城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城市化與基本公共服務均等化

□ 徐越倩

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城市化與基本公共服務均等化

□ 徐越倩*

城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的癥結在于城鄉(xiāng)二元體制。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化,必須加快新型城市化進程,打破城鄉(xiāng)二元結構,讓更多的農(nóng)民變?yōu)槭忻裣硎艹鞘袃?yōu)質(zhì)的公共服務;在此基礎上,充分發(fā)揮政府的職能作用,全面提高農(nóng)村公共服務質(zhì)量。并進一步指出,推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的目標定位是城鄉(xiāng)公共服務供給體制一體化,并且要通過制度創(chuàng)新完善城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)機制,即健全政府間財力與事權相匹配的公共財政體制,深化城鄉(xiāng)居民戶籍制度改革和城鄉(xiāng)土地使用管理制度改革,加快構建政府主導的基本公共服務多元供給機制和農(nóng)村公共服務供給的評估制度,建設適應基本公共服務均等化要求的服務型政府。

城鄉(xiāng)二元結構;新型城市化;基本公共服務均等化

一、城市化是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重要動力

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是當前公共服務均等化最重要的內(nèi)容,是指以政府為責任主體,以農(nóng)村為重點,在城鄉(xiāng)間合理配置公共服務資源,向城鄉(xiāng)居民提供與其需求相適應的、不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務,使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務的數(shù)量、質(zhì)量和可及性方面都大體相當。當前城鄉(xiāng)基本公共服務均等化面臨的最大問題:一是中國作為發(fā)展中國家,其經(jīng)濟實力和公共財政無法彌合長期積累且日益擴大的城鄉(xiāng)公共服務差距;二是中國的城市化水平還較低,截至2009年,中國的城市化率僅為46.6%,龐大的農(nóng)村人口和廣闊、分散的鄉(xiāng)村布局,無法產(chǎn)生公共服務的集聚效應,使得政府無法為農(nóng)村提供高質(zhì)量的公共服務。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化,一方面要立足于充分發(fā)揮政府的職能作用,在公共資源的配置上更多地向農(nóng)村傾斜,加大公共財政的轉移力度,全面提高農(nóng)村公共服務質(zhì)量。另一方面,必須加快新型城市化進程,打破城鄉(xiāng)二元結構,充分發(fā)揮城市對公共服務均等化的促進效應,讓更多的農(nóng)民變?yōu)槭忻裣硎艹鞘袃?yōu)質(zhì)的公共服務。

城市化的本質(zhì)是一種空間集聚,其意義就在于通過人口的集聚帶動其它要素的集聚,產(chǎn)生一種結構性優(yōu)化和功能性提高的綜合效應。城市化的核心是人的城市化,其要求人口在實現(xiàn)農(nóng)村到城市空間“轉移”的基礎上,真正實現(xiàn)從農(nóng)民到市民戶籍“轉化”,使生活在城市的每一個人,其基本生存條件能夠得到滿足,基本發(fā)展條件能夠得到保證,能夠共同創(chuàng)造和平等分享城市化的發(fā)展成果,最終實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。當前,中國正進入了城市化加快發(fā)展階段,城市化引發(fā)的“公共服務革命”有助于公共服務均等化,這是加快城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的最大的動力和機遇。眾所周知,城市尤其是大城市既具有地域的樞紐性特征,更具有市場的國際化品位,無疑需要提供普遍的、開放的、密集的、標準化的、高質(zhì)量的公共服務,這就必然推動政府由計劃經(jīng)濟體制下的行政管理部門向市場經(jīng)濟體制下的公共服務部門轉型,由維持有限的地域性聯(lián)系的地方性部門向溝通全球性聯(lián)系的國際化部門轉型。公共服務是一種空間化的社會存在,具有特定的范圍和邊界。城市人口密集,能夠大大拓展經(jīng)濟密集與公共服務密集的空間,有效降低交易費用與社會服務的成本,構建高效優(yōu)質(zhì)的公共服務體系。發(fā)展實踐證明,城市人口越多,第三產(chǎn)業(yè)就越發(fā)達;第三產(chǎn)業(yè)越發(fā)達,就業(yè)崗位就越多;就業(yè)崗位越多,容納農(nóng)村剩余勞動力與解決城市新增勞動力的機會就越多。這樣一來,人口規(guī)模增大、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力容量擴大三者之間就存在一個良性促動關系。目前,我國農(nóng)民流動已達相當規(guī)模,從業(yè)并定居于城市的農(nóng)民工已經(jīng)高達1.4-1.6億。根據(jù)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營標準(勞動力人均20-30畝),還有70-80%的農(nóng)村剩余勞動力需要轉移到城市中來。可見,城市化的快速發(fā)展將為更多人提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。從中國的實踐來看,城市化發(fā)展也是一個公共服務覆蓋面擴大、公共服務質(zhì)量提升的過程。反映城市現(xiàn)代化水平的各項公用事業(yè)指標,進入21新世紀后均上了一個大臺階,尤其是供熱、供氣、道路面積、園林綠地面積等快速增長。(表1)

