我國(guó)慈善組織能力建設(shè)：?jiǎn)栴}及對(duì)策

汪雷 吳慧敏 李攀

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233041；2.御香苑控股集團(tuán)公司，北京100000）

我國(guó)慈善組織能力建設(shè)：?jiǎn)栴}及對(duì)策

汪雷1吳慧敏1李攀2

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233041；2.御香苑控股集團(tuán)公司，北京100000）

慈善是具有扶危濟(jì)困作用的公共管理事業(yè)，其已日漸成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，并有著廣闊的發(fā)展空間?？傮w而言，我國(guó)目前慈善組織的能力建設(shè)水平偏低，這嚴(yán)重影響著慈善事業(yè)的發(fā)展。文章自公共管理視角對(duì)慈善組織能力要素中存在的各種問(wèn)題分別進(jìn)行了探討，并提出了完善慈善組織能力建設(shè)的具體思路。

慈善；慈善組織；能力建設(shè)

當(dāng)代中國(guó)慈善組織的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。建國(guó)初期，受當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境和國(guó)際環(huán)境的影響，慈善組織在中國(guó)大陸銷(xiāo)聲匿跡多年。20世紀(jì)70年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的不斷深化，慈善組織由開(kāi)禁到蓬勃發(fā)展，迎來(lái)了發(fā)展歷程中的一個(gè)黃金時(shí)期。各類(lèi)慈善組織紛紛從自發(fā)的、個(gè)體松散的組織，發(fā)展到理性的、具備一定規(guī)模的組織。

一、我國(guó)慈善組織發(fā)展現(xiàn)狀

（一）慈善組織數(shù)量劇增

自我國(guó)首家地方慈善組織——吉林省慈善總會(huì)1993年1月成立以來(lái)至今已有16年，短短十幾年的時(shí)間里，我國(guó)慈善組織經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多的急劇發(fā)展變化過(guò)程，截止2008年底，在民政部門(mén)登記注冊(cè)的民間慈善組織已超過(guò)35萬(wàn)個(gè)，全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.8萬(wàn)個(gè)，其中慈善超市7035個(gè)①。

（二）慈善組織種類(lèi)繁多，涉及的領(lǐng)域?qū)挿?/h3>

慈善組織不僅數(shù)量劇增且形式多樣。1904年從事救護(hù)傷兵、救助難民和賑濟(jì)災(zāi)民活動(dòng)，積極參加人道主義救援活動(dòng)的中國(guó)紅十字會(huì)成立；1985年致力于促進(jìn)我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利和農(nóng)村發(fā)展工作的愛(ài)德基金會(huì)成立；1994年由熱心慈善事業(yè)的公民、法人及其他社會(huì)組織志愿參加的中華慈善總會(huì)成立；1994年由非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士及港澳臺(tái)和海外工商界人士自愿組成的光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)成立；1997年從事維護(hù)法律賦予公民的基本權(quán)利，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人提供法律援助，實(shí)現(xiàn)司法公正、健全社會(huì)保障體系的中國(guó)法律援助基金會(huì)成立。除了這些慈善組織以外，目前還出現(xiàn)了一批新的慈善組織。種類(lèi)繁多的慈善組織在服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)對(duì)象上有所不同、各有側(cè)重，業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工傷服務(wù)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。

（三）慈善組織籌款數(shù)額增多

在慈善組織快速發(fā)展的同時(shí)，慈善捐贈(zèng)數(shù)量有了顯著提高。如表1所示，2001年至2007年，社會(huì)捐款由11.7億元增加到132.8億元，增幅達(dá)11倍之多[1]。2008年全年共接收社會(huì)各界捐款764億元，其中民政部門(mén)479.3億元，慈善會(huì)187.9億元，各類(lèi)在民政部門(mén)登記的社會(huì)組織77.3億元，捐贈(zèng)物資折款19.6億元，比上年增長(zhǎng)25.6%，接收捐贈(zèng)衣被115816萬(wàn)件，這些捐贈(zèng)款物使5202.9萬(wàn)人（次）困難群眾受益②。

表1 社會(huì)捐贈(zèng)情況

（四）慈善組織地域分布廣泛

近年來(lái)，我國(guó)慈善組織數(shù)量增多，地域分布廣泛。中國(guó)紅十字會(huì)基層組織已覆蓋到了全國(guó)各個(gè)地區(qū)，市縣級(jí)紅十字會(huì)的組織建制都在進(jìn)行當(dāng)中，隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大。中華慈善總會(huì)系列的慈善組織也是全國(guó)性的，其活動(dòng)范圍也基本覆蓋到了全國(guó)。廣大的草根組織雖然多數(shù)力量較小，但是大小不一的草根組織也廣泛分布于社會(huì)的邊邊角角。

