低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與我國低碳政策規(guī)劃的系統(tǒng)分析

錢 潔,張 勤

(1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院,江蘇南京 210093;2.江蘇警官學(xué)院,江蘇南京 210012)

低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與我國低碳政策規(guī)劃的系統(tǒng)分析

錢 潔1,2,張 勤1

(1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院,江蘇南京 210093;2.江蘇警官學(xué)院,江蘇南京 210012)

低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下,低碳政策系統(tǒng)中的政策行動主體子系統(tǒng)強調(diào)政府、企業(yè)和公民社會組織的多元網(wǎng)絡(luò)與合作共治;政策工具子系統(tǒng)區(qū)分并綜合運用強制性、混合型及自愿性工具;政策變遷子系統(tǒng)聚集于政策移植與政策創(chuàng)新的交互作用。我國政府低碳政策規(guī)劃應(yīng)基于各子系統(tǒng)間交互作用的系統(tǒng)運作模型分析,通過改善政策環(huán)境,制定適應(yīng)各地區(qū)實際的低碳發(fā)展目標(biāo),實現(xiàn)全社會共同參與低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的良性機制。

低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型;政策規(guī)劃;系統(tǒng)

“低碳經(jīng)濟”是指以“低能耗、低排放、低污染”為基礎(chǔ)的經(jīng)濟發(fā)展模式。作為 21世紀(jì)人類最大規(guī)模的經(jīng)濟、社會和環(huán)境革命,這種新的發(fā)展模式意義重大,影響深遠。低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型作為我國當(dāng)前政策規(guī)劃和實施中的重要導(dǎo)向,是我國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求,是深入實踐科學(xué)發(fā)展觀,努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必由之路。在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策規(guī)劃過程中,適當(dāng)運用公共政策理論對低碳政策規(guī)劃進行系統(tǒng)分析,有利于更好地進行產(chǎn)業(yè)政策布局,完善政策過程,促進高效政策和良性政策循環(huán)的實現(xiàn)。

一、政策系統(tǒng)：低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的政策規(guī)劃路徑

“低碳經(jīng)濟”概念最早正式出現(xiàn)在 2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟 》DTI(Depart ment of Trade and Industry),后逐步擴展。伴隨著全球環(huán)境保護的制度化發(fā)展,這一理念受到國際社會的廣泛關(guān)注,全球范圍內(nèi)的低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成為大勢所趨。我國在“十一五”規(guī)劃中即提出節(jié)能減排目標(biāo),“十二五”規(guī)劃將延續(xù)低碳經(jīng)濟發(fā)展理念,制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。近年來,我國在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)約能源、提高能效、淘汰落后產(chǎn)能、發(fā)展可再生能源、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等方面采取了一系列政策措施,取得了顯著的成果。但從總體上說,圍繞低碳經(jīng)濟展開的政策實踐相對零散,需要運用系統(tǒng)觀念,進一步加以整合。

國外對低碳經(jīng)濟的研究最早起源于從政治哲學(xué)視角對綠色政治和生態(tài)主義的闡釋,后逐漸轉(zhuǎn)向低碳策略與本國經(jīng)濟發(fā)展的研究,此外,還包括能源戰(zhàn)略下的政策措施分析,關(guān)注的焦點集中在減少碳排放量的數(shù)據(jù)指標(biāo)及在此基礎(chǔ)上改造高碳產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展可再生能源與新型清潔能源,廣泛開展國際減碳合作等方面。