表1 城市公用事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計

同時,城市化發(fā)展加快了農(nóng)民市民化進程,農(nóng)村人口的減少,為人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和公共服務水平的提高創(chuàng)造條件。中國農(nóng)業(yè)人口多,如果沒有大規(guī)模的農(nóng)村勞動力轉移就不可能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程將會受阻。長期以來,農(nóng)村公共服務水平低下除了政府公共資源配置不合理、政府職能缺失這一主要原因之外,也與我國農(nóng)村地域廣闊、村莊布局和人口分散等因素密切相關,使得政府無法在農(nóng)村構建一個高效的公共服務供給體系。從浙江省來看,浙江省平原水網(wǎng)地帶農(nóng)居高度分散,以及山區(qū)人口密度較低,大大增加了農(nóng)村公共服務難度。全省現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1203個,行政村30978個,數(shù)量居全國第6,人口集聚度相對較低。依照目前鄉(xiāng)村布局和人口分布,公共服務實現(xiàn)農(nóng)村全覆蓋,需要龐大的財政支出。特別是在一些邊遠、欠發(fā)達、地廣人稀的農(nóng)村地區(qū),公共產(chǎn)品供給成本較高,加之縣鄉(xiāng)級財政捉襟見肘,更加大了公共服務供給難度。以遂昌為例,該縣地處山區(qū),人口相對分散,每平方公里僅90人,與平原地區(qū)相比,公路造價高、受益面窄。據(jù)2008年估算,遂昌二級公路平均每公里造價約2000萬元,四級公路平均每公里造價150萬元,遠遠高于全省平均水平,但平均每公里受益人口僅290人,比全省平均水平要低很多。因此,城市化進程有利于農(nóng)村剩余勞動力的大量轉移,加速形成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營,促進村莊的合理布局、人口的集中居住,為農(nóng)村公共服務體系的構建創(chuàng)造條件。

二、城鄉(xiāng)二元體制與基本公共服務非均等化

當前中國公共服務所面臨的提供總量不足問題,伴隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、國力的增強,以及各級政府的高度重視正逐步得到緩解,但基本公共服務的均等化問題,尤其是城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化問題卻在我國二元經(jīng)濟及二元公共服務體制的影響下依然十分嚴峻,而由此引發(fā)的一系列經(jīng)濟社會問題也開始逐步累積和凸顯。2007年我國名義城鄉(xiāng)收人差距為3.33:1,若把義務教育、基本醫(yī)療等社會保障因素考慮在內(nèi),城鄉(xiāng)實際收入差距已達5-6倍,公共服務因素在城鄉(xiāng)實際收入差距中所占的比重大約在30%-40%。①遲福林:《城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與城鄉(xiāng)一體化》,第65次中國改革國際論壇暨第四屆中挪社會政策論壇論文集,2008年。而從農(nóng)村消費的角度看,農(nóng)村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到了2007年的25.6%,由此可以判斷,除農(nóng)村居民收人比重下降的因素外,農(nóng)村地區(qū)公共服務的嚴重缺失也在相當程度上抑制了農(nóng)村居民的消費,進而嚴重抑制了國內(nèi)需求的有效放大。由此可見,基本公共服務的不足,不僅嚴重制約了農(nóng)村地區(qū)的社會發(fā)展和民生改善,而且還阻礙了中國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展,因此實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務均等化具有重大而現(xiàn)實的意義。

