民主警務(wù)與治安治理新模式:湖州“警務(wù)廣場(chǎng)”的理論透視

楊志云

(中國(guó)人民大學(xué),北京 100872)

民主警務(wù)與治安治理新模式:湖州“警務(wù)廣場(chǎng)”的理論透視

楊志云

(中國(guó)人民大學(xué),北京 100872)

警察服務(wù)的業(yè)務(wù)指標(biāo)績(jī)效高,而公眾滿意度不能實(shí)現(xiàn)同步提升是湖州市公安機(jī)關(guān)面臨的一大困惑。為此,湖州市公安局搭建“警務(wù)廣場(chǎng)”平臺(tái),開創(chuàng)民意導(dǎo)向的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制,超越單中心警務(wù)模式,營(yíng)造多中心警務(wù)共同體。這種民主警務(wù)模式的核心制度安排是以警務(wù)廣場(chǎng)日搭建制度化的民意表達(dá)平臺(tái),以警務(wù)信息網(wǎng)構(gòu)建便捷化的民意表達(dá)途徑,以警民共同體推進(jìn)民主化的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)警察服務(wù)業(yè)務(wù)績(jī)效和滿意度的全面提升?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”作為一種復(fù)雜性創(chuàng)新,內(nèi)蘊(yùn)的豐富的警務(wù)理念創(chuàng)新、警務(wù)技術(shù)創(chuàng)新、警務(wù)治理方式創(chuàng)新和警務(wù)制度創(chuàng)新,不僅適用于其他地區(qū)的公安部門,而且對(duì)整個(gè)政府改革都具有深刻的啟示。

警務(wù)廣場(chǎng);民主警務(wù);警務(wù)改革;治道變革

一、警察服務(wù)的困惑:“警務(wù)廣場(chǎng)”行動(dòng)的緣起

社會(huì)治安是一項(xiàng)重要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施,事關(guān)每個(gè)社會(huì)成員的福祉。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)重大的制度變遷,如果說工業(yè)化和城市化是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果變量,那么,犯罪和治安的惡化則是轉(zhuǎn)型的副產(chǎn)品。美國(guó)著名犯罪學(xué)家謝利通過大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)已經(jīng)揭示了犯罪與工業(yè)化和城市化之間的內(nèi)在相關(guān)性[1](p.4)。中國(guó)的犯罪統(tǒng)計(jì)也揭示了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)治安代價(jià)呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)重化的發(fā)展態(tài)勢(shì)[2](p.10)。事實(shí)上,在轉(zhuǎn)型的過程中,社會(huì)微觀面沖突不斷,社會(huì)抗拒更多地以社會(huì)治安的形式發(fā)生,社會(huì)治安問題是影響中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定最現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)[3](pp.347-364)。

政府公安部門的重要職能和職責(zé)是提供良好的警察服務(wù),使公眾免于恐懼。但公安警察作為治安服務(wù)的主要提供者,往往處于社會(huì)矛盾的第一線,被社會(huì)公眾進(jìn)行“標(biāo)簽化”的理解。在很大程度上,警察成為轉(zhuǎn)型期民眾不滿情緒的重要出口和政府其他部門的“替罪羊”。因此,在轉(zhuǎn)型社會(huì)的背景下,如何更好地提供警察服務(wù),提高社會(huì)公眾的滿意度,使社會(huì)大眾共享和諧的生活環(huán)境就成為公安部門面臨的一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。

浙江省湖州市社會(huì)治安一直比較平穩(wěn),各項(xiàng)公安業(yè)務(wù)指標(biāo)良好,刑事發(fā)案率比較低。但是公安部門一直面臨一個(gè)困惑:為什么公安業(yè)務(wù)績(jī)效高而老百姓的安全感、滿意度卻不是很高?換句話說,為什么公安部門的客觀績(jī)效高而主觀績(jī)效卻不高?帶著這樣的困惑,湖州市安吉縣公安部門意識(shí)到警察服務(wù)的滿意度不高,但一個(gè)更為重要的原因是警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的失效,導(dǎo)致警察與公眾之間缺乏有效的溝通、社會(huì)不滿情緒得不到及時(shí)疏導(dǎo)。

