我國民辦高校可持續(xù)發(fā)展的法人治理問題
——基于文獻(xiàn)綜述的思考

周江林

(上海市教育科學(xué)研究院,上海 200030)

我國民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的法人治理問題
——基于文獻(xiàn)綜述的思考

周江林

(上海市教育科學(xué)研究院,上海 200030)

法人治理問題是制約我國民辦高校持續(xù)發(fā)展的重要因素。我國法人治理還存在著法人性質(zhì)不明、產(chǎn)權(quán)歸屬不清、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)未得到有效落實(shí)以及治理機(jī)制還不健全等問題。因此,需要從明確法人性質(zhì)、明晰產(chǎn)權(quán)、完善法人治理結(jié)構(gòu)以及落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面推進(jìn)民辦高校的治理。

民辦高等教育;民辦高校;法人治理;法人性質(zhì);產(chǎn)權(quán);法人財(cái)產(chǎn)權(quán)

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.003

一、治理與法人治理

在英語國家,“Governance”一詞作為日常用語已存在數(shù)百年之久,大意是指在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。[1]我國大部分學(xué)者常將其翻譯為“治理”。在《漢語大辭典》中,它有四種含義:管理、統(tǒng)治;理政的成績;治理政務(wù)的道理;處理、整修。

(一)不同學(xué)科語境對“治理”內(nèi)涵的解讀

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)語境。在眾多學(xué)科中,經(jīng)濟(jì)學(xué)家率先將“治理”從休眠狀態(tài)中激活。由于最初主要是研究營利性的公司、企業(yè)等法人組織的治理問題,因此,也叫“公司治理”(Corporate Governance)。目前,對其內(nèi)涵的解讀主要有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公司治理就是一種制度安排。它包括從公司董事會到執(zhí)行經(jīng)理人員激勵計(jì)劃的一切東西,這種制度安排決定了公司的戰(zhàn)略目標(biāo)、行為以及利益相關(guān)者的職能責(zé)任劃分等。代表人物有英國學(xué)者柯林·梅耶 (Colin Mayer)和我國學(xué)者席酉民、李維安等。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公司治理是一種思維方式和決策控制,是現(xiàn)代公司行使權(quán)力的過程。管理者通過采取規(guī)范收益權(quán)、控制權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)的分配,有效率地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為公司治理是一種組織機(jī)構(gòu),等同于公司治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)主要包括公司的所有者、董事會和公司高級管理人員等。我國學(xué)者大多持這種觀點(diǎn),主要表現(xiàn)就是將“Corporate Governance”直接翻譯為“公司治理結(jié)構(gòu)”。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為公司治理不同于公司管理。兩者有著本質(zhì)區(qū)別 (見表1)。[2]

2.政治學(xué)語境。政治學(xué)對治理問題的研究流行于上世紀(jì)八十年代末,其標(biāo)志是 1989年世界銀行在描述非洲當(dāng)時(shí)情況時(shí)首次使用了“治理危機(jī)”(Crisis in Governance)一詞。近年來,在該領(lǐng)域出現(xiàn)了三個權(quán)威人物,其觀點(diǎn)也具有典型代表性。

(1)美國學(xué)者詹姆斯·羅西瑙 (James N.Rasenau)。他是公認(rèn)的治理理論的主要創(chuàng)始人之一。在他看來,治理是一種新的管理體制,這種機(jī)制既包括政府的,也包括非政府的和非正式組織的。他認(rèn)為:“治理是只有被多數(shù)人接受 (或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢的人接受)才會生效的規(guī)則體系;然而政府的政策即使受到普遍的反對,仍然能夠付諸實(shí)施。”[3]其代表作有《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀(jì)的治理》等。英國學(xué)者庫伊曼 (C.J.Kooiman)和范·弗利埃特 (M.Van V liet)以及我國學(xué)者俞可平也持類似觀點(diǎn)。

表1 公司治理與公司管理的異同分析

(2)英國學(xué)者羅伯特·羅茨 (R.Rhodes)。他認(rèn)為,治理是一種新的管理過程,或者是一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài),或者是一種新的管理社會的方式。治理有六種用法,即作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會—控制論系統(tǒng)的治理以及作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。[4-5]《新的治理》一文是其代表作。

(3)英國學(xué)者格里·斯托克 (Gerry Stoker),也是公認(rèn)的另一個治理理論的權(quán)威人物。他不贊成通過羅列一系列表述的方式來探討治理的內(nèi)涵,而主張通過研究五個方面彼此之間相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的關(guān)系來整體剖析治理的真正含義。這五個方面包括:一是治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者;二是治理明確指出在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界線和責(zé)任方面的模糊點(diǎn);三是治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴;四是治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治;五是治理認(rèn)定,辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力,不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。這五個方面的關(guān)系是相互聯(lián)系、互相補(bǔ)充的。其代表作有《作為理論的治理:五個觀點(diǎn)》等。[6]