城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化問題不僅是結構問題,更是體制問題。從表現(xiàn)上看,我國的農(nóng)村問題是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構問題,城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展差距過大,而從本質(zhì)上看,城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化問題,實際上反映的是我國經(jīng)濟社會的深層次矛盾,其根源在于城鄉(xiāng)二元體制,即“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的社會經(jīng)濟制度安排,這種制度化的城鄉(xiāng)分割,加劇了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的分化,不僅阻隔了人口和各種要素的自由流動,人為地拉大了城鄉(xiāng)差距,帶來城鄉(xiāng)在經(jīng)濟、教育、就業(yè)、社會福利等方面的利益差異,而且固化了城鄉(xiāng)二元結構,人為造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不平等,使農(nóng)村陷入結構性、制度性的機會不公狀態(tài)。實踐證明,城鄉(xiāng)二元體制造成了許多難以解決的困難和深層次矛盾,扭曲了城市化進程,阻礙了農(nóng)村的進一步發(fā)展,導致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡。

城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化問題的解決有賴于城市對農(nóng)村人口的吸納即城市化的推進,但是在城鄉(xiāng)發(fā)展間存在斷層,城市吸納農(nóng)業(yè)人口的速度趕不上農(nóng)村資源的流失速度時,城市化對農(nóng)村發(fā)展就更多地表現(xiàn)出了掠奪性,而非建設性。①盛廣耀《:城市化模式轉變:從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌——對城市化與“三農(nóng)”關系的思考》《,城市》2005年第6期。首先,在城鄉(xiāng)二元體制下,政府自覺或不自覺地傾向于以行政力量為中心配置資源,超越市場機制對城市化的資源配置發(fā)揮基礎性作用,將城市化過程簡單地理解為行政區(qū)劃變更、圈地造城搞開發(fā)區(qū)、建設大廣場、寬馬路的過程。城市化對資源的需求不是以市場價格在城鄉(xiāng)間流動,加劇了城市化過程對農(nóng)村的剝奪,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源流失嚴重,城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大(圖1)。同時,因大量低價侵占農(nóng)民土地,而導致人地矛盾加劇,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展條件惡化,農(nóng)民抵制城市化的現(xiàn)象時有發(fā)生。其次,城鄉(xiāng)二元體制下的城市化進程基本上把農(nóng)民排除在外。農(nóng)民進城就業(yè)和落戶面臨著各種各樣的“壁壘”,大量人口被限制在農(nóng)業(yè)內(nèi)部和農(nóng)村地域,農(nóng)村人口向城市轉移的速度緩慢,城市化進程滯后。即使是實現(xiàn)了職業(yè)轉化和地域轉移的進城農(nóng)民,也很難獲得身份的轉變和城市社會的保障,無法實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉變。盡管第五次全國人口普查后,國家將長期(半年以上)在城市就業(yè)或居住的農(nóng)村人口納入到城鎮(zhèn)人口進行統(tǒng)計,大大提高了我國的城市化率,但這并不代表其城市化過程的完成。嚴格地說,城市外來農(nóng)村人口在一定時期內(nèi)只是“準城市(化)人口”,這部分人口具有城鄉(xiāng)雙重屬性,大多處于城市社會的邊緣,缺乏身份的轉變以及生活方式和市民素質(zhì)的轉化,合法權益也難以得到保障。國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示,截至2008年12月31日,我國農(nóng)民工總數(shù)為2.25億,其中外出農(nóng)民工1.4億人,占農(nóng)民工總數(shù)的62.3%;本地農(nóng)民工 0.85億人,占農(nóng)民工總數(shù)的37.7%。再次,國家財政資源在城鄉(xiāng)之間分配嚴重不公平,國家各級財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重,1978年為13.43%,1980年為12.20%;1989-1994年在9.2%-10.26%之間;1995-1999年,除1998年由于增發(fā)國債達到10.69%外,其余年份在8.23-8.82%之間;2000-2003年則從7.75%降至7.12%,2004年上升到8.28%。②《化解三農(nóng)矛盾,推進新農(nóng)村建設——訪國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊》《,經(jīng)濟日報(農(nóng)村版)》2006年10月11日。盡管對“三農(nóng)”財政支持力度不小,但歷史上欠帳太多,這幾年的投入在很大程度上帶有還帳的性質(zhì),政府財政對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。

圖1 1978-2005年城鄉(xiāng)收入之比

總的來看,在城鄉(xiāng)二元體制下,我國城市化與經(jīng)濟發(fā)展不相適應,城市化質(zhì)量不高。在城鄉(xiāng)有別的戶籍制度、財稅制度、就業(yè)和社會保障制度等二元體制約束下,農(nóng)村剩余勞動力難以順利向城市轉移,城市拉動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的作用被弱化,城鄉(xiāng)良性互動的機制無法建立起來,城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化問題與城市發(fā)展的反差日顯突出。因此可以說,城鄉(xiāng)二元體制的城市化發(fā)展不僅阻礙了城市化進程,而且也激化了農(nóng)村問題。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城市化模式與基本公共服務均等化的實現(xiàn)