基于此,2009年5月,湖州市安吉縣公安局發(fā)起“平安和諧大家談”活動(dòng),利用廣場(chǎng)、街頭、公園、廠房等地搭建警民直接互動(dòng),暢通民意社情的活動(dòng),成為“警務(wù)廣場(chǎng)”的發(fā)端和雛形。這種開放式、無障礙的溝通平臺(tái),解決民眾最關(guān)心、最急需解決的問題,真正實(shí)現(xiàn)以民意引導(dǎo)警務(wù)活動(dòng)的開展、推動(dòng)警務(wù)活動(dòng)的落實(shí)[4]。2009年10月,湖州公安局在全市范圍內(nèi)定期開展“警務(wù)廣場(chǎng)”活動(dòng),推出“警務(wù)e廣場(chǎng)”,構(gòu)建警務(wù)共同體,開創(chuàng)了民意導(dǎo)向的警務(wù)實(shí)踐。

浙江湖州在提升警察服務(wù)滿意度方面的成功經(jīng)驗(yàn),也為我們從事理論研究的學(xué)者和關(guān)注政策選擇的實(shí)踐者提出了一些值得“困惑”的問題:“警務(wù)廣場(chǎng)”意味著什么?為什么湖州能夠成功地實(shí)現(xiàn)警務(wù)績(jī)效的提升?“警務(wù)廣場(chǎng)”的核心制度設(shè)計(jì)是什么?湖州的經(jīng)驗(yàn)是否具有可持續(xù)性和普遍性價(jià)值?對(duì)這些充滿困惑的理論問題的探討,不僅有利于思考湖州“警務(wù)廣場(chǎng)”的成功經(jīng)驗(yàn)及其背后的核心理念和主要制度安排,而且有利于尋找轉(zhuǎn)型期提高警察服務(wù)績(jī)效的改革之路。

二、民主警務(wù):一種新的警務(wù)治理模式

人類社會(huì)發(fā)展過程中,特別是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的警務(wù)實(shí)踐中,不斷摸索和積累了成熟的警務(wù)治理經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)極大地豐富了警務(wù)治理的“傳統(tǒng)”智慧。大體而言,一種是以警察為中心的警務(wù)治理邏輯(圖1),一種是在警務(wù)治理中引入市場(chǎng)和社會(huì)力量的復(fù)合邏輯(圖2)。

圖1 警務(wù)治理的“傳統(tǒng)”智慧:以警察為中心的邏輯

圖2 警務(wù)治理的“傳統(tǒng)”智慧:基于社會(huì)與市場(chǎng)的邏輯

1829年,羅伯特·比爾建立倫敦大都市警察開啟了現(xiàn)代正式警察的先河。大都市警察強(qiáng)調(diào)建立受過專門訓(xùn)練,有統(tǒng)一制服的文職警務(wù)力量。20世紀(jì)20年代美國(guó)的警務(wù)改革實(shí)踐又引發(fā)了警察專業(yè)化運(yùn)動(dòng),強(qiáng)調(diào)警察的專業(yè)化素質(zhì)和正規(guī)化建設(shè)。20世紀(jì)30年代至70年代的警察現(xiàn)代化改革進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)技術(shù)導(dǎo)向和人財(cái)物的配備,如增加警力、車巡替代步巡等。但是,這種以警察為中心的警務(wù)治理邏輯不僅沒有有效抑制犯罪,反而呈現(xiàn)出犯罪與警力增長(zhǎng)同步的趨勢(shì)。