治理 (Governance)與統(tǒng)治 (Government)也有較大的區(qū)別:一是權(quán)威主體不同。無論是治理還是統(tǒng)治都需要權(quán)威,統(tǒng)治的權(quán)威必定是政府,而治理的權(quán)威來源并非一定是政府機(jī)關(guān),這是兩者最基本也是最本質(zhì)的區(qū)別;二是管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一致。治理是一個上下互動的管理過程,而政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的;三是管理的范圍不同。統(tǒng)治所涉及的范圍就是以領(lǐng)土為界的民族國家。由于治理的權(quán)威主體多樣,因此,治理的范圍可以跨越領(lǐng)土界限;四是權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同。統(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府的法規(guī)命令,以強(qiáng)制為主,而治理的權(quán)威主要源于公民的認(rèn)同和共識。[5]

3.多重語境下治理內(nèi)涵的異同點(diǎn)。由上可知,在不同語境下,治理的含義呈多樣性特點(diǎn) (見表2)。但這種多樣性并不是天生就具備的,而是在具體運(yùn)用過程中不斷擴(kuò)展而形成的。[7]

表2 不同語境下治理內(nèi)涵的異同點(diǎn)

(二)何謂法人治理

“法人治理還沒有一個明晰的概念說明或者達(dá)成共識的界定?！盵8]目前理論界主要有兩種觀點(diǎn):

1.法人治理就是公司治理。由于“Corporate”兼具“公司”和“法人”的含義,因此,在英語中,法人治理和公司治理均為 Corporate Governance。在我國,很多學(xué)者也據(jù)此將兩者直接劃上等號?！胺ㄈ酥卫硎墙?jīng)濟(jì)學(xué)中的一個名詞,由于最初研究的是營利的公司、企業(yè)等法人組織,因此也叫公司治理?！盵9]

2.法人治理就是法人治理結(jié)構(gòu)。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為,治理結(jié)構(gòu)能解決公司治理的所有問題。“如果從法學(xué)角度出發(fā),公司治理面對的主要問題是公司治理結(jié)構(gòu),著重于法律對公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)制,在價(jià)值目標(biāo)上追求各方利益的協(xié)調(diào)與平衡?！盵10]因此,“在法學(xué)上,一般將治理與治理結(jié)構(gòu)在同一意義上使用”。[8]

二、民辦高校法人治理現(xiàn)狀與問題

經(jīng)過三十多年的發(fā)展,民辦高校法人治理已經(jīng)取得了較大的成績。從內(nèi)部管理體制上看,大多數(shù)高校設(shè)立了董 (理)事會,管理模式已經(jīng)呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。2004年,教育部有關(guān)部門曾對 159所民辦高等教育機(jī)構(gòu)和 744所民辦中小學(xué)進(jìn)行調(diào)查,結(jié)果發(fā)現(xiàn),實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的高等教育機(jī)構(gòu)占 67%左右,實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的占28%。[11]從制度安排來看,政府根據(jù)民辦高等教育發(fā)展的實(shí)情,適時(shí)頒布了合適的法律法規(guī),如《民辦教育促進(jìn)法》及《實(shí)施條例》等,初步形成了中國特色和符合民辦高校發(fā)展實(shí)際的法人治理制度。

辯證地對我國民辦高校的法人治理進(jìn)行分析,一方面由于治理在社會領(lǐng)域的應(yīng)用時(shí)間還不長,許多理論性的研究尚處空白,另一方面,我國民辦高校的重新恢復(fù)發(fā)展或者說真正步入學(xué)歷教育階段的時(shí)間也較短,因此,一些民辦高校的治理還流于形式,表面化現(xiàn)象較嚴(yán)重,對治理內(nèi)涵缺乏真正的理解,在具體推進(jìn)過程中難免會產(chǎn)生“東施效顰”的失敗案例。這說明,民辦高校治理還有許多地方需要進(jìn)一步加以完善。

(一)法人治理的前提條件還不具備

治理是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)引申過來的。能否在民辦高校中得以實(shí)施,有一個適應(yīng)性問題。簡單地說,民辦高校必須要形成一定的條件,才有可能引入“治理”概念,才有可能取得有效的治理。這實(shí)質(zhì)上是一個民辦高校治理的可行性問題。從這個角度理解,我國民辦高校推進(jìn)法人治理的前提條件遠(yuǎn)未具備。具體而言包括三個方面:

1.法人性質(zhì)不明確。顧名思義,法人治理要以法人的存在為前提。沒有法人,法人治理也就無從談起。然而,在我國《民法通則》規(guī)定的法人類型中,民辦高校并沒有獲得相應(yīng)的歸屬。1996年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知(中辦發(fā)〔1996〕22號 )》,首次提出了“民辦非企業(yè)單位”的概念,對比其他法治國家,此概念可謂我國獨(dú)創(chuàng)。兩年后,國務(wù)院根據(jù)上述通知精神,頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》,明確了民辦高校的法人性質(zhì)。但是“民辦非企”的法人定性,不僅層次低而且不明確。層次低是指民辦高校的法人地位還沒有在法律大法上得到肯定,不明確是指沒有劃清其與機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人和事業(yè)單位法人的界限,也沒有明晰民辦非企業(yè)法的權(quán)責(zé)利關(guān)系。“把民辦學(xué)校定性為民辦非企業(yè),是引起民辦教育諸多法律問題、政策問題和實(shí)際問題的一個重要邏輯起點(diǎn)?！盵12]

2.產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)制度與市場制度和治理有著緊密的聯(lián)系。向下,和它的基礎(chǔ) (市場制度)發(fā)生聯(lián)系,向上,和治理發(fā)生聯(lián)系?！爱a(chǎn)權(quán)制度是治理機(jī)制的基礎(chǔ)?！盵13]法人治理表面上是厘清各方的利益,實(shí)質(zhì)上是界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系,使產(chǎn)權(quán)明晰化。從兩權(quán)分離理論也可知,所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)有效分離是治理得以產(chǎn)生的根本前提。如果將所有權(quán)簡單地等同于產(chǎn)權(quán),那么,產(chǎn)權(quán)的清晰與否就成為民辦高校法人治理是否有效的重要制約因素。

然而,由于我國民辦高校在不同發(fā)展階段其創(chuàng)辦的方式不同,民辦高校的產(chǎn)權(quán)變得越來越錯綜復(fù)雜,既有國家資產(chǎn),又有捐贈資金、創(chuàng)辦財(cái)產(chǎn)等,幾乎沒有一所民辦高校的產(chǎn)權(quán)是單一的。產(chǎn)權(quán)不清已成為社會各界的共識。即使在法律層面也沒有很好地解決這個問題。如《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定,民辦學(xué)校終止并進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算時(shí),除了明晰應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用、應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)用、償還其他債務(wù)等內(nèi)容,對如何處置剩余的財(cái)產(chǎn),僅“按有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。而具體的法律、行政法規(guī)是什么,又很難對號入座。

3.法人財(cái)產(chǎn)權(quán)尚未得到有效落實(shí)。按照法人理論,法人的成立有四個必要條件,獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)是其中之一。因此,民辦高校要實(shí)施有效的法人治理,必須要擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。教育部為了進(jìn)一步落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán),于 2007年發(fā)布了《民辦高等學(xué)校管理若干規(guī)定》,要求“民辦高校的資產(chǎn)必須于批準(zhǔn)設(shè)立之日起 1年內(nèi)過戶到學(xué)校名下。本規(guī)定下發(fā)前資產(chǎn)未過戶到學(xué)校名下的,自本規(guī)定下發(fā)之日起 1年內(nèi)完成過戶工作。資產(chǎn)未過戶到學(xué)校名下前,舉辦者對學(xué)校債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任”。然而,落實(shí)情況不盡如人意,落實(shí)工作困難重重。據(jù)調(diào)查,在 45所民辦高校中,資產(chǎn)完全過戶到位的僅有 2所學(xué)校,資產(chǎn)完全沒有過戶的有 11所,占近四分之一的比例。法人財(cái)產(chǎn)占全部資產(chǎn)在 50%以下的學(xué)校數(shù)共有 29所,占60%多的比例。這表明,絕大多數(shù)民辦高校舉辦方還沒有或沒有完全將與學(xué)校辦學(xué)相關(guān)的資產(chǎn)過戶到學(xué)校法人名下。[14]

(二)法人治理機(jī)制還不健全

建立和健全法人治理機(jī)制是我國民辦高校提高辦學(xué)效率和效益的重要保障,民辦高校的法人治理機(jī)制存在以下兩方面的問題。

1.“三權(quán)分離與制約”的格局尚未形成。所謂“三權(quán)”,是指民辦高校的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互獨(dú)立又彼此制約的制衡機(jī)制,不僅是股份制公司有效治理的成功經(jīng)驗(yàn),也是世界各國教育行政管理體制改革的主要趨勢。因此,是否形成三權(quán)分離與制約的格局是民辦高校成功引入治理的重要標(biāo)志。