二、我國(guó)慈善組織能力建設(shè)中存在的問(wèn)題

慈善組織作為慈善事業(yè)發(fā)展的依托與載體，其自身的建設(shè)與完善尤為重要。我國(guó)慈善組織能力建設(shè)存在的問(wèn)題概括來(lái)講，主要表現(xiàn)在內(nèi)、外兩個(gè)維度上：一是外部缺乏良好的環(huán)境支持，二是內(nèi)部缺乏能力建設(shè)的體系設(shè)計(jì)。

（一）慈善組織能力建設(shè)缺乏外部環(huán)境的支持

1.慈善組織難以獲得法律地位

現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《取締非法民間組織暫行辦法》等組織法規(guī)以是否登記作為唯一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量民間組織的合法性，如果依照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)民間組織的數(shù)量進(jìn)行分析，80%以上因未登記而不具備法律資格，屬于非法（草根）組織[2]。

由于目前的草根組織不具有合法性，因此得不到政策上的支持，如在2007年之前，國(guó)家財(cái)務(wù)部和稅務(wù)總局通過(guò)個(gè)案審查的方式，逐年授予在民政部門(mén)登記注冊(cè)的民間組織以免稅資格。而從2000年到2007年，總計(jì)69個(gè)國(guó)家級(jí)的非營(yíng)利性民間組織獲得優(yōu)惠資格，而數(shù)以萬(wàn)計(jì)的慈善組織是無(wú)法享受這一優(yōu)惠政策的。這也就相對(duì)于有背景和資源的慈善組織而言，沒(méi)有合法身份的慈善組織的生存甚是艱難。

2.政府對(duì)慈善組織的限制過(guò)多

我國(guó)慈善組織的產(chǎn)生是政府的資源獲得需求和社會(huì)控制需求相互矛盾、沖突的結(jié)果。一方面，政府依賴(lài)于慈善組織獲取民間和國(guó)外的慈善資源，借助其化解生存風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，政府又擔(dān)心純粹的慈善組織過(guò)多的出現(xiàn)不利于社會(huì)控制。在權(quán)力沒(méi)有受到約束的情況下，政府力圖對(duì)慈善組織的內(nèi)部運(yùn)作實(shí)施控制，盡力維持既定政策，對(duì)慈善組織實(shí)施過(guò)多的限制和介入，政府的這種限制和介入行為直接導(dǎo)致慈善組織形式和運(yùn)作相偏離，致使慈善組織能力建設(shè)滯后[3]。

（二）慈善組織內(nèi)部能力要素存在的問(wèn)題

1.慈善組織普遍缺乏籌資能力

目前，我國(guó)大部分慈善組織都陷于籌資無(wú)力，經(jīng)費(fèi)不足的困境當(dāng)中，缺乏籌資能力是慈善組織普遍存在的問(wèn)題?；I資能力不足主要表現(xiàn)為：組織缺乏號(hào)召力，開(kāi)展的活動(dòng)得不到社會(huì)公眾的回應(yīng)和認(rèn)可，不論組織如何宣揚(yáng)自己的宗旨和慈善目的，社會(huì)大眾的捐助熱情不高，捐贈(zèng)有限；籌資結(jié)構(gòu)和籌資渠道相對(duì)單一，難以從社會(huì)上募集到足夠的善款[4]。

2.慈善組織的品牌能力建設(shè)水平不高

民政部的一份抽樣調(diào)查顯示，我國(guó)超過(guò)90%的公眾和80%的企業(yè)有參加公益性捐助的意愿。然而，公益性捐助項(xiàng)目在公眾心目中的認(rèn)知度卻存在較大差異，如表2所示。

表2 公益性捐助活動(dòng)的公眾認(rèn)知度

目前，我國(guó)慈善組織在樹(shù)立品牌意識(shí)和開(kāi)發(fā)品牌項(xiàng)目方面的能力還比較欠缺，國(guó)內(nèi)具有較高知名度和美譽(yù)度的品牌慈善機(jī)構(gòu)和品牌公益項(xiàng)目寥寥無(wú)幾，慈善品牌又小、又單、又矮的現(xiàn)狀很不樂(lè)觀。如果公眾不知曉某一慈善組織或某一公益活動(dòng)的目的、救助對(duì)象的話，就很難產(chǎn)生對(duì)該組織或活動(dòng)的信任感和認(rèn)同感。這種低認(rèn)知度和信任感所引起的直接后果是慈善組織募捐不到資金和物資，從而導(dǎo)致慈善項(xiàng)目的終止或流產(chǎn)。