20世紀(jì)70年代后,西方警務(wù)改革弱化了以警察為中心的警務(wù)治理傳統(tǒng),轉(zhuǎn)向更多地依靠警察與民眾關(guān)系的改善,以及依靠市場(chǎng)力量的介入來實(shí)現(xiàn)犯罪預(yù)防和犯罪控制的目標(biāo)。一些新的警務(wù)治理模式開始出現(xiàn),比較有代表性的是社區(qū)警務(wù)(community policing)、問題導(dǎo)向警務(wù)(problem-oriented policing)、第三方警務(wù)(third-party policing)。社區(qū)警務(wù)認(rèn)識(shí)到預(yù)防犯罪的力量是社區(qū)而非警察,因而強(qiáng)調(diào)警察與社區(qū)成員和社區(qū)公民組織之間的伙伴關(guān)系,強(qiáng)調(diào)警察考慮社區(qū)公民的需求并滿足這種需求[5](p.28)。第三方警務(wù)試圖引入市場(chǎng)的力量,推行警察的私有化來實(shí)現(xiàn)犯罪治理績(jī)效的意圖。這種基于社會(huì)和市場(chǎng)邏輯的警務(wù)治理實(shí)際上并不是放棄以警察為中心的警務(wù)治理邏輯,而是在此基礎(chǔ)上有限地引入社會(huì)和市場(chǎng)的力量,彌補(bǔ)單中心邏輯的不足。

美國(guó)9·11事件后,警務(wù)治理又開始轉(zhuǎn)向技術(shù)邏輯尋求警務(wù)績(jī)效。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)(intelligence-led policing)、反恐警務(wù)、危機(jī)警務(wù)等是技術(shù)邏輯下的警務(wù)智慧的代表。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)是一種警務(wù)哲學(xué),強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)分析和犯罪情報(bào)是決策機(jī)制的關(guān)鍵[6](p.6)。反恐警務(wù)和危機(jī)警務(wù)則是面對(duì)新的任務(wù)產(chǎn)生的警務(wù)治理模式,其策略仍然強(qiáng)調(diào)技術(shù),如反恐情報(bào)搜集技術(shù),人質(zhì)談判策略等。

事實(shí)上,由于犯罪和越軌行為的復(fù)雜性,影響警察績(jī)效的原因很多,無論是強(qiáng)調(diào)警察力量的單中心的邏輯,還是通過引入市場(chǎng)和社區(qū)力量對(duì)這種單中心邏輯的有限補(bǔ)充,以及技術(shù)取向的邏輯都不能實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的警務(wù)治理。

在中國(guó)轉(zhuǎn)型期,面對(duì)新的行動(dòng)情境,需要新的治理科學(xué),需要新的警務(wù)治理模式和運(yùn)行機(jī)制。湖州的“警務(wù)廣場(chǎng)”行動(dòng),摒棄了公安警察的單中心邏輯,跳出了有限開放的理念,實(shí)現(xiàn)了從警務(wù)公開到民主警務(wù)的超越,開創(chuàng)了民主警務(wù)的多中心治理結(jié)構(gòu)和治安治理新模式。警務(wù)公開,僅在涉及公民切身利益的治安、戶政、拘留等問題上使相關(guān)當(dāng)事人知曉這些警政事務(wù),并進(jìn)行相應(yīng)的警務(wù)監(jiān)督。而“警務(wù)廣場(chǎng)”培育的民主警務(wù),旨在構(gòu)建更加暢通的制度化的警民互動(dòng)渠道,傾聽和回應(yīng)社會(huì)公眾的需求,以公開透明的方式開展執(zhí)法服務(wù),建立民意導(dǎo)向型的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。如果說警務(wù)公開是單中心邏輯下有限開放的治安治理機(jī)制,那么,民主警務(wù)則是多中心邏輯下全面開放的治安治理模式,是警務(wù)改革創(chuàng)新的新方向。

三、“警務(wù)廣場(chǎng)”的核心制度設(shè)計(jì)

湖州“警務(wù)廣場(chǎng)”蘊(yùn)含的制度創(chuàng)新是這種治安治理模式能夠取得成功的關(guān)鍵。湖州“警務(wù)廣場(chǎng)”的核心制度是“三位一體”的治安治理機(jī)制,即以警務(wù)廣場(chǎng)日搭建制度化的民意表達(dá)平臺(tái),以警務(wù)信息網(wǎng)構(gòu)建便捷化的民意表達(dá)途徑,以警民共同體推進(jìn)民主化的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)警察服務(wù)績(jī)效的全面提升。