根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定,民辦高校均要建立董事會,作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu),并實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。但是,現(xiàn)階段我國民辦高校的董事會制度依然積重難改。一是董事會機(jī)構(gòu)不健全。部分民辦高校并未按法律法規(guī)要求設(shè)立相應(yīng)的董事會,甚至還有部分高校屬自然人辦學(xué)的現(xiàn)象,有董事會“虛設(shè)”之嫌。二是董事會成員結(jié)構(gòu)不合理,存在“兩多兩少”的現(xiàn)象。兩多即董事會成員中學(xué)校辦學(xué)成員多,與出資人有親緣關(guān)系的成員多;兩少即熟悉教育規(guī)律的外部人員少,教職工代表少且?guī)缀鯖]有學(xué)生代表和學(xué)生家長代表。有的民辦高校董事會還存在成員“虛構(gòu)”現(xiàn)象。三是董事會職能“虛化”。即由決策機(jī)構(gòu)退化為咨詢機(jī)構(gòu),根本沒有履行或無法履行董事會的七項(xiàng)職權(quán),決策機(jī)構(gòu)未能真正落實(shí)。四是董事長與校長關(guān)系沒理順,職能分工不明。董事長“越位”現(xiàn)象較普遍,對辦學(xué)干預(yù)過多,而校長往往又缺乏獨(dú)立、充分、明確的授權(quán),真正的辦學(xué)權(quán)無法得到有效保障。[11]

如果將高校比作股份制公司,則校長就類似CEO,是具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人,是董事會具體決策的執(zhí)行者,擁有完全的執(zhí)行權(quán)。與企業(yè)界業(yè)已形成的職業(yè)經(jīng)理制度相比,我國民辦高校的校長素質(zhì)和隊(duì)伍建設(shè)中存在的問題日益突出。一是由于相當(dāng)一部分舉辦者深度介入學(xué)校管理事務(wù),使得學(xué)校執(zhí)行機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度偏低,實(shí)際運(yùn)行效率不高;二是現(xiàn)有民辦高校校長隊(duì)伍來源較為復(fù)雜,職業(yè)背景差異較大,其年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)等不盡合理,也不能很好地適應(yīng)學(xué)校發(fā)展需要。[14]總而言之,就是還沒有形成與民辦高等教育發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的專業(yè)化校長隊(duì)伍。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺乏也是各界批評的要點(diǎn)。該問題的凸顯是由于董事長或校長獨(dú)攬大權(quán),而我國現(xiàn)有法律法規(guī)也未明確要求民辦高校必須建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。雖然我國已采取民辦高校督導(dǎo)制度,但還不能徹底改變民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀。從目前來看,我國幾乎沒有民辦高校建立類似于日本私立高校的監(jiān)事會,設(shè)立相近的監(jiān)督機(jī)構(gòu)為數(shù)也不多。據(jù)調(diào)查,在 45所樣本民辦高校中,單獨(dú)設(shè)立了常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的學(xué)校只有 8所,占的比例不到五分之一;而未設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的民辦高校數(shù)高達(dá) 37所,占八成以上。[14]

2.治理制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。改革開放以來,我國民辦高校的發(fā)展盡管遇到種種挫折,但發(fā)展速度之快是人們始料未及的。從 2000年至 2004年的 5年間,經(jīng)批準(zhǔn)有學(xué)歷授予權(quán)的民辦高校數(shù)由 42所增加到 228所,在校生由 6.83萬人增加到139.75萬人,分別增長了數(shù)倍和數(shù)十倍。民辦高校在校生數(shù)占全國高校在校生數(shù)的比例從2000年 1.22%上升到 2008年的 19.4%。[15]

民辦高校這種跨越式發(fā)展導(dǎo)致了治理制度的嚴(yán)重滯后,表現(xiàn)在兩個層面:一是從全國范圍而言,與民辦教育相關(guān)的政策法規(guī)還未自成體系,政府仍停留在按管理公辦高校的方式來治理民辦高校階段;二是民辦高校自身的制度建設(shè)還不完善,一些高校甚至無章可循,還停留在經(jīng)驗(yàn)管理和家長式管理層面。部分高校雖然制訂了董事會章程、學(xué)校章程等一系列的規(guī)章制度,但這些制度并未得到有效的執(zhí)行。

三、民辦高校法人治理策略與建議

(一)明確法人性質(zhì)

民辦高校法人性質(zhì)的模糊已是不爭的事實(shí)。對比境外私立高校的法人性質(zhì),我國民辦高校究竟應(yīng)歸屬于哪類法人,學(xué)界大致形成了六種主要觀點(diǎn)。

1.“事業(yè)法人”說。徐瀾波、李丹認(rèn)為,民辦非企業(yè)單位難以歸入我國民法規(guī)定的企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人之中,實(shí)踐中對其設(shè)立、活動、組織結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)性質(zhì)與利益歸屬既缺少明確的規(guī)范又易產(chǎn)生混亂。因此,建議擴(kuò)大現(xiàn)有事業(yè)單位法的內(nèi)涵,構(gòu)建事業(yè)法人,使之既包括民辦非企業(yè)單位法人和原有的事業(yè)單位法人。[16]在此基礎(chǔ)上還衍生了另一種細(xì)分說,即將民辦高校定位為“教育事業(yè)單位法人”、“民辦事業(yè)單位”和“自收自支的事業(yè)單位法人”。該觀點(diǎn)主張,在《民法通則》關(guān)于法人的規(guī)定未作修改之前,不贊成將民辦高校定性為事業(yè)單位法人,而是在事業(yè)單位法人大前提下進(jìn)行再分類,以使民辦高校和公辦高校取得平等的法律地位。持這種觀點(diǎn)的代表人物有邵金榮、朱永新和董圣足等[17][12][18]。此種觀點(diǎn)似乎也得到了實(shí)踐界的呼應(yīng)?！逗鲜∪嗣裾P(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的決定 (湘政發(fā) [2008]1號)》就明確規(guī)定,“民辦學(xué)校是民辦事業(yè)單位”。[19]