3.慈善組織的公信力有待提高

慈善是一種建立在自愿和信任基礎(chǔ)上的事業(yè)，它以善款為來(lái)源，善款的來(lái)源又以捐助者為基礎(chǔ)，這些具有社會(huì)責(zé)任心的捐助者對(duì)慈善組織的信任與信心，是慈善事業(yè)發(fā)展的支柱。一項(xiàng)調(diào)查顯示：近60%的捐贈(zèng)者在選擇慈善組織進(jìn)行捐贈(zèng)時(shí)，最先著重考慮的是該組織的公信力，見(jiàn)表3。

表3 公眾選擇受贈(zèng)組織的標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)慈善組織或是由于現(xiàn)行體制所限，或是由于缺乏國(guó)際視野，組織信息披露的規(guī)定均較粗略，缺乏真正的獨(dú)立審計(jì)，管理體制不嚴(yán)，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制也不盡人意，很多慈善組織均未按照通行的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)在其網(wǎng)站上公開(kāi)披露年報(bào)，公眾對(duì)于慈善組織的收支狀況長(zhǎng)期難以知曉。致使公眾無(wú)法對(duì)慈善組織充滿(mǎn)信任與信心，影響慈善組織的公信力的提高。

三、我國(guó)慈善組織能力建設(shè)的優(yōu)化方案

（一）確立慈善組織的法律地位

加快包括慈善組織在內(nèi)的公益機(jī)構(gòu)的法律、法規(guī)、章程體系的建設(shè)，建立一套適合我國(guó)國(guó)情的慈善公益機(jī)構(gòu)體系。規(guī)范慈善公益事業(yè)的進(jìn)入、評(píng)估、監(jiān)管、激勵(lì)、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融資投資以及涉及慈善組織、慈善捐贈(zèng)、慈善義工和慈善監(jiān)管等方面的一系列行為，使我國(guó)公益事業(yè)走上規(guī)范化、法制化軌道。明確慈善組織的法律地位具體包括以下兩點(diǎn)：

1.取消注冊(cè)需要尋找業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定

現(xiàn)行法規(guī)中要求慈善組織必須有業(yè)務(wù)主管單位的這項(xiàng)規(guī)定應(yīng)考慮取消，為慈善組織搭建一個(gè)普遍備案的注冊(cè)平臺(tái)，大力培育和發(fā)展民間慈善組織，賦予慈善組織以最基本的合法形式，使慈善組織能夠真正獨(dú)立承擔(dān)起民事責(zé)任。

2.實(shí)行登記許可制度

對(duì)于滿(mǎn)足特定條件的慈善組織實(shí)行登記許可制度，為慈善組織搭建一個(gè)特定登記認(rèn)可的制度平臺(tái)，由國(guó)家授權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行受理、分類(lèi)、登記并予以認(rèn)可，對(duì)于認(rèn)定成為公益法人的慈善組織，一方面給予財(cái)政和稅收等方面最大限度的優(yōu)惠，一方面進(jìn)行更為嚴(yán)格和規(guī)范的行政監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督[5]。

（二）理順慈善組織與政府的關(guān)系

現(xiàn)代“治理”理念強(qiáng)調(diào)，公共治理的主體是多元的，一個(gè)良性的治理結(jié)構(gòu)，需要不同治理主體的合理分工、努力合作，從而形成一種良性的“合作伙伴關(guān)系”。政府與慈善組織應(yīng)該是非對(duì)抗的關(guān)系，兩者合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。一方面，慈善組織在處理與政府關(guān)系時(shí)，應(yīng)遵循踏踏實(shí)實(shí)做事，做事讓政府放心，積極爭(zhēng)取政府支持的原則；另一方面，政府應(yīng)通過(guò)公平合理的方式給予慈善組織盡可能多的資金支持、法律地位、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理等，鼓勵(lì)慈善組織的發(fā)展[6]。

（三）積極探尋慈善組織的籌資路徑

鑒于我國(guó)慈善組織目前籌資普遍存在困難的現(xiàn)狀，下面通過(guò)組織準(zhǔn)備、環(huán)境預(yù)測(cè)、目標(biāo)設(shè)計(jì)、策略設(shè)計(jì)和實(shí)施等環(huán)節(jié)，尋求慈善組織提升募捐能力的實(shí)現(xiàn)路徑，見(jiàn)圖1[7]。

圖1 提升慈善組織募捐能力的路徑

首先，組織準(zhǔn)備。成立專(zhuān)門(mén)的勸募部門(mén)或小組，賦予該小組或部門(mén)人員適當(dāng)?shù)慕巧匚?，并?duì)人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)；在對(duì)社會(huì)需求和公眾心理進(jìn)行綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，依據(jù)評(píng)估結(jié)果設(shè)計(jì)主題內(nèi)容，保證活動(dòng)或項(xiàng)目具有鮮明特色；指派專(zhuān)業(yè)人士負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)分析報(bào)表，確保財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)不會(huì)出現(xiàn)紕漏。其次，要明確組織自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，結(jié)合組織特點(diǎn)形成對(duì)募捐的目標(biāo)設(shè)計(jì)。再次，進(jìn)行外部環(huán)境評(píng)估。搜集外部環(huán)境信息，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律信息，對(duì)募捐對(duì)象、募捐競(jìng)爭(zhēng)者要有清晰的認(rèn)識(shí)和判斷，排除潛在威脅，贏得募捐資源的信任。最后，運(yùn)用多種方式進(jìn)行具體的戰(zhàn)略與策略實(shí)施過(guò)程。