以警務(wù)廣場(chǎng)日搭建制度化的民意表達(dá)平臺(tái)。湖州市公安局設(shè)立“廣場(chǎng)警務(wù)活動(dòng)日”,確定每年“1·10”110宣傳日、“3·14”國(guó)際警察日、“6·26”國(guó)際禁毒日、“8·18”湖州首屆警察文化節(jié)紀(jì)念日、“10·15”湖州第一次廣場(chǎng)警務(wù)活動(dòng)紀(jì)念日、“11·9”全國(guó)消防安全宣傳教育日等固定日期為“警務(wù)廣場(chǎng)”活動(dòng)日,分別開展全市統(tǒng)一的主題性、常態(tài)化的廣場(chǎng)警務(wù)活動(dòng)。各基層公安機(jī)關(guān)根據(jù)需要,開展不定期的廣場(chǎng)警務(wù)活動(dòng)。社會(huì)公眾依托“警務(wù)廣場(chǎng)”活動(dòng),把不滿意的問題表達(dá)出來,公安民警進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)解答和解釋,直接將微觀層面的矛盾及時(shí)化解,將公眾對(duì)警察的誤解消除,提高公眾對(duì)警察服務(wù)的滿意度。

以警務(wù)信息網(wǎng)構(gòu)建便捷化的民意表達(dá)途徑。2009年10月,湖州市公安局將門戶網(wǎng)站改版為“警務(wù)e廣場(chǎng)”。網(wǎng)站既有網(wǎng)上審批、服務(wù)預(yù)約、咨詢臺(tái)、被盜“三車”與無主車公告認(rèn)領(lǐng)等功能板塊,方便群眾辦事;也有安全預(yù)警、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、民意窗等欄目,更好地服務(wù)公眾和激發(fā)群眾共保平安。例如,在“警務(wù)e廣場(chǎng)”在線調(diào)查欄目中,公安部門通過問卷的形式,聽取社會(huì)公眾對(duì)交通秩序混亂區(qū)域的分布和產(chǎn)生混亂原因的意見,收集整理后,采取有針對(duì)性的治安治理措施。此外,湖州市還開通了手機(jī)版“WAP警務(wù)廣場(chǎng)”,與公眾實(shí)時(shí)互動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)和手機(jī)作為公眾社會(huì)生活中便利的工具,“警務(wù)e廣場(chǎng)”的打造,正是利用了現(xiàn)代信息工具的優(yōu)勢(shì)和公眾生活方式的特點(diǎn),使社會(huì)公眾在日常生活中非常快速、便捷地參與治安治理。

以警民共同體推進(jìn)民主化的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。公安機(jī)關(guān)不僅是社會(huì)治安的管理者和服務(wù)者,也是社會(huì)治安的組織者。社會(huì)公眾不單是接受警察的服務(wù)和管理,同時(shí)回歸為公安機(jī)關(guān)的“顧客”和“合作者”?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”行動(dòng)使各級(jí)公安機(jī)關(guān)從被動(dòng)地為公眾服務(wù)到“走出去”和民眾零距離溝通交流,聽取民意和汲取民智。公安服務(wù)決策部署以公眾需求為導(dǎo)向,公安服務(wù)主動(dòng)接受公眾監(jiān)督,形成警民合作的治安共同體。近年來,全國(guó)公安機(jī)關(guān)開展了“警民懇談”、“大走訪”等活動(dòng),積極主動(dòng)聽取民意,取得了良好的社會(huì)效果,但也存在一些不足。例如,“大走訪”在覆蓋面上有一定的局限性,“警民懇談”中參與座談的往往是人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)干部、企業(yè)家,這些群體實(shí)際上與公安機(jī)關(guān)的溝通交流渠道暢通,而最需要關(guān)注的基層廣大普通百姓,缺乏與公安機(jī)關(guān)面對(duì)面溝通的平臺(tái)和表達(dá)的機(jī)會(huì)[7]。“警務(wù)廣場(chǎng)”面向全體社會(huì)公眾開放,征求社會(huì)各界和公眾的意見建議,而且公安機(jī)關(guān)的工作依托民意,解決了公安機(jī)關(guān)決策與民意錯(cuò)位的問題。