2.“公務(wù)法人”說。馬懷德認(rèn)為,我國的事業(yè)單位與大陸法系國家公務(wù)法人在功能方面有很多相似之處,如都是國家依法設(shè)立的公益組織,具有特定的行政上的目的,提供專門服務(wù)等,但在我國由于無公、私法之分,也無公法人、私法人之別,所以學(xué)校等事業(yè)單位實(shí)際上處于模糊的法律地位,應(yīng)將我國履行公共管理職能的事業(yè)單位、社會團(tuán)體定位于公務(wù)法人。[20]林卉也認(rèn)為,私立學(xué)校具有行政主體之代表組織的性質(zhì)。當(dāng)它對其成員或利用者作出處分,影響到相對人的身份權(quán)與基本人權(quán),而且相對方訴諸法律并作為行政案件受理時(shí),私立學(xué)校也可成為行政訴訟中的被告。因此,從現(xiàn)代法治的觀點(diǎn)看,私立學(xué)校是一種特殊的公務(wù)法人。[21]

3.“財(cái)團(tuán)法人”說。我國著名民法學(xué)專家江平認(rèn)為,財(cái)團(tuán)法人是以財(cái)產(chǎn)的集合為基礎(chǔ)而成立的法人,是財(cái)產(chǎn)的集合體。[22]由于財(cái)團(tuán)法人以財(cái)產(chǎn)的集合為基礎(chǔ),因而沒有社員,代表法人開展活動的人不是它的社員,而是管理人員。同時(shí),管理人員的變更也不影響到財(cái)團(tuán)法人的存在。在法律調(diào)整上,對財(cái)團(tuán)法人一般只在民法中予以簡要的規(guī)定,具體活動和管理則由財(cái)團(tuán)法人的組織機(jī)構(gòu)按其設(shè)立人的意志自由決定。[22]我國著名的教育法學(xué)家勞凱聲則認(rèn)為,雖然我國《民法通則》沒有采納社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人的分類,但這并不意味著我國沒有類似于財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人的組織。[23]民辦教育專家胡衛(wèi)進(jìn)而呼吁引入國外的私立學(xué)校財(cái)團(tuán)法人概念,并特別指出,我國現(xiàn)有的法律對民辦學(xué)校的管理與國外對財(cái)團(tuán)法人的管理實(shí)質(zhì)上是一致的。[24]正如勞凱聲所言,在我國民辦高校中也的確存在捐資辦學(xué)的現(xiàn)象,如福建的仰恩大學(xué)等。事實(shí)上,在我國臺灣地區(qū),也將私立學(xué)校定性為財(cái)團(tuán)法人。因此,將非營利性或公益性民辦高校定性為財(cái)團(tuán)法人也順理成章,再合適不過了。

4.“學(xué)校法人”說。財(cái)團(tuán)法人也具有自身無法克服的弊端,如營利性和家族化傾向。正因?yàn)槿绱?所以日本在戰(zhàn)后設(shè)立私立學(xué)校時(shí),放棄了戰(zhàn)前行之已久的財(cái)團(tuán)法人形態(tài),轉(zhuǎn)而采取學(xué)校法人制度。根據(jù)日本《私立學(xué)校法》的規(guī)定,學(xué)校法人是指以設(shè)置私立學(xué)校為目的而設(shè)立的法人。社會組織通過成為學(xué)校法人,可以舉辦多所學(xué)校,實(shí)質(zhì)上是一種典型的多校一法人制度,與財(cái)團(tuán)法人側(cè)重一校一法人有著根本的區(qū)別。王利明認(rèn)為,我國經(jīng)濟(jì)體制改革的迅速發(fā)展,必將促進(jìn)高等教育體制改革的深入進(jìn)行。而高等教育體制改革的主要內(nèi)容應(yīng)該是轉(zhuǎn)變政府職能,擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán),將高校辦成具有一定權(quán)利和義務(wù)的法人,使其形成自我發(fā)展、自我完善的內(nèi)部機(jī)制,從而促進(jìn)我國高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。雖然我國現(xiàn)有法律對高校法人尚無明確規(guī)定,從高校的性質(zhì)、特征和法人制度的本質(zhì)來看,他認(rèn)為,高校法人是指依法設(shè)立的、以培養(yǎng)具有大專以上學(xué)歷的人才為目的的、具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)限和辦學(xué)自主權(quán)限的社會組織。[25]學(xué)校法人一方面既具有法人的共性,如是獨(dú)立的社會組織、有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,另一方面,由于是專門的教育機(jī)構(gòu),也有其特殊性,如公共性、公益性和教育性。[26]