國內(nèi)“低碳經(jīng)濟”的研究從對節(jié)能減排與我國經(jīng)濟發(fā)展的研究開始,低碳經(jīng)濟與政策的研究主要集中在以下兩個方面：一是低碳經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)、財政、貿(mào)易政策等相關(guān)政策措施研究。在低碳經(jīng)濟帶來的中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景下,從經(jīng)濟學(xué)的視角探討產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃與調(diào)整,提高“高碳”產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻,發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),將低碳發(fā)展納入國家產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的原則考慮和當(dāng)前安排,為低碳發(fā)展創(chuàng)造條件[1];財稅政策研究主要圍繞預(yù)算支持政策、完善激勵性與懲罰性稅收政策、能源替代財稅政策等方面[2];貿(mào)易政策調(diào)整要在保證對外貿(mào)易平穩(wěn)增長的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變外延式增長模式,優(yōu)先向競爭力導(dǎo)向轉(zhuǎn)變[3];二是對國外發(fā)展低碳經(jīng)濟的相關(guān)政策的解讀和綜述,從而借鑒和探討國外在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的政策思路和具體做法,以期對我國低碳政策制定有所啟示。具體包括：改造傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè),加強低碳技術(shù)創(chuàng)新;積極發(fā)展可再生能源與新型清潔能源;應(yīng)用市場機制與經(jīng)濟杠桿,促使企業(yè)減碳;加強國際范圍內(nèi)的減碳協(xié)作等[4]。

從低碳經(jīng)濟與政策的研究現(xiàn)狀來看,主要存在以下的局限性：一是相關(guān)研究主要集中于經(jīng)濟領(lǐng)域,特別是對經(jīng)濟數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析和經(jīng)濟政策的闡釋。不少學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)、金融學(xué)等方面對低碳經(jīng)濟發(fā)展進行了細致思考,但從公共管理與公共政策學(xué)科的視角審視我國低碳政策規(guī)劃問題的研究尚顯不足。二是相關(guān)研究主要是政府本位的政策思考,雖然近期也有對低碳經(jīng)濟與“兩型”社會方面的思考,如武漢大學(xué)劉傳江教授通過分析武漢市的生態(tài)足跡赤字和脫鉤 (節(jié)能減排)發(fā)展情況,認為“建設(shè)‘兩型社會’會對降低碳的排放起到促進作用……要在體制、技術(shù)創(chuàng)新等方面,積極做好向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的準(zhǔn)備”等[5],但總體來說研究不夠系統(tǒng),我國的低碳政策工具的運用上也主要依靠以管制政策為代表的強制性政策,而自愿性政策和混合型政策工具運用的總體環(huán)境條件滯后,這方面研究非常缺乏。

當(dāng)政策問題已經(jīng)提出而需要采取行動時,決策者要依據(jù)一定的程序和原則確定政策目標(biāo)、設(shè)計多種可供選擇的方案加以抉擇,才能決定行動的過程。這一過程被稱為公共政策規(guī)劃。采用低碳經(jīng)濟的戰(zhàn)略應(yīng)對氣候變化,已經(jīng)成為全社會的共識,然而如何通過低碳政策規(guī)劃成功實現(xiàn)低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,是當(dāng)前我國面臨的焦點問題。政策的系統(tǒng)分析是低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下政策規(guī)劃的重要路徑,有利于從戰(zhàn)略視角實現(xiàn)低碳經(jīng)濟目標(biāo)。運用系統(tǒng)分析方法,我國低碳政策系統(tǒng)是由若干子系統(tǒng)相互作用的結(jié)構(gòu)、過程、功能的有機復(fù)合體,具有綜合性、層次性、動態(tài)性等特點,每個子系統(tǒng)的發(fā)展又是多種要素交互共同作用的結(jié)果。我國低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有賴于政策子系統(tǒng)各要素和不同政策子系統(tǒng)之間的相互協(xié)調(diào)。

二、我國低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的政策子系統(tǒng)分析

從政策系統(tǒng)的視角思考低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,在政策規(guī)劃的過程中,需要考慮若干政策子系統(tǒng),其中最為核心的包括政策行動主體子系統(tǒng)、政策工具子系統(tǒng)、政策變遷 (技術(shù)與制度)子系統(tǒng)。