四、“警務(wù)廣場(chǎng)”創(chuàng)新的制度績(jī)效

判斷一種制度優(yōu)劣與否,最關(guān)鍵的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是看這種制度是否取得了預(yù)期的效果。同樣,評(píng)價(jià)湖州“警務(wù)廣場(chǎng)”的有效性也需要通過績(jī)效檢驗(yàn),即“警務(wù)廣場(chǎng)”是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期改善治安服務(wù)績(jī)效的目標(biāo)?治安服務(wù)績(jī)效的高低,需要從客觀績(jī)效和主觀績(jī)效兩個(gè)維度來衡量,既需要數(shù)量化業(yè)務(wù)指標(biāo)等客觀績(jī)效,又需要考慮轄區(qū)居民的滿意度等主觀感知。湖州“警務(wù)廣場(chǎng)”創(chuàng)新推行一年多來,全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了刑事發(fā)案總量、交通、火災(zāi)事故各項(xiàng)指標(biāo)“零增長(zhǎng)”;及時(shí)有效化解了社會(huì)矛盾,提高了公眾的治安參與率和監(jiān)督力度;平安湖州建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“三連冠”目標(biāo),群眾滿意度大幅度提高,從全省后列躍居前三甲。民主警務(wù)創(chuàng)新了民意導(dǎo)向的治安治理模式,實(shí)現(xiàn)了公安服務(wù)的主客觀績(jī)效的同步提升。

“警務(wù)廣場(chǎng)”構(gòu)建了警務(wù)民主決策的機(jī)制,以民意為基礎(chǔ)決定警務(wù)的重點(diǎn)和方向,提高了違法犯罪的打擊力度。湖州公安局通過網(wǎng)絡(luò)投票的方式,確定公安工作“為民十大行動(dòng)”重點(diǎn),同時(shí)對(duì)社情民意進(jìn)行分析研判,提升了公安機(jī)關(guān)工作的主動(dòng)性和前瞻性。例如,湖州市公安部門每半個(gè)月對(duì)整治盜竊“三車”違法犯罪成果進(jìn)行通報(bào),截至2010年4月,共破獲此類案件1273起,追繳發(fā)還群眾車輛476輛。實(shí)行打黑除惡領(lǐng)導(dǎo)包案、掛牌督辦制度,充分利用公眾舉報(bào)的每一條線索。2009年查處涉黑涉惡違法犯罪人員1300余人,打掉團(tuán)伙117個(gè)727人的基礎(chǔ)上,2010年第一批掛牌督辦7起,已經(jīng)破獲各類涉黑涉惡刑事案件69起,抓獲犯罪嫌疑人127名,打掉犯罪團(tuán)伙20余個(gè)。湖州市公安部門對(duì)全市23家大中專院校、280家中小學(xué)的37萬名在校學(xué)生,組織開展滅火和火場(chǎng)逃生的全員培訓(xùn)和應(yīng)急演練;聯(lián)合工商等部門嚴(yán)厲打擊傳銷違法犯罪,斷掉傳銷窩點(diǎn)160余個(gè),采取刑事強(qiáng)制措施80余人,教育遣返傳銷人員2000余人。這些都是在聽取民意后,確定的公安工作重點(diǎn)。這些工作不僅得到了群眾的積極支持,而且獲得了廣泛好評(píng),公安工作也越來越主動(dòng)和具有前瞻性,在老百姓沒有形成怨氣前將治安問題解決,極大地提高了公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)績(jī)效。

