加強行政執(zhí)法促進企業(yè)檔案的管理

張峰

檔案是人類活動的真實記錄，是人們認識和把握客觀規(guī)律的重要依據(jù)。借助檔案，我們能夠較好地了解過去，把握現(xiàn)在，預見未來。隨著經濟發(fā)展和社會進步，對檔案工作提出了更高的要求。認真貫徹黨的十六大精神，抓住國有企業(yè)檔案，搞好民營企業(yè)的檔案工作，為國有企業(yè)的改革和發(fā)展服務，為民營企業(yè)的生存和創(chuàng)新服務，這是檔案行政執(zhí)法工作的重點，也是實施依法治檔的重要組成部分。

在新時期條件下，如何依法對國有企業(yè)和民營企業(yè)的檔案工作進行監(jiān)督和檢查，形成一種良好的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機制。本文針對兩類企業(yè)目前檔案工作狀況，從《檔案法》及相關法律、法規(guī)對企業(yè)的一些規(guī)定，對依法加強行政監(jiān)督和指導提出自己的拙見。

一、檔案法規(guī)體系與依法行政的關系

《中華人民共和國檔案法》第六條第二款規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的檔案管理部門主管本行政區(qū)域內的檔案事業(yè)，關對本行政區(qū)域內機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導。

檔案行政管理部門的監(jiān)督內容概括起來應包括：依法對檔案工作的總體監(jiān)督和對檔案工作情況監(jiān)督；依法對檔案工作組織機構設置、人員配備和檔案完整與安全的監(jiān)督。國家檔案局發(fā)布的《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》第三章第十條有十種行為違反檔案法規(guī)條款，應受到檔案行政管理部門的依法監(jiān)督。

深化國有企業(yè)資產管理體制改革，充分發(fā)揮個體、私營等非公有制經濟，進一步促進經濟增長、擴大就業(yè)、和活躍市場等方面的作用。企業(yè)檔案工作要進一步解放思想，探索適應所有制多樣化形式的檔案工作新思路。

作為各級檔案行政管理部門要發(fā)揮其行政監(jiān)督、指導、檢查職能，認真抓好企業(yè)檔案工作。一方面，要重視國有企業(yè)的檔案管理工作，加強對這些企業(yè)檔案工作的監(jiān)督和指導，通過建立、管好、用好檔案而為這些企業(yè)的發(fā)展服務，為維護國家企業(yè)中的權益，實現(xiàn)公有資產的保值與增值服務；另一方面，也要積極主動為民營企業(yè)、其他混合型企業(yè)提供如何建好、用好檔案等方面的服務，使檔案工作為這些企業(yè)的發(fā)展服務，為增加我國的社會就業(yè)，促進國民經濟全面發(fā)展服務。通過搞好服務，使企業(yè)領導真正認識到，企業(yè)檔案工作搞好了，真正受益的還是企業(yè)本身，進而加大對檔案工作的重視程度，形成新時期企業(yè)檔案工作的良性循環(huán)。因此，建立健全檔案法規(guī)體系是檔案法制化管理的前提，也是檔案行政管理部門依法行政的重要條件，檔案行政管理部門就應該充分利用這些法規(guī)體系，更好地做到依法行使監(jiān)督職能，從而促進檔案事業(yè)的發(fā)展。

檔案法規(guī)體系的完善與依法行政是一種互動的良性機制。隨著社會主義市場經濟的進一步發(fā)展，檔案法制化將成為檔案事業(yè)進一步發(fā)展的必然要求，也為做好檔案工作創(chuàng)造一種很好的條件和氛圍。而檔案行政管理部門依法對企業(yè)的檔案工作進行監(jiān)督、檢查的過程中所積累的經驗，又成為一種動力資源，促進檔案法制化的不斷完善。

《檔案法》賦予檔案行政管理部門兩種職能，一是執(zhí)法監(jiān)督，二是業(yè)務指導。長期以來，檔案行政管理部門比較注重檔案業(yè)務指導職能，忽略了檔案行政執(zhí)法監(jiān)督職能，導致檔案法規(guī)、方針、政策的實施缺乏監(jiān)督，從而影響了業(yè)務指導職能，削弱了檔案行政管理部門的行政權威性。因此，檔案行政管理部門要不斷提高行政執(zhí)法意識，做到在執(zhí)法監(jiān)督的前提下業(yè)務指導，在業(yè)務指導的過程中加強執(zhí)法力度。維護檔案法律的尊嚴，使檔案工作在社會主義經濟建設中發(fā)揮更大的作用。

檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是一項經常性的工作，它可以以多種形式對檔案違法行為進行處理或要求其改進等。而檔案業(yè)務指導工作是檔案行政管理部門的日常工作，是對各級各類單位（包括國有企業(yè)、民營企業(yè)）檔案業(yè)務指導中及時指出，隨時總結，發(fā)現(xiàn)問題能及時糾正，消除隱患，不斷提高業(yè)務水平。當前，對一個企業(yè)而言，應更多地發(fā)揮其行政執(zhí)法監(jiān)督的職能，并針對性地開展檔案行政執(zhí)法教育，不斷增強檔案意識，使企業(yè)建立依法治檔的新秩序。

二、企業(yè)檔案工作的現(xiàn)狀及原因。

(一)國有企業(yè)檔案工作的管理現(xiàn)狀及原因

“十六”大報告中指出，國企改革，走新型工業(yè)化道路，不僅對我國經濟本身而且對社會各個方面的影響都是巨大的。企業(yè)檔案工作作為企業(yè)的基礎工作中的重要組成部分，也必將受到深刻影響，產生重大變化。

1、現(xiàn)狀

（1）檔案管理水平不平衡

經濟效益好的一些企業(yè)設立了檔案信息中心，檔案實現(xiàn)了計算機文件級管理，配備專職檔案員，檔案工作達到國家一級或二級管理水平。經濟效益較差的單位，企業(yè)檔案工作處于薄弱或停頓狀態(tài)，企業(yè)領導對檔案工作往往是管理不到位，顧及不上，企業(yè)一旦被兼并或是倒閉破產，該企業(yè)的檔案便成了沒人收管孩子，相當大部分檔案招受損毀或散失。

（2）檔案管理工作日趨下降

企業(yè)檔案目標管理在達標晉級后，企業(yè)檔案工作失去了監(jiān)督和指導，檔案工作不能隨著社會各方面事業(yè)的發(fā)展而提高，出現(xiàn)了“無目標、無壓力、無動力”放任自流的現(xiàn)象。企業(yè)檔案工作人員流動過快，一些新的檔案人員不知該干什么和怎么去干，部分企業(yè)的檔案工作處于自行消亡的狀態(tài)。

（3）檔案信息管理不合理

企業(yè)檔案信息結構不合理，檔案重生產、輕管理，記錄科技生產活動內容多，反映經營管理情況少；重產品、輕要素，記錄企業(yè)生產情況多，反映市場物資能源生產要素少；重外表、輕本質，收集"紅頭文件"多，反映本企業(yè)形成市場銷售、產品開發(fā)檔案信息情況少；企業(yè)內部靜止信息多，反映外部活動的情報信息少。

（4）立檔企業(yè)基層的檔案管理出現(xiàn)"失管"

長期來，檔案行政管理部門通常通過行政手段抓主管公司帶動基層企業(yè)的檔案工作，而體制改革后，實行政企分離，主管公司調整重組，不再承擔企業(yè)管理職責，由企業(yè)自行管理。而檔案行政管理部門各方面原因又無力顧及這么多的基層企業(yè)檔案工作，致使基層檔案管理出現(xiàn)"失管"。

（5）企業(yè)內部管理薄弱，意識不到檔案的作用，檔案部門的不到應有的重視，致使企業(yè)檔案資產流失情況嚴重。

一些企業(yè)的領導層和職工對檔案資產缺乏正確的認識，加上管理不嚴等種種原因，使企業(yè)檔案資產在企業(yè)改制、建制中出現(xiàn)了嚴重流失。如：應該歸檔的資料散失在個人手里，據(jù)為己有，由于人才流動帶走資料而引起法律糾紛的事時有發(fā)生，給企業(yè)造成嚴重的經濟損失。

2、原因：

（1）舊秩序被打破，新秩序未建立，企業(yè)放松內部管理。

隨著改革開放逐步向縱身發(fā)展，市場經濟體制建立，在經濟體制轉型的過程中，社會的各項工作都處在角色的轉換之中。有的已建立了較為完整規(guī)章體系，轉型發(fā)展很快；有的則與之相反。檔案工作在以追求經濟效益為目標的企業(yè)工作中，并不是一線工作。其在轉型過程中，勢必會受到較大沖擊。

（2）檔案工作服務不到位與企業(yè)的經營活動相脫節(jié)。檔案管理遠離生產、經營，與經濟活動兩不相關的現(xiàn)象較嚴重，不能滿足企業(yè)經營管理的需求。

市場經濟的深入發(fā)展，給企業(yè)提出了更高的時效要求。目前，除了部分上規(guī)模的企業(yè)實現(xiàn)了現(xiàn)代化管理外，大部分企業(yè)仍然是傳統(tǒng)的手工管理方式，處于被動服務的狀態(tài)，未能對現(xiàn)代企業(yè)做到及時提供需要的檔案信息，這種檔案落后的狀況，以直接影響到企業(yè)生產、經營及科學研究工作的發(fā)展。