城市化會帶來基礎設施的改善,社會公共服務的相對集中等現(xiàn)象,從而有助于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)。但我們也清醒地看到,在當前城市化加速發(fā)展的新時期,城市化一定要與新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化緊密結合,突破以往就城市論城市,就農(nóng)村論農(nóng)村的片面做法,將加快城市化進程和解決“三農(nóng)”問題統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的框架中考慮,確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城市化戰(zhàn)略。通過推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市化,打破歷史形成的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結構,切實解決城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化問題。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城市化,是以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標,以體制和政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎,把“三農(nóng)”發(fā)展與城市發(fā)展結合起來,充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進作用,走城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)交融、城鄉(xiāng)一體的城市化道路。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城市化重在創(chuàng)造平等統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)關系,營造城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境,其主要目的是要在推進城市化過程中,使農(nóng)村、農(nóng)民分享城市化利益和經(jīng)濟發(fā)展的成果,從而形成城鄉(xiāng)基本公共服務供給的一體化。①盛廣耀《:城市化模式轉變:從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌——對城市化與“三農(nóng)”關系的思考》《,城市》2005年第6期。

(一)目標模式:城鄉(xiāng)公共服務供給的一體化

城鄉(xiāng)基本公共服務供給一體化,是在保留城鄉(xiāng)各自特點的基礎上,賦予農(nóng)民平等的國民待遇和發(fā)展機會,創(chuàng)造社會主義市場經(jīng)濟體制下平等和諧的新型城鄉(xiāng)關系,改革城鄉(xiāng)發(fā)展的制度隔離,創(chuàng)建城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面運行的融合機制,推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。②解建立《:城鄉(xiāng)公共服務供給均衡化的目標探究》《,財政研究》2009年第9期。其主要內(nèi)涵:一是城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一。制度安排是政府提供的公共服務,以往我國在城鄉(xiāng)制度設計上,形成了“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的格局,城鄉(xiāng)執(zhí)行兩套不同的制度。如城鄉(xiāng)不同的教育制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度、公共財政制度等等。按照新制度經(jīng)濟學的基本理論,制度是內(nèi)生的,并且是決定城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的首要因素。只有在統(tǒng)一制度的前提下,城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的各個領域、各個環(huán)節(jié)才能和諧相處,才能形成城鄉(xiāng)共同發(fā)展的公平環(huán)境,為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標提供強有力的制度保障。

二是城鄉(xiāng)居民地位平等。城鄉(xiāng)公共服務供給一體化最根本的是城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟、政治和社會地位的平等,經(jīng)濟、政治制度、文化以及生態(tài)環(huán)境逐漸交融,城鄉(xiāng)居民在參與國家政策、決策方面享有平等權利和相同機會,剔除附在戶籍關系上的種種制度差別,城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、居住、文化生活等方面享受同樣的待遇,農(nóng)村居民享有完整的合法權益,享有與城市居民平等的發(fā)展機會,城鄉(xiāng)居民在生產(chǎn)能力、生活方式、生活質(zhì)量、民主權利等方面的差距消除,城鄉(xiāng)居民平等地共享工業(yè)化、現(xiàn)代化的成果。

三是城鄉(xiāng)市場資源開放互通。城市和農(nóng)村是一個整體,資本、勞動力、技術、人才、信息等各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動、自由流通和優(yōu)化組合。以市場機制為基礎,優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源,城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)度、融合度日益提高。在身份平等權、擇業(yè)自主權、遷徙自由權方面城鄉(xiāng)同制。城市居民向郊區(qū)化擴展,農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。各種市場要素在全國范圍內(nèi)自由流動和公平競爭。生產(chǎn)力在城市和農(nóng)村之間合理分布。農(nóng)村和城市優(yōu)勢互補,互為市場,在互利互惠中共同發(fā)展。

四是城鄉(xiāng)居民共同富裕。城鄉(xiāng)之間二元經(jīng)濟和社會結構被打破,城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、環(huán)境和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟機會和基本權利不僅在法律上而且在事實上平等。建立社會主義市場經(jīng)濟體制下和諧、平等的城鄉(xiāng)經(jīng)濟關系,整體推進城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化。以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),城鄉(xiāng)居民共享高度的社會主義物質(zhì)文明和高度的社會主義精神文明。按照共同建設、共同享有的原則,全體國民“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”,共同過上幸福、富裕的生活。