(一)低碳政策行動主體子系統(tǒng)：多元網(wǎng)絡(luò)與合作

政策網(wǎng)絡(luò) (policy network)是將社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策領(lǐng)域,分析政府過程中政府主體間關(guān)系的解釋框架。政策網(wǎng)絡(luò)由最初局限性于微觀政策制定的分析,如國會、政府和利益團體之間的互利互惠關(guān)系的鐵三角分析;到二十世紀(jì)七十年代中觀層面的府際關(guān)系研究,如英國學(xué)者羅茨基于“權(quán)力依賴”的政策網(wǎng)絡(luò)而對中央與地方政府間、地方政府間、政府與社團間關(guān)系及政府內(nèi)部部門間關(guān)系的研究等;二十世紀(jì)九十年代后,政策網(wǎng)絡(luò)研究轉(zhuǎn)向宏觀層面基于治理理論的“治理網(wǎng)絡(luò)”研究,即“在政府治理的過程中,特定的群體圍繞著特定的政策議題而形成一種持久、穩(wěn)定的聯(lián)合體,它們有各自的邊界、相對穩(wěn)定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)”[6]。博雷爾根據(jù)以上三個分析典范,從網(wǎng)絡(luò)概念與網(wǎng)絡(luò)工具的視角將這些國家的政策網(wǎng)絡(luò)理論歸納為兩個理論流派：利益調(diào)停學(xué)派與治理學(xué)派,由此有學(xué)者將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為利益中介和治理兩個不同的分析途徑[7]。本文所述的政策網(wǎng)絡(luò)即從治理的視角分析,強調(diào)由政策規(guī)劃過程中多元主體的協(xié)調(diào)合作機制。在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策規(guī)劃和制定過程中,政策行動者大致分為中央與地方政府、企業(yè)、社會力量。在我國低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,政策規(guī)劃不應(yīng)是強制性的,而更應(yīng)注重多元主體參與及協(xié)商合作。政策行動主體間關(guān)系主要從以下三個方面考察。

首先,府際政策協(xié)調(diào)與協(xié)作。從政策層面,統(tǒng)籌經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,是政府的一項重要職責(zé)。政府各層級機構(gòu)內(nèi)部及相互之間的聯(lián)合是提高政府能力的關(guān)鍵要素。我國單一制的國家結(jié)構(gòu),決定了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中政府主導(dǎo)型的制度變遷,而中央政府權(quán)力相對集中,有利于長期政策規(guī)劃的實現(xiàn)。但在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中,國內(nèi)的區(qū)域環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r各異,經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有較大差別,技術(shù)水平也存在較大差異,在中央政府低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的整體戰(zhàn)略下,各地區(qū)地方政府要根據(jù)本地區(qū)的實際狀況規(guī)劃如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高資源能源使用效率、保護生態(tài)環(huán)境等相關(guān)政策議程,建立減排進度和指標(biāo)體系,有差別有計劃地實現(xiàn)本地區(qū)的低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。此外,近年來,地方政府間的競爭關(guān)系日益激烈,過度競爭導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,地方保護主義盛行,一些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)無序競爭的局面,成為低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的巨大障礙。低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求從公共物品和服務(wù)供給的視角看待地方政府間關(guān)系的變遷?！肮参锲泛凸卜?wù)的供給上的過度競爭在府際關(guān)系中最突出的領(lǐng)域有兩個方面：一個方面是行政區(qū)劃內(nèi)的大型公共設(shè)施供給和政策供給;另一個方面是跨域的公共資源的利用”[8]。從這一角度出發(fā),在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中,地方政府首先應(yīng)明確政府提供公共產(chǎn)品的范圍,促進政府政策規(guī)劃進程中的制度變遷,建立地方政府間常規(guī)化的政策協(xié)商機制,以及協(xié)作式政策規(guī)劃與配套。其次,在政策規(guī)劃上要關(guān)注在公共資源利用上因地方政府資源競爭而帶來的“溢出效應(yīng)”,避免政府行為本身造成的高消耗、高污染等外部性問題。