（四）設(shè)計(jì)特色項(xiàng)目，建立長(zhǎng)效品牌

在提升組織品牌能力建設(shè)過(guò)程中，要注重開(kāi)發(fā)特色項(xiàng)目，通過(guò)一系列的方式方法建立品牌長(zhǎng)效機(jī)制。首先，制定明確的組織發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略策略。根據(jù)近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期規(guī)劃虛心學(xué)習(xí)和借鑒其他先進(jìn)組織或機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)理念、管理模式、項(xiàng)目運(yùn)作特點(diǎn)等，制定合適的發(fā)展戰(zhàn)略。其次，要具有敏銳的市場(chǎng)洞察力。在對(duì)社會(huì)需求進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查，分析市場(chǎng)緊俏需求，設(shè)計(jì)慈善項(xiàng)目。最后，要對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行綜合預(yù)測(cè)和中期評(píng)估，項(xiàng)目可行則繼續(xù)執(zhí)行，項(xiàng)目不可行則立即終止。對(duì)于非定向捐贈(zèng)款項(xiàng)的使用，應(yīng)在科學(xué)論證、多次斟酌的基礎(chǔ)上再行決策，確保每一筆資金都能發(fā)揮最大的價(jià)值和效用，品牌能力的建設(shè)需要這種對(duì)善款負(fù)責(zé)的態(tài)度，通過(guò)這種態(tài)度贏得社會(huì)公眾的支持和信任，能夠使更多人關(guān)心和關(guān)注項(xiàng)目，擴(kuò)大品牌影響力。

（五）加強(qiáng)慈善組織的公信建設(shè)

良好的公信度是慈善組織開(kāi)展活動(dòng)、洽談項(xiàng)目、發(fā)動(dòng)募捐的無(wú)形資產(chǎn)，是慈善組織能力建設(shè)的最終落腳點(diǎn)。加強(qiáng)慈善組織的建設(shè)應(yīng)從組織運(yùn)作透明化出發(fā)。不斷完善信息公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)披露制度，并通過(guò)采用量化管理、定期考核的方法將這兩項(xiàng)制度落實(shí)到每個(gè)人和每項(xiàng)具體的工作當(dāng)中。通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)、審計(jì)、公報(bào)等方式及時(shí)向社會(huì)發(fā)布各種信息，尤其是捐贈(zèng)信息，這是組織打造公信力的最簡(jiǎn)潔直接的途徑。

注：

①資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)（http://www.mca.gov.cn/）2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告

②資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)（http://www.mca.gov.cn/）2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告

［1］劉京.中國(guó)慈善捐贈(zèng)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)[M].北京：中國(guó)社會(huì)文獻(xiàn)出版社，2008.

［2］蔡磊.非營(yíng)利組織基本法律制度研究[M].廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)出版社，2005.

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［7］張冉.中國(guó)非營(yíng)利組織民間籌資失靈及策略研究——基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與中國(guó)現(xiàn)實(shí)的視角[J].財(cái)貿(mào)研究，2007，(2).

Ability Contruction of Chnia Charity Organization:Problems and Countermeasures

Wang Lei1,Wu Hui-min1,Li Pan2
(1.Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui 233041，China；2.YuXiangYuan Holding Group，Beijin 100000，China)

Charity is a public administration career which has/with a function of rescuing endangered and succor the poor.It has increasingly become an important element of social security system in modern China's society,and has a extensive room for development.In general,our ability construction of charity organization is low,which seriously affected the development of philanthropy.This paper starts from the perspective of public administraction,discussing various of problems existed in the charity organization ability respectively,and putting forward concrete suggestions regarding how to perfect ability contruction of charity organization.

charity；charity organization；ability construction

C913.7

A

1672-0547（2011）01-0054-03

2010-12-24

汪雷（1963-），男，安徽績(jī)溪人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，三農(nóng)問(wèn)題研究所所長(zhǎng)，安徽省學(xué)科與技術(shù)帶頭人（公共管理），碩士研究生導(dǎo)師；吳慧敏（1987-），女，安徽巢湖人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)碩士研究生；李攀（1984-），女，安徽阜陽(yáng)人，御香苑控股集團(tuán)公司人力資源部總監(jiān)。