“警務(wù)廣場(chǎng)”搭建了公眾參與警務(wù)的平臺(tái),及時(shí)傾聽民聲民怨化解社會(huì)矛盾,提高了民眾的參與率。截至2010年4月底,湖州市已經(jīng)開展廣場(chǎng)警務(wù)活動(dòng)1100余場(chǎng)次,參加群眾超過25萬余人次,公眾提出的批評(píng)、投訴有830余件,咨詢事項(xiàng)4300余件,各類建議和意見5700余條?！熬瘎?wù)e廣場(chǎng)”自開通以來吸引了140萬余人次的參與和互動(dòng)。此外,每月公安局長(zhǎng)在線交流活動(dòng),參與網(wǎng)民累計(jì)2萬余人次,網(wǎng)上咨詢和建議2700余條,為群眾解決實(shí)際困難970余件。社會(huì)公眾的各種矛盾和訴求能夠通過“警務(wù)廣場(chǎng)”在第一時(shí)間獲得解決,微觀層面的治安問題得以消解,公眾參與的積極性和滿意度自然而然的提高。

“警務(wù)廣場(chǎng)”拓展了公眾監(jiān)督警務(wù)的渠道,提高了社會(huì)公眾對(duì)公安部門的監(jiān)督力度,保障了警察的執(zhí)法公正度?！熬瘎?wù)e廣場(chǎng)”開通后,有網(wǎng)民反映有警車接送小孩上學(xué),湖州市公安部門迅速作出反應(yīng),開展規(guī)范警務(wù)用車的專項(xiàng)整治。對(duì)酒后駕車等社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈的問題,利用“警務(wù)e廣場(chǎng)”進(jìn)行公開,有效杜絕人情執(zhí)法問題,截至2010年4月25日,全市已拘留醉酒駕駛267人,執(zhí)行率達(dá)到100%,位列全省第一。某區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長(zhǎng),某街道人武部部長(zhǎng)等多名政府機(jī)關(guān)人員醉酒駕駛被拘留,彰顯了執(zhí)法公平,受到廣大群眾的一致好評(píng)。正是“警務(wù)廣場(chǎng)”網(wǎng)上網(wǎng)下兩條渠道,很好地保障了公眾對(duì)執(zhí)法全過程的監(jiān)督,使執(zhí)法公開公正落到實(shí)處,執(zhí)法效果受到認(rèn)可。

“警務(wù)廣場(chǎng)”構(gòu)筑了警民合作互信共同體,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治安治理高滿意度的局面。通過警務(wù)廣場(chǎng)活動(dòng),一方面,民警在與群眾的交流互動(dòng)中,體諒群眾的難處,改善公安服務(wù)工作,另一方面,也使公眾對(duì)民警的工作有了更多的理解,最終實(shí)現(xiàn)群眾滿意度提升。由于社會(huì)公眾的積極參與,社區(qū)保安員、治安巡防隊(duì)、治安信息員、平安志愿者等群防群治總數(shù)達(dá)到1700余支1.2萬余人。在2009年國(guó)慶安保活動(dòng)中,通過自愿報(bào)名的方式從網(wǎng)上“招錄”300名群眾志愿者到社區(qū)警務(wù)室當(dāng)一回“臨時(shí)警察”,和民警一起接處警、調(diào)節(jié)糾紛和治安巡邏,體會(huì)民警的工作生活。通過警民合作共同體,實(shí)現(xiàn)了從“社會(huì)治安人人有責(zé)”的倡導(dǎo)向“社會(huì)治安人人參與”的行動(dòng)轉(zhuǎn)變。結(jié)果2010年一季度全市告警投訴大幅度下降,同比減少44.4%。浙江省統(tǒng)計(jì)局2009年底調(diào)查顯示,湖州群眾的安全感滿意率達(dá)到97.48%,位居浙江省前三名[8]。

在轉(zhuǎn)型的背景下,湖州市公安機(jī)關(guān)通過“警務(wù)廣場(chǎng)”行動(dòng),創(chuàng)新實(shí)踐民意導(dǎo)向警務(wù),構(gòu)建警民零距離溝通、民意分析研判、吸納回應(yīng)民意、社會(huì)積極參與、警民合作共同體,解決了警察服務(wù)中的主客觀績(jī)效不一致的困惑。

五、“警務(wù)廣場(chǎng)”創(chuàng)新的制度意蘊(yùn)