其次,政府與企業(yè)的協(xié)同治理。低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來的新的游戲規(guī)則,不僅使各國政府面臨發(fā)展的新挑戰(zhàn),相關(guān)行業(yè)和企業(yè)也面臨重新洗牌。企業(yè)無論從自身生存與發(fā)展的需要,還是從承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任的角度出發(fā),實現(xiàn)節(jié)能減排的低碳式發(fā)展都是其必然選擇。從這個意義上說,企業(yè)不僅是低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相關(guān)政策的被動接受者,更應(yīng)成為相關(guān)政策制定的參與主體和行動主體。此外,低碳經(jīng)濟發(fā)展需要完整、有效的政策支持體系,而相關(guān)政策作為一種特殊的公共產(chǎn)品,涉及以能源政策、產(chǎn)業(yè)政策為代表的相關(guān)經(jīng)濟領(lǐng)域,依據(jù)公共選擇理論,政府也是自利的經(jīng)濟人,必須充分發(fā)揮社會多元主體參與公共選擇。隨著現(xiàn)代社會政府職能的擴展和轉(zhuǎn)變,公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者呈現(xiàn)多元化的制度安排,低碳政策的一些微觀政策主張也需要企業(yè)這一市場活動主體的積極參與。如,政府與企業(yè)簽訂限排協(xié)議,進行合作治理;政府與企業(yè)共同制定建立低排放統(tǒng)計、檢測、評估、考核流程,以更好地實現(xiàn)政策激勵;政府通過運用適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邔崿F(xiàn)與相關(guān)行業(yè)、企業(yè)的技術(shù)項目合作,共同改造傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè),開發(fā)廉價、清潔、高效和低排放的能源技術(shù)等。

最后,政府與公民社會組織政策過程的合作共治。“在發(fā)展政策的制定過程中,無論是作為主題代言人還是作為社會服務(wù)工作者,公民社會參與者都起到了非常重要的作用”[9]。環(huán)境和資源保護作為發(fā)展政策的重要主題領(lǐng)域,在相關(guān)政策制定中尋求公民社會組織的共同參與和合作成為全球化背景下的共識。低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,發(fā)展政策也應(yīng)從單純的國家和市場二分法轉(zhuǎn)向國家 -市場 -公民社會三元模式,各類組織可以依靠其比較優(yōu)勢取得相應(yīng)的協(xié)同作用,充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、激勵、消費的低碳觀念,形成多元化的參與機制。公民社會參與者以組織或個人的形式參與政策過程的優(yōu)勢在于,他們不是基于對政治權(quán)力或經(jīng)濟利潤的追求而參與到政策過程中,從理想狀態(tài)上說,它們往往代表了公益、利他、互助、協(xié)作等觀念,這些都是低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的重要價值取向。此外,要充分發(fā)揮公民社會的對話功能和較高靈活性的優(yōu)勢,使其在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策規(guī)劃中擁有更多的話語權(quán),形成多元化的參與機制。與此同時,政府還要開展廣泛的國際合作,積極參與國際相關(guān)組織的溝通和互動。

(二)低碳政策工具子系統(tǒng)：類型與特征

政策工具是政府賴以推行政策的手段。按照政府介入程度的由低到高,加拿大學(xué)者豪利特和拉米什將公共政策工具分為自愿性政策工具 (家庭和社區(qū)、自愿性組織、私人市場),混合型政策工具 (信息和勸誡、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和使用費),強制性政策工具 (管制、公共事業(yè)和直接提供)[10]。按照這種分類方法,目前發(fā)達國家在低碳經(jīng)濟政策方面通常采用的政策工具如下表。

表1 主要低碳政策工具及其類型

上述西方發(fā)達國家在低碳政策方面的一些做法值得借鑒,但在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策規(guī)劃中,更要關(guān)注政策工具的搭配運用?？偟脕碚f,強制性政策工具完全由政府主導(dǎo),強調(diào)國家權(quán)力的干預(yù),沒有給政策目標(biāo)群體留下自由決定的余地。目前,我國與能源相關(guān)的 CO2排放已位居世界第二[11]。預(yù)計到 2030年,我國 CO2排放總量很可能超過美國,居世界第一位[12]。我國在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的任務(wù)相當(dāng)艱巨,在以大幅度降低國內(nèi)生產(chǎn)總值的碳排放強度為核心,促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時,應(yīng)注意強制性政策工具的慎重適當(dāng)運用。如在制定管制政策時,應(yīng)注意各地區(qū)的現(xiàn)實差距,從低碳生產(chǎn)和低碳消費兩個方面,結(jié)合不同地區(qū)實際制定減排目標(biāo)和指標(biāo)體系,注重低碳政策的執(zhí)行和評估,防止對數(shù)字的盲目追求。