5.“公益法人”說。薄建國認(rèn)為,我國民辦高校與公辦高校從資金來源、所得稅政策、教師權(quán)利、學(xué)生權(quán)利等方面相比,地位仍然有很大的落差,主要根源在于兩者享有同等法律地位的規(guī)定仍然處于虛置狀況。[27]一般而言,公辦高校具有公法人的法律地位,但從公辦高校與政府關(guān)系的調(diào)整方向上看,公辦高校逐步從政府的附屬地位向獨(dú)立法人轉(zhuǎn)變,逐步取得非公、非私、非營利的第三部門性質(zhì),參照西方國家的非營利組織,第三部門視野中的公辦高校法人制度改革的方向是建立公益法人。民辦高校從改革方向上看,同樣屬于第三部門的公益法人,這種定位能使其獲得與公辦高校同樣的法律地位,實(shí)現(xiàn)公平競爭,也有利于落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)和實(shí)現(xiàn)分類管理。[27]

6.“營利法人”說。葉蕓認(rèn)為,教育領(lǐng)域存在著營利行為,教育的營利性也是教育發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余取得合理回報(bào)”。這種“辦學(xué)結(jié)余”指的就是民辦學(xué)校的辦學(xué)盈余、贏利或剩余,也可以理解為民辦學(xué)校的利潤,或經(jīng)濟(jì)利潤。由于相關(guān)的法律、法規(guī)中規(guī)定“合理回報(bào)”來自“辦學(xué)結(jié)余”,但同時(shí)并未對“合理回報(bào)”的范疇進(jìn)行規(guī)定,即未特指民辦學(xué)校的舉辦者只能獲取正常利潤,因此,在實(shí)踐中,民辦學(xué)校的舉辦者就存在著獲得正常利潤或經(jīng)濟(jì)利潤的可能。在國外,這種營利性高等院校發(fā)展異常迅猛,在我國,雖然還沒有存在注冊為營利性法人的民辦高校,但在現(xiàn)實(shí)中也有一批營利性教育機(jī)構(gòu)。所以,民辦高校的性質(zhì)應(yīng)由民辦高校的辦學(xué)利潤的分配形式?jīng)Q定,而不是看其是否存在辦學(xué)利潤。在這種意義上,即使相關(guān)的法律規(guī)定,任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu),但是民辦學(xué)校能否營利與能否成為營利性法人,并不一定與相關(guān)的法律法規(guī)的精神相抵觸。因此,不論是從理論及實(shí)踐方面看,還是從發(fā)展趨勢看,我國民辦高校都可以成為營利性法人。[28]

(二)明晰產(chǎn)權(quán)歸屬

產(chǎn)權(quán)明晰指的是產(chǎn)權(quán)歸屬主體的明確和財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的明確,以及權(quán)能范圍的界定。[29]客觀地說,一方面我國引入市場經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)間不長,學(xué)界及公眾對產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和外延理解存在著諸多分歧,尚未達(dá)成比較一致的意見;另一方面,我國民辦高?？缭搅耸兰o(jì),在不同歷史階段,其創(chuàng)建的方式也各不相同。因此,民辦高校的產(chǎn)權(quán)始終未能得以清晰劃分。學(xué)界對誰應(yīng)該擁有民辦高校的產(chǎn)權(quán)也產(chǎn)生了諸多爭議。

1.單一歸屬說。即民辦高校屬于某一個單一的法人主體。這種說法又可細(xì)分為三種觀點(diǎn)。即:(1)產(chǎn)權(quán)歸舉辦者所有,持這種觀點(diǎn)的人多為私人辦學(xué)者;(2)產(chǎn)權(quán)歸社會公共群體所有,持這種觀點(diǎn)的人主要從民辦教育的公益性出發(fā),認(rèn)為民辦高校的產(chǎn)權(quán)在公益性制度約束下,只能屬于社會所有;(3)產(chǎn)權(quán)歸學(xué)校所有;(4)產(chǎn)權(quán)歸國家所有。