(二)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)機制

從根本上消除城鄉(xiāng)分割的二元體制,是一場深刻的社會變革,不可能一蹴而就。當前,城鄉(xiāng)公共服務差距還非常明顯,在一個相當長的歷史時期內(nèi),還不可能消除這種差距,實現(xiàn)公共服務均等化還有很長的路要走。推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的關鍵是體制機制,實現(xiàn)途徑則是要通過制度創(chuàng)新打破阻礙基本公共服務均等化的體制機制。

1.健全政府間財力與事權相匹配的公共財政體制。按照公共服務的層次性劃分政府事權,明晰各級政府提供基本公共服務的職責,這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的邏輯前提。對于那些外溢性強,受益者范圍廣的公共服務如義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障等,中央政府應承擔大部分支出責任。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),地方政府在履行好管理職能的同時也應分擔部分經(jīng)費支出;在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),中央政府應承擔全部支出責任。在此基礎上,適當擴大地方的稅權,改革調(diào)整資源稅等對地方收入影響較大的稅種,保證地方政府擁有穩(wěn)定的收入來源,增強地方政府提供基本公共服務的能力和水平。逐步擴大一般轉移支付比重,規(guī)范清理專項轉移支付,弱化乃至取消稅收返還,遏制“跑部錢進”等行為蔓延,充分發(fā)揮轉移支付在促進基本公共服務均等化過重的“抓手”作用。①樊繼達、董書芳《:以制度創(chuàng)新促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化》《,學習時報》2008年10月8日。同時,不斷調(diào)整公共支出結構,降低政府成本,加大公共財政向“三農(nóng)”傾斜的力度,著力推行“省直管縣”與“鄉(xiāng)財縣管”改革,減少財政級次,提高資金使用效率,為促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化奠定體制基礎。

2.加快城鄉(xiāng)居民戶籍制度改革。多年的戶籍管理創(chuàng)新的試點和探索,促進了人口的合理流動,極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民落戶的積極性,也促進了農(nóng)村剩余勞動力的轉移,加速了小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展。但隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的繼續(xù)深化改革和創(chuàng)新、乃至最后取消戶籍制度是必然趨勢。②陶希東:《轉型期我國小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的戰(zhàn)略思考》,《小城鎮(zhèn)建設》2009年第4期。一是放開城鎮(zhèn)戶籍管理,只要有合法固定住房、穩(wěn)定職業(yè)、生活來源和生活保障,并自愿退出承包地和宅基地的農(nóng)民申請,可獲準在城鎮(zhèn)落戶。二是下放城鎮(zhèn)戶籍管理權,實行“屬地管理”,應以居住地劃分城鄉(xiāng)人口,以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口,也可以以身份證管理取代戶籍管理,普遍劃分農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶籍管理為統(tǒng)一身份證的一元戶籍管理。三是對進城農(nóng)民實行集資入戶、帶資入戶辦法,積累資金,創(chuàng)造條件,加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移步伐,并使進城農(nóng)民在就業(yè)、居住、子女入學、用水用電等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。四是取消跨省、跨縣、跨鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的城鎮(zhèn)戶口限制,只要創(chuàng)業(yè)者本人申請,都應給予戶口遷入和遷出。

3.加快城鄉(xiāng)土地使用管理制度改革。現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的使用和轉讓制度,不適應城市化發(fā)展的要求,也不適應農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村人口集中居住、村莊合理布局的需要。一是非流動性,使城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地使用之間脫節(jié),規(guī)模難以擴大;二是既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動率的提高,也無法保證城鎮(zhèn)建設的必要用地;三是先由政府地價征收,再高價出讓,既損害了農(nóng)民利益,又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)轉移的搬遷成本。改革現(xiàn)行的土地使用管理制度,關鍵是要建立集體土地使用權通過有限制的轉讓、出租、作價入股等方式直接進入城市土地市場的農(nóng)村土地流轉制度。把宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開,促進農(nóng)業(yè)規(guī)模集約經(jīng)營和農(nóng)民居住向社區(qū)集聚。規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場,探索建立土地非農(nóng)升值收益城鄉(xiāng)共享機制,促進農(nóng)民增收,為農(nóng)村公共服務水平和公共基礎設施完善創(chuàng)造條件。