首先,運用強制性政策工具應(yīng)以大幅度降低碳排放強度為核心,如在管制政策規(guī)劃、執(zhí)行和評估過程中,通過多元化渠道,集社會多元力量共同建立相應(yīng)碳排放檢測和考核體系。又如可由政府直接提供建立低碳工業(yè)示范園等公共產(chǎn)品的方式引導(dǎo)低碳經(jīng)濟發(fā)展的方向。在管制政策規(guī)劃、執(zhí)行和評估過程中,應(yīng)通過聽證、網(wǎng)絡(luò)、大眾傳媒等多元化渠道,使政策目標(biāo)群體及受眾更及時地進行利益表達和更便捷地獲取政策信息。

其次,為自愿性政策工具的運用提供相對寬松的制度和政策環(huán)境。自愿性政策工具與個人自由主義文化相適應(yīng),通過社會成員自身利益、情感、價值的追求達到為公共目標(biāo)服務(wù)的結(jié)果,其最大的優(yōu)點是成本低,滲透力強,涉及面廣泛。政府應(yīng)積極鼓勵自愿性政策工具的運用,為這類政策工具的運用提供相對寬松的制度和政策環(huán)境。如簡化低碳領(lǐng)域相關(guān)組織建立及其運作過程中的審批程序,為相關(guān)自愿性組織的國際交流與合作提供更便捷的服務(wù)等。

此外,適時運用混合性政策工具,建立低碳生產(chǎn)、消費等政策引導(dǎo)和激勵機制。混合型政策工具結(jié)合了上述兩種政策工具的特征,其特點在于適度的政府干預(yù)與市場和社會參與相結(jié)合,可以在一定程度上消減以外部性及信息不對稱為代表的市場失靈及以尋租和低效率為代表的政府失靈對政策效果的負面影響。在政策實踐中,我國目前在這一方面的政策工具的運用相對不足,如排污權(quán)交易目前處于在一些省份進行試點階段;稅收工具的種類較為局限、力度有待進一步加大;利用市場機制促進地方政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等多方力量主動參與低碳經(jīng)濟的良性機制尚未形成等。今后要大力擴展這一類型的政策工具,探索相關(guān)的政策措施,實現(xiàn)三種政策工具的有效配合和全社會參與低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的良性循環(huán)。

(三)低碳政策變遷子系統(tǒng)：移植與創(chuàng)新

政策變遷是政策的發(fā)展、替代與轉(zhuǎn)換過程。美國學(xué)者施萊辛格、阿曼達和斯考克坡以及薩巴蒂爾等都對政策變遷提出多種模型。我國有學(xué)者從動態(tài)均衡的視角研究,將政策變遷過程分為政策失衡、政策創(chuàng)新和政策均衡三個階段[13]。本文所述低碳政策變遷子系統(tǒng),涉及低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中低碳政策發(fā)展、替代與轉(zhuǎn)換的要素、動力與運行機制,其核心在于低碳政策移植與政策創(chuàng)新的交互作用過程。