2.多元?dú)w屬說。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,學(xué)校是國家舉辦的,其產(chǎn)權(quán)歸屬較明晰,但這種單一的產(chǎn)權(quán)制已難以適應(yīng)投資多元化的需求。因此,胡赤弟認(rèn)為,隨著高等教育的發(fā)展,要想最大限度地吸引民間資金參與高等教育事業(yè),就要徹底改變過去單一的產(chǎn)權(quán)制度。[30]在具體劃分上,這種說法主要堅(jiān)持了高校資金來源和高校辦學(xué)性制質(zhì)兩個維度。在高校資金來源方面,李維民認(rèn)為,舉辦者投入民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)歸舉辦者所有;國家直接、間接投入所形成的校產(chǎn)歸國家所有,在學(xué)校存續(xù)期間歸學(xué)校法人享有使用權(quán);受贈資產(chǎn)在學(xué)校存續(xù)期間歸學(xué)校所有,并依法行使管理權(quán)和使用權(quán);校產(chǎn)增值部分歸學(xué)校所有。由“滾動發(fā)展”形成的財(cái)產(chǎn),舉辦者不享有產(chǎn)權(quán),學(xué)校的產(chǎn)權(quán)屬學(xué)校所有。國家應(yīng)對這部分產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定,規(guī)定這部分產(chǎn)權(quán)屬國家、集體共同所有。[31]現(xiàn)階段,我國民辦高校大致有兩種類型,即投資辦學(xué)和捐資辦學(xué),對應(yīng)地存在兩種高校類型,即營利性民辦高校和非營利性民辦高校。靳希斌認(rèn)為,社會捐資舉辦的學(xué)校,其產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸私立學(xué)校所有,學(xué)校財(cái)產(chǎn)由學(xué)校管理、支配和使用,不得轉(zhuǎn)讓或用于擔(dān)保,任何組織和個人不得侵占私立學(xué)校的財(cái)產(chǎn)。投資舉辦的私立學(xué)校其產(chǎn)權(quán)歸投資者所有,學(xué)校可按企業(yè)方式來進(jìn)行管理與經(jīng)營,投資者擁有學(xué)校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)。投資者是學(xué)校的法人代表,學(xué)校在經(jīng)營期間的營利部分,投資者可以獲取合理的回報(bào)。按照誰投資、誰擁有、誰受益的原則,私立學(xué)校的產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬舉辦者,并享有學(xué)校財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)和回報(bào)權(quán)。[32]

(三)完善法人治理結(jié)構(gòu)

什么是治理結(jié)構(gòu)?通俗地說就是由哪些組織或個體來控制的問題。就股份制公司而言,國際上公認(rèn)且通行的做法就是,誰是所有者就應(yīng)該由誰來控制。然而,由于股份制公司導(dǎo)致所有權(quán)與控制權(quán)的分離,使得在這些公司中出現(xiàn)了內(nèi)部人控制的現(xiàn)象。究竟是由出資人、董事會還是由CEO來控制公司,尚存爭議。事實(shí)上,這種現(xiàn)象在教育領(lǐng)域尤其是民辦教育領(lǐng)域中大量存在。由于公辦高校其產(chǎn)權(quán)屬國家所有,相應(yīng)地,其治理結(jié)構(gòu)也比較簡單,一般而言是由政府作為出資方指派代理人進(jìn)行治理。而民辦高校的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成異常復(fù)雜,既有國有資產(chǎn),又有出資方投入的財(cái)產(chǎn),還有辦學(xué)積累的財(cái)產(chǎn)等。因此,其治理結(jié)構(gòu)也相當(dāng)復(fù)雜。

良好的治理結(jié)構(gòu)有利于保證民辦高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn),也有利于民辦高校正確處理好與利益相關(guān)方的關(guān)系。從目前而言,民辦高校的治理結(jié)構(gòu)還沒有很好地體現(xiàn)分權(quán)制衡的治理本質(zhì),利益相關(guān)方參與治理的范圍和程度也還相當(dāng)有限。

沈有祿從宏觀、中觀和微觀三個層面提出了完善高校法人治理結(jié)構(gòu)的思路。[33]宏觀上,就是要處理好國家與高校之間的行政與民事關(guān)系。政府在辦學(xué)權(quán)方面,更多地體現(xiàn)在提供服務(wù)和法律等制度的創(chuàng)新與保障上;在管理權(quán)方面,政府應(yīng)更多地依靠行政合同而使高校成為一個獨(dú)立的法人實(shí)體,使學(xué)校獲得更大的獨(dú)立自主辦學(xué)的權(quán)力,真正實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立辦學(xué)、自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束”的目標(biāo)。中觀上,就是現(xiàn)代高校制度的中介治理結(jié)構(gòu)。在這方面,應(yīng)該通過一系列中介市場的建立和完善,進(jìn)一步界定公共領(lǐng)域教育資源的產(chǎn)權(quán),使其外部效益內(nèi)部化。微觀上,就是高校產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部分配問題,即落實(shí)現(xiàn)代高校內(nèi)部的權(quán)利結(jié)構(gòu)問題。這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由股東會、董事會、監(jiān)事會、校長、教代會及學(xué)生家長會構(gòu)成,實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。

