直接導(dǎo)致公民權(quán)利和行政權(quán)力的不平衡，直接導(dǎo)致一系列侵害公民權(quán)利事件的發(fā)生?！缎聴l例》從引入強(qiáng)拆司法裁決機(jī)制入手，意圖在政府和公民間引入中立的第三方，平衡二者的權(quán)利和地位，維護(hù)拆遷的公平、公正。應(yīng)當(dāng)說(shuō)立法的意圖和設(shè)想是好的，但有一個(gè)前提，那就是引入的第三方必須是處于中立和公正的正場(chǎng)。

德國(guó)法學(xué)家沃爾夫甘-許茨曾說(shuō)過(guò)，“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨(dú)立，在任何時(shí)代都是一個(gè)問(wèn)題。”地方權(quán)力的不當(dāng)影響對(duì)于確立法治理念和司法文明來(lái)說(shuō)，即便不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制雖幾經(jīng)變動(dòng)，但我國(guó)司法的設(shè)置基本上還是走行政區(qū)劃的老路子，司法工作行政化現(xiàn)象極為明顯，司法機(jī)關(guān)的人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受制于當(dāng)?shù)卣?。不論是?jīng)費(fèi)、編制、人員還是辦公場(chǎng)所，都有賴于地方政府的支持在這種體制下，地方政府對(duì)司法的影響力毋庸費(fèi)言。而在每一次強(qiáng)拆的背后，站著的其實(shí)都是地方政府的利益。為了讓自己的拆遷意圖得以實(shí)施，我們無(wú)法排除地方政府對(duì)司法部門(mén)施加壓力的可能。，這種壓力或許是無(wú)形的，是不為外人所知的，但卻是實(shí)實(shí)在在地存在的。在這種情況下，如何確保司法強(qiáng)拆不重蹈行政強(qiáng)拆的覆轍?如何確保司法強(qiáng)拆的公平公正?這是我們不得不要考慮的重要問(wèn)題：—旦讓不公的行政強(qiáng)拆戴上司法的外衣，后果將更嚴(yán)重，影響將會(huì)更惡劣。

在現(xiàn)階段，改革司法部門(mén)的經(jīng)費(fèi)制度，改變法院對(duì)地方財(cái)政的信賴，讓司法不再為“三斗米”而折腰，或許是最迫切的，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法強(qiáng)拆的公平公正具有重要的意義。

廢“行政強(qiáng)拆”是對(duì)司法的嚴(yán)峻考驗(yàn)

同一個(gè)立法項(xiàng)目，兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)在行政法規(guī)立法中極為少見(jiàn)，、這一方面表明了這部法規(guī)在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中的極端重要性，顯示了立法者對(duì)此項(xiàng)立法的高度重視和慎重決策，另一方面也凸顯了立法背后的民意博弈之激烈，立法者承受了來(lái)自社會(huì)各方的巨大壓力，讓人感到欣慰的同時(shí)，也不免產(chǎn)生一絲掃比。

新條例二次征求意見(jiàn)稿在不少問(wèn)題上都有所進(jìn)步，特別是其中的制廖性新變化，讓公眾感到欣喜，看到希望，取消“行政強(qiáng)拆”讓拆遷過(guò)程中的權(quán)力配置更加科學(xué)合理，也讓解決糾紛的程序更加公平公正，有利于各種矛盾和糾紛的及時(shí)合理解決；明確政府為征收和補(bǔ)償主體，讓征收回歸本義，同時(shí)強(qiáng)調(diào)征收機(jī)構(gòu)不得營(yíng)利，將有效地避免因經(jīng)濟(jì)利益而刻意壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)暴力拆遷加快征收進(jìn)程；補(bǔ)償情況的公開(kāi)透明，能夠有效地防止拆遷戶捕風(fēng)捉影地相互攀比，漫天要價(jià)，最大限度地消除暗箱操作的土壤，避免矛盾到的產(chǎn)生，

同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，新條例擬取消“行政強(qiáng)拆”，意味著政府在征收過(guò)程中的全部強(qiáng)拆都將以“司法強(qiáng)制執(zhí)行”的面目出現(xiàn)，“強(qiáng)制搬遷”的實(shí)質(zhì)仍然是“強(qiáng)制拆遷”，因?yàn)椤皬?qiáng)制搬遷”的結(jié)果就是拆除，被拆遷人“搬遷”了就等于失去了據(jù)以爭(zhēng)取更多補(bǔ)償?shù)摹瓣嚨亍?，其矛盾絲毫沒(méi)有減少即法院將對(duì)應(yīng)否進(jìn)行強(qiáng)制搬遷、如何強(qiáng)搬進(jìn)行司法判斷并組織實(shí)施。，這是對(duì)中國(guó)司法的嚴(yán)峻考驗(yàn)，各級(jí)人民法院都應(yīng)當(dāng)早做準(zhǔn)備，迎接挑戰(zhàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，強(qiáng)制拆遷都是一塊“燙手山芋”，政府感到頭疼，法院更不愿意介入，部分地方法院為了防止引火燒身，出力不討好，不一暗違背法律宗旨和具體規(guī)定，通過(guò)制定內(nèi)部指導(dǎo)文件的形式，要求拒絕受理相關(guān)案件，使被拆遷人投訴無(wú)門(mén)，加之地方政府過(guò)度依豐負(fù)土地財(cái)政，有意無(wú)意地與開(kāi)發(fā)商結(jié)成同盟，不少地方都出現(xiàn)了一定程度的逼遷強(qiáng)拆、暴力拆遷事件，嚴(yán)重激化了官民關(guān)系。

由于人民法院長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)拆遷問(wèn)題采取“躲避”政策，必然導(dǎo)致法官法律政策知識(shí)的缺乏及審判業(yè)務(wù)水平的下降，因此，在取消“行政強(qiáng)拆”之后，法院面臨的第一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)就是盡快掌握征收補(bǔ)償和強(qiáng)制拆遷的法律政策，努力提高相關(guān)業(yè)務(wù)的審判水平。特別是在當(dāng)前日益泛濫的“行政強(qiáng)拆”已經(jīng)嚴(yán)重激化了社會(huì)矛盾，在個(gè)別地方甚至已接近“爆發(fā)極限”，此時(shí)此刻法院接過(guò)來(lái)的這塊“山芋”比以前任何時(shí)候都更熾熱、更燙手。一旦處理不好，不僅損害司法公信，而且還可能引爆原來(lái)緊張的局勢(shì)。

法院面臨的另一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)是保持司法獨(dú)立性問(wèn)題。司法拆遷案件是以政府為主體的行政案件，地方法院能否挺直腰桿，是否敢于向非法干預(yù)說(shuō)“不”，將直接關(guān)系到由“行政強(qiáng)拆”轉(zhuǎn)向“司法強(qiáng)拆”的制度變革是否成功，能否達(dá)到立法目的的大問(wèn)題。