政策移植或稱政策轉(zhuǎn)移,是指將一個 (過去或現(xiàn)在的)政府系統(tǒng)中運用的政策、行政管理、制度等運用于另一個政治系統(tǒng)中政策、行政管理、制度等的發(fā)展中,從而使其得到改善的過程[14]。全球化浪潮使各國相互影響,彼此依存,全球治理理念的蔓延也使公共政策的國界壁壘日益模糊,各國間政策學(xué)習(xí)、政策移植的廣度和深度日益拓展。低碳經(jīng)濟的理念自英國提出后,迅速在全世界范圍內(nèi)獲得廣泛認同。而后歐盟、美國、日本、澳大利亞等國也紛紛提出自己的低碳發(fā)展政策,這些為我國低碳政策規(guī)劃提供了重要的啟示,其中不少政策工具和政策措施的運用值得我國借鑒。然而根據(jù)諾斯的定義,制度實質(zhì)上是約束人們行為的一系列行為規(guī)則,制度提供的一系列規(guī)則由國家制度的正式約束、社會認可的非正式約束及其實施機制所構(gòu)成。沿著既定的制度變遷路徑,經(jīng)濟和政治制度的變遷有可能進入一種良性循環(huán),也有可能沿著原有的錯誤路徑繼續(xù)發(fā)展,甚至被鎖定 (lock-in)在一種低效的狀態(tài)下,陷入制度變遷的惡性循環(huán)而不能自拔[15]。我國低碳政策移植中要注意由于以下原因?qū)е碌闹贫茸冞w的障礙：一是不同文化背景下思維方式與行為方式的差異帶來的政策環(huán)境和認同度的差異,這種非正式制度安排更難變遷。如我國公民社會發(fā)育不完善和公益志愿精神的不足的現(xiàn)狀使低碳政策的自愿性工具的發(fā)揮受到影響,在制定相關(guān)政策時要充分考慮我國的文化特質(zhì),不能簡單照搬照抄西方發(fā)達國家的相關(guān)政策措施。二是我國現(xiàn)行法律、制度環(huán)境及政府決策力、政策執(zhí)行力等方面的因素。在低碳政策移植過程中,政策的直接移植可能受到現(xiàn)行的法律和制度限制,必須進行本土化改良與創(chuàng)新;低碳政策植入的既定技術(shù)和制度系統(tǒng)為保持體系和系統(tǒng)穩(wěn)定,可能產(chǎn)生自我強化和“鎖定效應(yīng)”,需要充分重視由此帶來的政策供給的時滯現(xiàn)象;政府決策力與執(zhí)行力不足也可能帶來低碳政策“水土不服”,政策執(zhí)行中走樣等現(xiàn)象,需要預(yù)防由于作為“理性經(jīng)濟人”的官僚機構(gòu)及其人員因素產(chǎn)生的政策失靈。

可見,我國低碳政策變遷不能單純依賴政策移植,必須是政策移植與政策創(chuàng)新交互作用的結(jié)果?！皠?chuàng)新”來源于拉丁文 novare,是指有完全計劃的、有確定目標(biāo)的革新活動,也指新出現(xiàn)和形成的部分領(lǐng)域、機制要素或者在一個已經(jīng)存在的機制關(guān)系框架范圍內(nèi)的 (社會的或者經(jīng)濟的組織)行為方式,其目標(biāo)或者是使已經(jīng)存在的各種方法、程序?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)化,或者是更好地滿足新出現(xiàn)的和發(fā)生變化了的功能要求[9]。政策創(chuàng)新作為政治創(chuàng)新的一種向度,必須與一國的社會文化和環(huán)境緊密聯(lián)系,并用發(fā)展的觀點看待政策變遷過程。具體低碳政策工具和措施的創(chuàng)新只是表層的創(chuàng)新焦點,更層次的低碳政策創(chuàng)新應(yīng)主要著眼于兩個方面：一是基于低碳技術(shù)創(chuàng)新的政策環(huán)境建設(shè)。與西方發(fā)達國家相比,我國能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭占有較大比重,碳排放強度也相應(yīng)較高,因此我國現(xiàn)有的技術(shù)支撐系統(tǒng)將阻礙替代技術(shù)的發(fā)展,新技術(shù) (如太陽能、風(fēng)電等清潔能源技術(shù)、煤的清潔高效利用技術(shù)、二氧化碳捕獲與埋存等技術(shù)領(lǐng)域)發(fā)展條件相對不足,同時低碳技術(shù)創(chuàng)新的不確定性與高昂成本支出又加劇了技術(shù)創(chuàng)新的困難。克服這些低碳技術(shù)創(chuàng)新的障礙需要穩(wěn)定而持久的政府投入機制和政策環(huán)境支持,特別是對技術(shù)先期開發(fā)和相關(guān)輔助創(chuàng)新技術(shù)的政策鼓勵和支持。二是基于低碳發(fā)展政策的制度創(chuàng)新。低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求政府克服現(xiàn)行體制和觀念的“路徑依賴”,增強政府制度創(chuàng)新觀念,提高政府制度創(chuàng)新能力,改變完全政府本位的經(jīng)濟發(fā)展模式,著眼于以政府為核心的公共組織建立良好的政策支撐條件,引導(dǎo)和激勵社會多元力量積極參與低碳生產(chǎn)、消費、考核等體系。