胡四能、韓民等認(rèn)為,要從以下四個方面來完善法人治理結(jié)構(gòu):(1)進(jìn)一步完善法律規(guī)劃,形成分權(quán)與制衡的法人治理組織結(jié)構(gòu)。董事長不宜兼任校長,同時(shí),建立健全的監(jiān)事會制度;(2)完善董事結(jié)構(gòu)。增設(shè)與學(xué)校舉辦和管理沒有直接利益關(guān)系的社會賢達(dá)或教育專家出任獨(dú)立董事。同時(shí),保證教職工參加董事會;(3)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè),完善各項(xiàng)運(yùn)行程序規(guī)則,對董事會、校長、監(jiān)事會等決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間相互制衡的方式與程序的制定安排要公正、公平,同時(shí),制定和完善民辦高校董 (理)事會會議議事規(guī)則;(4)正確處理好董事長與校長的關(guān)系,明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。[34-35]

(四)落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)

“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的概念是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心所在。為了實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,上世紀(jì) 90年代初,中共中央在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》一文中明確提出了“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的概念。什么是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是企業(yè)參與市場競爭的先決條件。通俗地說就是企業(yè)法人對其財(cái)產(chǎn)依法擁有的獨(dú)立支配權(quán)。企業(yè)法人憑其財(cái)產(chǎn)而具有獨(dú)立的民事行為能力,依法享有民事權(quán)利,承擔(dān)民事責(zé)任,成為民事主體。確立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的就是使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

在 2002年 12月 28日公布的《民辦教育促進(jìn)法》第 35條規(guī)定:“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國家資產(chǎn)、受贈的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累,享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?006年,國務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理,引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展》的通知,也就是所謂的 101號文件。通知指出,民辦高校要落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán),出資人按時(shí)、足額履行出資義務(wù),投入學(xué)校的資產(chǎn)要經(jīng)注冊會計(jì)師驗(yàn)資并過戶到學(xué)校名下,任何組織和個人不得截留、挪用或侵占。2007年 1月教育部頒布第 25號令,即《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》,規(guī)定第七條要求,“民辦高校的資產(chǎn)必須于批準(zhǔn)設(shè)立之日起 1年內(nèi)過戶到學(xué)校名下。本規(guī)定下發(fā)前資產(chǎn)未過戶到學(xué)校名下的,自本規(guī)定下發(fā)之日起 1年內(nèi)完成過戶工作。資產(chǎn)未過戶到學(xué)校名下前,舉辦者對學(xué)校債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任”。那么如何才能落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)呢?

董圣足、黃清云認(rèn)為,除了要做好民辦高校舉辦者的思想工作外,還提出四個建議:一是要建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),即建議由省級政府辦公廳牽頭,會同同級財(cái)政、稅務(wù)、工商、銀監(jiān)會、上地、房產(chǎn)和教育行政部門等組成聯(lián)合工作機(jī)構(gòu),對民辦高校落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行專題研究,協(xié)調(diào)好各方面的政策;二是要按照總體要求、分類指導(dǎo)的原則,穩(wěn)步推進(jìn);三是要研究制訂切實(shí)可行的民辦學(xué)校財(cái)務(wù)會計(jì)制度,加強(qiáng)對民辦高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的審計(jì)與監(jiān)督;四是深入落實(shí)同等待遇和各項(xiàng)優(yōu)惠政策,給予民辦高校適當(dāng)經(jīng)費(fèi)扶持,除了設(shè)立民辦教育政府專項(xiàng)資金,在項(xiàng)目建設(shè)上給予民辦高校一定扶持和獎勵外,還可考慮在教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常性預(yù)算上給予民辦高校適當(dāng)比例的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助,以幫助民辦高校克服資金困難,改善辦學(xué)條件,提高教育教學(xué)質(zhì)量。確保民辦高等教育事業(yè)健康、平穩(wěn)地向前發(fā)展。[36]

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Abstract:The issueof corporate governance isoneof themost important factorswhich restrict the sustainable developmentof nongovernmental institutionsof high learning.Now there are several problems existing in corporate governance,including the vague of the legal person,unclear of property rights,un-implement of the legal property rights and so on.Therefore,countermeasures need to be carried out to solve those problems.

Key words:non-governmental higher education;non-governmental institutionsof high learning;corporate governance;legal person;property rights;legal property rights

On the Corporate Governance in the Sustainable Development of Non-governmental Institutions of High Learn ing:Based on Summary of References

ZHOU Jianglin

(Shanghai Academy of Educational Sciences Institute for Higher Education,Shanghai,200030,China)

G648.7

A

1671-2714(2011)01-0012-08

2010-07-14

國家社科基金教育學(xué)青年課題“我國民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的基本條件和主要政策研究”(CGA090112)

周江林 (1972-),男,湖南祁陽人,助理研究員,碩士,研究方向:高等教育管理。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)