(二)民營企業(yè)檔案工作現(xiàn)狀及原因

1、現(xiàn)狀

(1)企業(yè)檔案管理水平參差不齊

由于民營企業(yè)形成的途徑復雜，因而反映在檔案管理水平差異也較大。由國有企業(yè)改制成的民營企業(yè)，其原企業(yè)檔案工作基礎較為扎實，因此其檔案工作的開展也較為規(guī)范，機構健全，責任分工明確，工作開展順利。相反，一些從無到有的民營企業(yè)，檔案管理無序，檔案工作無章可循，甚至一片空白。

(2)檔案意識薄弱

民營企業(yè)追求投入與產出相結合，因此比較注重資金、設備、技術人員的迅速到位，企業(yè)領導以產出利益為重，沒有意識到檔案資料是企業(yè)財富的一部分，認識不到檔案作為原始憑證在復雜的經濟活動中所起的特殊作用，不重視檔案在生產、經營中再生效用的發(fā)揮，因而在企業(yè)建立之初沒有對檔案工作加以足夠的重視。突出的表現(xiàn)就是建檔工作未能與企業(yè)的發(fā)展同步，有的企業(yè)沒有建立檔案管理系統(tǒng)，檔案材料散落各部門，無專兼職人員保管，更談不上制定檔案工作制度。

(3)檔案工作人員業(yè)務素質亟待提高

一些民營企業(yè)領導不重視檔案工作，也不熟悉檔案工作的內涵，加之一些兼職檔案工作人員缺乏檔案專業(yè)培訓，因而不能按照規(guī)范進行檔案的收集和整理，缺乏科學歸檔的基本知識，對已收集的檔案也不能按要求進行分類整理。缺乏規(guī)范的檢索工具，當然更談不上開展編研工作為企業(yè)服務了。

2、原因

（1）民營企業(yè)的經營者只注重眼前經濟效益，沒有意識到其企業(yè)檔案中蘊藏著的經濟效益。從企業(yè)的基礎管理上就忽略了檔案工作。

（2）由于民營企業(yè)的性質，迫使一些企業(yè)經營者只重視企業(yè)的短期行為，而放棄企業(yè)的長遠規(guī)劃，這樣也不利于檔案工作的發(fā)展。

（3）民營企業(yè)的內部管理制度不健全，導致企業(yè)的檔案資料流失，收集不全。

三、完善企業(yè)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查機制的對策和措施

（一）對企業(yè)行政執(zhí)法檢查的措施

1、強化管理機制，加大依法檢查管理力度。

檔案管理由行政管理到依法監(jiān)督管理。市場經濟本身就是法制經濟，所以一切行為是在法制的規(guī)范下進行的，所以對企業(yè)檔案工作依法監(jiān)督勢所必然。《中華人民共和國檔案法》規(guī)定各級國家檔案行政管理部門是依法監(jiān)督指導檔案事業(yè)的主體。

現(xiàn)階段依法監(jiān)督主要是嚴格執(zhí)行《檔案法》和其它相關的檔案法規(guī)。依法監(jiān)督的重點應放在執(zhí)法檢查上，以檢查結果看是否符合法律、法規(guī)要求，體現(xiàn)"原則管理"思想，便于企業(yè)操作，讓企業(yè)知道哪些行為合法，哪些行為不合法。加大行政執(zhí)法力度，對違反檔案法規(guī)行為采取發(fā)《執(zhí)法監(jiān)督書》等方式堅決處罰，決不手軟。

2、更新觀念，提創(chuàng)檔案管理模式--強化宏觀管理。

檔案行政管理部門必須改變過去指導大于監(jiān)督的作法。"以宏觀管理、政策導向、企業(yè)自律、法律制約"為總綱，指導檔案工作發(fā)展。在具體行為上，首先加大檔案法制宣傳，讓企業(yè)了解自己對檔案工作行為是否合法，實現(xiàn)由強調對企業(yè)微觀指導的"過程管理"向宏觀管理下的"原則管理"轉變。依據(jù)國家頒布企業(yè)檔案工作法規(guī)原則，根據(jù)本地區(qū)企業(yè)實際情況，應地制宜制定切實可行辦法。讓企業(yè)檔案工作要立足為企業(yè)生產經營服務，靈活管理企業(yè)檔案工作。

3、檔案指導監(jiān)督工作應著眼整體，抓大放小

檔案具體管理上突出重點，抓大放小，集中力量抓規(guī)模大、對地方和社會影響大的企業(yè)。

（1）抓重點企業(yè)。根據(jù)本地區(qū)企業(yè)經濟效益、規(guī)模等情況，確定本地區(qū)重點企業(yè)，檔案部門應下大力氣抓這些重點企業(yè)的檔案。