如下圖所示,低碳政策移植與低碳政策創(chuàng)新都是低碳政策供給的重要模式和政策變遷的重要動力,但其發(fā)揮作用的方式不同。我國低碳政策移植通過國外有成功經(jīng)驗的低碳政策措施的直接運用激發(fā)低碳政策變遷,這一過程會受到本土制度與政策環(huán)境的影響,甚至遇到來自多方面的內(nèi)生阻力。成功的政策移植會促進有創(chuàng)造性的低碳政策創(chuàng)新實踐。而低碳政策創(chuàng)新在本土因地制宜地進行創(chuàng)造性地低碳政策實驗、推廣以實現(xiàn)政策變遷的基礎(chǔ)上,還可通過低碳政策環(huán)境建設(shè)與制度創(chuàng)新為低碳政策移植創(chuàng)造條件,減少政策移植的阻力,從更深層次實現(xiàn)低碳政策變遷。著名經(jīng)濟學(xué)家林毅夫指出,對于制度變遷的兩種劃分,誘致性變遷是由個人或一群人,在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行的,而強制性制度變遷則由政府命令和法律引入和實行[16]。不同于其它經(jīng)濟政策,由于“獲利”本身不是低碳政策的價值歸宿,低碳政策變遷更強調(diào)強制性制度變遷,但同時應(yīng)充分認識到,低碳政策變遷是集體行動的結(jié)果,實現(xiàn)政府引導(dǎo)下的個體和社會激勵,才是低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之根本。

圖1 低碳政策變遷子系統(tǒng)運作機制

三、調(diào)適我國低碳政策系統(tǒng)運作模型的思考

如下圖所示,低碳政策子系統(tǒng)間交互作用共同構(gòu)成了低碳政策系統(tǒng)的運作。

(一)低碳政策主體子系統(tǒng)綜合運用低碳政策工具,主導(dǎo)低碳政策變遷過程。

基于政府 -市場 -社會三元結(jié)構(gòu)的低碳政策主體子系統(tǒng),是以政府為主體,企業(yè)和公民社會組織及個人的多元參與、合作共治的體系。多元參與的政策主體使政府可以通過適當(dāng)搭配和綜合運用低碳政策工具,充分發(fā)揮多種不同類型的政策工具的優(yōu)勢,實現(xiàn)低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型目標(biāo)。同時,以政府為核心的多元政策主體也主導(dǎo)了政策移植和創(chuàng)新的政策變遷過程,特別是有利于低碳技術(shù)創(chuàng)新的政策環(huán)境建設(shè)和低碳發(fā)展政策的制度創(chuàng)新。

圖2 我國低碳政策系統(tǒng)運作模型

(二)低碳政策工具子系統(tǒng)的完善促成對各類低碳政策主體的廣泛動員,以實現(xiàn)政策的良性變遷。

低碳政策工具子系統(tǒng)的綜合運用,特別是對混合型和自愿性政策工具運用的擴展和有效探索,將更廣泛地動員各類低碳政策主體積極參與低碳的生產(chǎn)、消費、監(jiān)測等進程,實現(xiàn)全社會在低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的充分互動、溝通和合作共治。此外,還將大大促進我國低碳政策變遷過程,提高政策移植的效率,克服原先制度和技術(shù)的“鎖定效應(yīng)”,通過深層次的政策創(chuàng)新實現(xiàn)良性政策循環(huán)。