4.加快構建政府主導的基本公共服務多元供給機制。公共服務必須由政府主導、體現(xiàn)政府責任,但并非所有的公共服務都必須由政府直接生產(chǎn),多元化的供給主體和方式有助于提高公共服務的總量和效率。早在1959年,經(jīng)濟學家理查德·A·馬斯格雷夫就對公共需求的“供應”與“生產(chǎn)”進行了基本的區(qū)分。文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂博特和羅伯特·沃倫進一步指出,公共產(chǎn)品和服務的“生產(chǎn)”(producing)和“供應”(providing)需要區(qū)分開來,前者既可以由私人部門、非政府組織承擔,也可以由公共部門承擔,要允許在生產(chǎn)這些服務的機構之間開展最大限度的競爭。因此,要建立政府主導、市場和社會充分參與,協(xié)同治理的公共服務供給機制。根據(jù)政府在公共服務供給中發(fā)揮的不同作用,實現(xiàn)基本公共服務均等化可選擇的供給方式主要有三種:一是政府直接生產(chǎn)、提供和監(jiān)管的模式。或政府自己組織生產(chǎn)和供給,如設立公立學校來提供公共教育服務,通過公立醫(yī)院來提供基本醫(yī)療服務;或通過監(jiān)管的方式來實現(xiàn),如通過制定相關制度規(guī)則來保障食品和藥品安全等公共服務。二是政府利用市場機制供給公共服務的模式。政府通過特許經(jīng)營、外包、公私合營等形式,將原由政府承擔的部分公共服務職能交由市場主體行使。三是政府與社會組織合作提供的模式,政府通過委托授權、購買服務等方式,賦予社會組織提供公共服務的職能。因此,要進一步深化公共服務領域的體制改革和機制創(chuàng)新,放寬市場準入,積極引導和支持社會各方面力量加大投入,參與公共服務項目建設,加快推進基本公共服務均等化。

5.加快農(nóng)村公共服務供給的評估制度創(chuàng)新。提高農(nóng)村基本公共服務水平除了通過建立科學的支出分配體系、安全的支出執(zhí)行體系、完善的監(jiān)督管理體系外,還應建立一個有效的政府績效評估體系。其中的關鍵在于建立起以結果為導向的、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的政府績效評估體系。建立以結果為導向的基本公共服務績效評估體系,必須首先解決好評估的主體問題,應建立一種政府、研究部門和媒體(公眾)組成的三元評價機制;其次,要設立一套評價公共服務的模型,合理設計評價的指標和權重,注重評價的可操作性,建立起高效的溝通反饋機制;再次,應從法律上認可公共服務評價的地位,保證公共服務評價成為政府公共管理中的基本環(huán)節(jié),促使政府有積極性參與公共服務評價工作。在法律上應樹立公共服務評價的權威性,公共服務評價機構在進行公共服務評價時不受任何組織或個人的干擾和影響。

6.建設適應基本公共服務均等化要求的服務型政府。在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的背景下,實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉變,為農(nóng)民創(chuàng)造與城市居民平等的發(fā)展條件。一是“缺位”的政府職能必須“到位”。毋庸諱言,在社會公共服務領域,目前的公共服務供給已不能滿足城鄉(xiāng)居民的需要,離均等化的目標差距尚大,必須在下一步改革中明確“定位”,以均等化為導向,逐步建立起惠及全民、公平公正、水平適度、具有持續(xù)性的基本公共服務體系。二是“錯位”的政府職能必須“歸位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在事權無法轉移的前提下,通過權力斂取不合理的收入以應對不合理的事權,使農(nóng)村居民承受著與政府提供的公共服務不相稱的負擔,基層矛盾因此頻發(fā)。按照權責一致原則,合理界定政府職能,理順各層級政府之間的職責關系,解決好政府間的非對稱性分權問題。三是“越位”的政府職能必須“退位”。將不應由政府承擔的事務轉移出去,做到“政府的歸政府,市場的歸市場”,更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,更好地發(fā)揮政府在提供公共服務方面的主導作用?！?/p>

(責任編輯:嚴國萍)

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1007-9092(2011)01-0079-06

徐越倩,浙江工商大學公共管理學院副教授,管理學博士,主要從事公共服務理論研究。

本文是作者主持的2009年度國家社科基金一般項目“公共服務均等化的政策選擇研究”(課題編號:09CZZ026)和2009年度教育部人文社會科學一般項目“省管縣體制與地方政府創(chuàng)新:基于浙江的研究”(課題編號:09Y JC810041)的階段性成果。