“警務(wù)廣場(chǎng)”作為一種改善警察服務(wù)的制度安排和創(chuàng)新,并非一個(gè)簡(jiǎn)單的警民互動(dòng)平臺(tái),而是內(nèi)蘊(yùn)著警務(wù)理念、警務(wù)技術(shù)、警務(wù)治理方式和警務(wù)制度四個(gè)層次的復(fù)雜性創(chuàng)新?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”生成的民主警務(wù)治理模式使警察服務(wù)從外在強(qiáng)制力量轉(zhuǎn)化為維護(hù)社會(huì)秩序的內(nèi)在力量[9],提升了警察服務(wù)的業(yè)務(wù)績(jī)效和滿意度。

“警務(wù)廣場(chǎng)”作為一種警務(wù)理念創(chuàng)新,是指一種以主動(dòng)傾聽民意,民意決策警務(wù)重點(diǎn),具有前瞻性和回應(yīng)性的警察服務(wù)觀念。在群眾路線的傳統(tǒng)下,中國(guó)警察和公眾的關(guān)系,一直是其他國(guó)家的警察部門學(xué)習(xí)的樣本。一些西方警學(xué)專家甚至認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家興起的社區(qū)警務(wù)在某種程度上是對(duì)中國(guó)群眾路線的借鑒,這體現(xiàn)出我們的超前之處[10](p.650)。但在專業(yè)化警務(wù)導(dǎo)向下,傳統(tǒng)的群眾路線有弱化的趨勢(shì),警察與公眾的距離漸漸疏遠(yuǎn)。而“警務(wù)廣場(chǎng)”構(gòu)筑了主動(dòng)傾聽民意的平臺(tái),零距離警民互動(dòng),既便于消除誤解,在第一時(shí)間解決社會(huì)矛盾;又能夠掌握社情民意和社會(huì)公眾的治安關(guān)注點(diǎn),防止一些治安問題累積加劇,具有很強(qiáng)的前瞻性和回應(yīng)性。社會(huì)治安其實(shí)更多地具有私人和本地屬性,因此,警察服務(wù)不僅要看客觀的業(yè)務(wù)指標(biāo),更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的主體感受,更多地用老百姓的眼光審視和考量社會(huì)治安問題,提高社會(huì)公眾的治安服務(wù)滿意度。

“警務(wù)廣場(chǎng)”作為一種警務(wù)技術(shù)創(chuàng)新,是指適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)生活方式的轉(zhuǎn)變,通過網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)等便利的途徑實(shí)現(xiàn)警務(wù)公開,確保公眾有效參與治安活動(dòng)、監(jiān)督警務(wù)行為。在信息社會(huì)條件下,人們依靠網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)快速便捷地傳播和獲取信息,但人們對(duì)信息的評(píng)價(jià)具有“逆向選擇”問題,即對(duì)于正面的信息人們總是持懷疑態(tài)度,而對(duì)于負(fù)面信息人們很容易相信。近年來,一些“無利益關(guān)聯(lián)”群體參與的群體性事件,除了泄憤之外,對(duì)信息的逆向選擇也是一個(gè)重要因素。因此,公安民警在治安服務(wù)中,執(zhí)法環(huán)境惡化成為不爭(zhēng)的事實(shí)。而“警務(wù)e廣場(chǎng)”和“WAP警務(wù)廣場(chǎng)”通過警務(wù)公開,為社會(huì)公眾方便有效地參與治安服務(wù)活動(dòng),監(jiān)督公安部門和民警的執(zhí)法活動(dòng)提供了技術(shù)支撐。在技術(shù)創(chuàng)新的支持下,警務(wù)執(zhí)法和服務(wù)活動(dòng)必然更具親和力和公信力。

“警務(wù)廣場(chǎng)”作為一種警務(wù)治理方式創(chuàng)新,是指以協(xié)商民主和民主決策的方式,來確定如何開展警務(wù)活動(dòng),如何選擇提供警察服務(wù)的優(yōu)先領(lǐng)域?！皬V場(chǎng)”本身就是古希臘民主的策源地,也是古典民主的典型代表形式?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”則是對(duì)古典民主形式的拓展,參與的主體是不限定的社會(huì)公眾,參與的途徑包括網(wǎng)上網(wǎng)下,同時(shí),也是對(duì)古典民主形式的現(xiàn)代應(yīng)用,警民之間對(duì)社會(huì)治安問題的直接交流互動(dòng)。公安部門和社會(huì)公眾通過協(xié)商民主的形式,不僅解決具體的治安問題和社會(huì)矛盾,而且讓公眾選擇和確定警務(wù)活動(dòng)和警察服務(wù)的優(yōu)先領(lǐng)域,真正以民主的治安治理方式,實(shí)現(xiàn)民意的落實(shí)。