(三)低碳政策變遷子系統(tǒng)不斷強化低碳政策主體的多元化和政策工具的創(chuàng)新。

通過對我國低碳政策移植障礙的認識,政策主體應(yīng)從我國現(xiàn)有制度中的正式制度 (即具有社會普遍約束力的法律和規(guī)則體系)和非正式制度(即根植于本國的傳統(tǒng)文化的社會價值觀、社會習(xí)俗、道德規(guī)范等)出發(fā),進行政策創(chuàng)新,可以不斷強化低碳政策行動主體子系統(tǒng)在低碳政策轉(zhuǎn)型中的導(dǎo)向和推動作用,并通過低碳技術(shù)、制度和政策工具的創(chuàng)新實現(xiàn)既定的低碳政策目標(biāo)。

四、結(jié)語

隨著我國能源需求在短期內(nèi)的快速增長趨勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢的現(xiàn)狀,我國低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型既將是一個長期的過程,也將是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程?；谡呦到y(tǒng)的視角分析我國低碳政策規(guī)劃,實現(xiàn)政策若干子系統(tǒng)自身和相互的良性運作尤為關(guān)鍵。對低碳政策的系統(tǒng)分析給我們以下啟示。

首先,我國低碳政策規(guī)劃和制定過程中各子系統(tǒng)間密不可分,必須統(tǒng)籌考慮各子系統(tǒng)。低碳政策的行動主體、政策工具和政策變遷幾個子系統(tǒng)間有著密切的聯(lián)系,都不能孤立地看待或有所偏廢。其次,我國低碳政策的規(guī)劃和制定應(yīng)著眼于促進各政策子系統(tǒng)之間正向功能作用的發(fā)揮,減緩以至消除可能產(chǎn)生的負向功能。充分發(fā)揮政策行動子系統(tǒng)的主導(dǎo)作用和能動力,實現(xiàn)多元化政策工具對政策主體的動員能力和對政策變遷的影響力,通過政策變遷實現(xiàn)對政策行動主體作用的強化和對政策工具運用格局的改善。再次,我國低碳政策系統(tǒng)的運作應(yīng)有計劃有步驟地實現(xiàn),在政策規(guī)劃中,應(yīng)充分考慮政策子系統(tǒng)間的相互制約關(guān)系,政策規(guī)劃應(yīng)著眼于政策系統(tǒng)的全局展開,注重涉及不同子系統(tǒng)的低碳政策措施的配套性和政策運行過程各子系統(tǒng)發(fā)展的均衡性。低碳政策規(guī)劃有賴于各子系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展,政府要克服現(xiàn)行體制和觀念的障礙,為低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供良好政策環(huán)境和支撐條件,適當(dāng)運用多樣化的政策工具,引導(dǎo)、激勵促進全社會多元主體共同治理,逐步建立完整、有效的政策支持體系,實現(xiàn)低碳政策的良性變遷。

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(本文責(zé)編：辛 城)

Transition to Low-carbon Economy and Systematic Analysis of Low-carbon Policy Plann ing in China

Q IAN Jie1,2,ZHANGQin1
(1.School of Governm ent,Nanjing University,Nanjing210093,China;2.Jiangsu Police Institute,Nanjing210012,China)

In the background of transition to low-carbon economy,the main subsystem of policy action bodies focuses on the multi-network of government governance,enterprises and civil society organizations;the subsystem of policy tools distinguishes and integrates compulsive,mixed and voluntary tools;the subsystem of policy variance focuses on the mutual effect of policy transplant and policy innovation.Based on the systematic operation model of policy subsystems’mutual effect,Chinese government should improve the policy environment and set realistic goals for low-carbon development,so as to realize the benign mechanism transition of low-carbon economy.

low-carbon economic transition;policy planning;system

F120.4

A

1002-9753(2011)04-0022-08

2010-08-15

2011-03-10

國家社會科學(xué)基金項目：科學(xué)發(fā)展觀與政府決策能力研究(編號：06BZZ011);江蘇省政府辦公廳、江蘇省行政管理學(xué)會重點課題：強化政府公共服務(wù)能力研究(項目編號 JSXZXH201005);江蘇警官學(xué)院科研基金項目：科學(xué)發(fā)展觀視角下我國低碳政策系統(tǒng)研究 (編號：10Q12)。

錢 潔 (1980-),女,江蘇南京人,南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生,江蘇警官學(xué)院講師,研究方向：公共管理與公共政策。