（2）抓重點建筑、房地產開發(fā)企業(yè)和重點基建項目。工程質量是關系到國計民生的大事，近年城市建設規(guī)模較大，檔案工作應該加強對建筑、房地產開發(fā)企業(yè)檔案的監(jiān)督、指導，跟綜重點工程項.目。具體做法一是抓重點建筑、開發(fā)企業(yè)，二是抓重點基建工程項目。依據(jù)地區(qū)政府工作報告，對年度內區(qū)里的重點工程項目心中有效，做好階段性指導。

4、指導與檢查合理分割

指導與檢查進行有效合理的分割，由不同主體擔負指導、檢查職能。檢查由檔案行政管理部門承擔，指導由社會服務部門承擔。

5、加強檔案業(yè)務教育，建立一支精干高效的檔案干部隊伍。

以人為本是做好檔案工作的關鍵。檔案行政管理部門應多組織檔案人員的業(yè)務培訓、現(xiàn)代化應用的培訓，為企業(yè)檔案人員提高業(yè)務素質和現(xiàn)代化管理技能創(chuàng)造良好的條件。檔案工作者也要充分認識到提高自身素質的緊迫性，力爭使自己成為一個既懂檔案業(yè)務知識業(yè)務熟練又懂現(xiàn)代化技術和相關知識的一專多能的復合型優(yōu)秀檔案管理人才，更好地為現(xiàn)代企業(yè)提供更全面更準確的檔案信息，滿足企業(yè)的利用。

(二)對非國有企業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督的措施

針對非國有企業(yè)檔案管理中存在的問題，我們應考慮采用什么樣的檔案管理的新方法和新思路，為經濟發(fā)展和企業(yè)改革服務。

1、依法治檔，加強檔案法制宣傳，提高檔案意識

非國有企業(yè)在依法治檔，樹立牢固的檔案意識比較薄弱，主要表現(xiàn)在檔案管理上更多的隨意性，企業(yè)經營者不了解檔案法規(guī)，沒有檔案意識，也就談不上依法維護檔案的完整與安全。因此非國有企業(yè)檔案工作要真正做到依法治檔，就必須強化檔案法制宣傳力度，增強企業(yè)員工尤其是企業(yè)管理經營者的檔案意識，使依法治檔變?yōu)槠髽I(yè)自覺的行動，重視檔案工作，真正做到檔案工作與企業(yè)生產經營等各項工作同步發(fā)展。

2、理順管理關系，強化宏觀監(jiān)督

非國有企業(yè)的主管部門較復雜，為進一步提高檔案法規(guī)的可操作性和適用性，使檔案行政管理和監(jiān)督工作落到實處，理順企業(yè)與檔案行政主管部門的關系，是保證檔案工作順利開展的重要一環(huán)。為此，各地可結合本地非國有企業(yè)發(fā)展的實際情況，制定相應的地方法規(guī)，明確檔案工作監(jiān)督指導關系。

3、檔案行政管理部門要與非國有企業(yè)建立相互信任的關系。

長期以來，非國有企業(yè)不僅在繁榮經濟、調劑市場、解決勞動就業(yè)等方面做出了貢獻。檔案行政管理部門要在相互信任的基礎上，與非國有企業(yè)建立聯(lián)系，解放思想，轉變觀念，不要居高臨下，而是要讓非國有企業(yè)感到，企業(yè)的檔案工作只有在檔案行政部門的檢查、指導下，才能良好地開展、完善，形成雙方共同促進的良性互動循環(huán)關系。

4、提高檔案人員業(yè)務素質，保證檔案工作質量

不可否認，非國有企業(yè)是人才的集散地，各類人才流動量很大，但檔案管理方面的人才卻相對較少，因而直接影響到企業(yè)檔案工作的質量。因此除了在法律制度和相關措施上保證檔案工作質量外，非國有企業(yè)更應該鼓勵和支持檔案人員參加各級檔案部門舉辦的培訓學習，努力提高檔案專業(yè)知識，掌握檔案工作的基本技能。

綜上所述，檔案工作行政執(zhí)法監(jiān)督機制是檔案管理機制的組成部分。在探索適應社會主義市場經濟體制下檔案管理新模式的大背景下，加強對企業(yè)檔案工作的調研，特別是對國有企業(yè)及非國有企業(yè)的檔案工作，促使其納入依法管理檔案的行列，進一步深化檔案工作體制改革，逐步實現(xiàn)依法治檔工作的規(guī)范化、制度化。