“警務(wù)廣場(chǎng)”作為一種警務(wù)制度創(chuàng)新,是指順應(yīng)公民社會(huì)成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)和社會(huì)多元主體的需求,以多中心合作治理的復(fù)雜制度安排替代單中心單部門來提供和優(yōu)化治安服務(wù)。中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ絒11](p.442)。安全來自有組織的綜合治理,而有組織的綜合治理依賴于治安共同體。隨著公民社會(huì)的成長(zhǎng),社會(huì)高度的流動(dòng)性和組織化調(diào)控能力的弱化,需要吸納多元社會(huì)主體參與治安服務(wù),如私人保安公司、治安志愿者組織、公民個(gè)人等,以多中心治道的方式替代單一公安部門提供社會(huì)治安服務(wù)。埃莉諾·奧斯特羅姆關(guān)于公共治理的經(jīng)驗(yàn)研究,從理論的角度證實(shí)了多中心理論相比單中心理論具有的優(yōu)勢(shì)[12](pp.11-14)?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”激發(fā)公民個(gè)人、家庭和其他主體參與社會(huì)治安服務(wù)的活力,是對(duì)多中心合作治理的積極嘗試。

六、民主警務(wù)與“警務(wù)廣場(chǎng)”的深層啟示

公安部門作為政府的一個(gè)重要組成部分,其所開展的創(chuàng)新是政府創(chuàng)新的具體體現(xiàn),同時(shí),也在一定程度上代表著政府改革創(chuàng)新的方向?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”作為一種復(fù)雜性的創(chuàng)新,其內(nèi)蘊(yùn)豐富的價(jià)值理念和制度安排,不僅適用于其他地區(qū)的公安部門,而且對(duì)整個(gè)政府改革創(chuàng)新都具有深刻的啟示。

正處于轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展時(shí)期的中國(guó)社會(huì)面臨著很多問題,政府改革的滯后成為社會(huì)改革進(jìn)步的障礙。政府自身的問題是很多社會(huì)問題的根源,也是解決這些問題的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)。因此,我們既需要通過政府改革和制度創(chuàng)新來解決發(fā)展中面臨的問題,也需要通過政府治道變革和制度創(chuàng)新來為發(fā)展奠定新的基礎(chǔ)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及和“社團(tuán)革命”的擴(kuò)展[13],使公民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)大大增強(qiáng),公共精神和參與精神得以培育,這些都需要包括公安部門在內(nèi)的整個(gè)政府進(jìn)行大力改革。換言之,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)成長(zhǎng)與政府治理選擇需要新的治理理念、政策工具和制度安排,避免治理的內(nèi)卷化問題[14]。而政府要獲得公眾的滿意、信任和支持,避免合法性危機(jī),就需要實(shí)現(xiàn)治理體系的變革,即從傳統(tǒng)治道向現(xiàn)代治道轉(zhuǎn)變[15],這一轉(zhuǎn)變過程包括:從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變,從集權(quán)政府向分權(quán)政府轉(zhuǎn)變,從專制政府向民主政府轉(zhuǎn)變,從人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變,從封閉政府向開放政府轉(zhuǎn)變,從單中心向多中心轉(zhuǎn)變,從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

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[責(zé)任編輯:劉瓊蓮]

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1008-7168(2011)02-0087-05

2010-11-20

中國(guó)人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金項(xiàng)目“大型社會(huì)活動(dòng)與公共安全服務(wù)制度創(chuàng)新”(10XNH 036)。

楊志云(1983-),男,湖北荊門人,中國(guó)人民大學(xué)行政管理專業(yè)博士生。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.015