略論推進公眾參與環(huán)境執(zhí)法的法律保障

黃政

摘 要：環(huán)境執(zhí)法通過促進守法和對違法的制裁的方式維護公共利益，有效的環(huán)境執(zhí)法需要公眾參與，公共利益是公眾參與和環(huán)境執(zhí)法有機結合的邏輯紐帶。文章在闡發(fā)公眾參與環(huán)境執(zhí)法的目標和意義、分析公眾參與環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀與問題的基礎上，提出了推進我國公眾參與環(huán)境執(zhí)法的法律保障措施建議，以期促進我國環(huán)境執(zhí)法的健康發(fā)展。

關鍵詞：公眾參與；環(huán)境執(zhí)法；法律保障

中圖分類號：D922.680.4 文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）09-0090-03

環(huán)境執(zhí)法是指環(huán)境保護行政主管部門為了在其管轄范圍內(nèi)促使義務方守法，改變或者終止危害環(huán)境或者公眾健康的事實而采取措施的行動，包括促進守法的手段和對違法行為實施強制措施兩個方面。環(huán)境執(zhí)法的一個主要目標是改變?nèi)祟愋袨橐允弓h(huán)境法的規(guī)定得到遵守，另一個主要目標是消除污染所引起的對社會公眾健康和環(huán)境的緊迫和嚴重的威脅。[1]環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境保護的關鍵環(huán)節(jié)之一，而有效的公眾參與，是提高我國環(huán)境執(zhí)法效果的重要措施。我國政府已經(jīng)采取相關措施鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作。但是，目前公眾參與環(huán)境執(zhí)法的具體規(guī)定尚不足，難以保障公眾有效地參與，需要對其加以完善。

一、公眾參與環(huán)境執(zhí)法的目標和意義

環(huán)境具有公共物品屬性，環(huán)境保護是社會公益性事業(yè)，環(huán)境執(zhí)法應是以公益的保障和增進為主要的目標，這是把公眾參與和環(huán)境執(zhí)法有機結合的邏輯紐帶。

1.維護公共利益是環(huán)境執(zhí)法的主要目標之一。環(huán)境執(zhí)法的客體是人為活動所造成的環(huán)境問題及其所帶來的對社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和人體健康的不良影響。環(huán)境執(zhí)法的目標與環(huán)境問題的危害是緊密聯(lián)系的。環(huán)境問題是指由于自然界或者人類活動使環(huán)境質(zhì)量下降或者生態(tài)失調(diào)，對人類社會經(jīng)濟發(fā)展、身體健康以至生命安全及其他生物產(chǎn)生有害影響的現(xiàn)象。隨著社會的發(fā)展，生產(chǎn)、消費的擴大，引發(fā)環(huán)境問題的因素日益增多，環(huán)境問題日益呈現(xiàn)全球化、社會化、綜合化等特點，對人類利益造成危害。

環(huán)境問題直接或者間接影響人們的利益，就法律對利益關系而言，通常是根據(jù)利益主體進行分類，即將利益分為個人利益、集體利益、國家利益和社會利益，或者可以籠統(tǒng)得分為個人利益與公共利益。這些利益是人類生存和發(fā)展不可或缺的。環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境保護的重要措施之一，環(huán)境保護既保護公共利益，也維護個人利益。個人利益的維護通常由于個人的積極主張而實現(xiàn)。公共利益往往由于公共利益代表缺位或者虛置，相對于個益，是弱勢利益。公益訴求的途徑、保障措施不足，呈現(xiàn)利益表達的能力弱勢現(xiàn)狀，通常導致公益無法得到及時和有效的保障。[2]這種前提下，環(huán)境保護更突出對公共利益的維護和增進。1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》明確了“為了人類的共同利益，必須應用科學和技術以鑒定、避免和控制環(huán)境惡化并解決環(huán)境問題，從而促進經(jīng)濟和社會發(fā)展”。環(huán)境執(zhí)法從利益的角度看來，其實施在于對環(huán)境利益和經(jīng)濟利益的維護和合理再分配，更要突出對公共利益的實現(xiàn)或者救濟。

2.公眾參與是促進環(huán)境執(zhí)法的有效措施。有效的公眾參與，是提高我國環(huán)境執(zhí)法效果的發(fā)展趨勢，環(huán)境的共享性要求社會環(huán)境責任的共同承擔，決定了公眾不能被割裂于環(huán)境執(zhí)法活動之外。

（1）公眾參與可以對環(huán)境違法行為進行有效檢舉。政府是追究環(huán)境違法行為責任的主體，但是環(huán)境問題具有廣泛性、復雜性，僅僅靠政府的力量難以對違法行為進行全面監(jiān)控，而公眾的廣泛性可以彌補政府監(jiān)管的缺陷。

（2）公眾參與可以制約環(huán)境行政機關的不作為和權力濫用。環(huán)境問題的復雜性，立法機關制定的大多數(shù)環(huán)境法律只能作原則性規(guī)定，并通過各種制度授權有關行政機關根據(jù)具體情況作出決定，導致環(huán)境行政主管部門享有廣泛的自由裁量權，公眾參與可以對環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生壓力，確保其公正、合理地行使行政權力。保證環(huán)境執(zhí)法的合目的性和合理性。

（3）公眾參與可以為環(huán)境執(zhí)法提供有力的支持。環(huán)境問題具有不確定性、復雜性、技術性等特點，僅僅依靠政府的環(huán)境執(zhí)法難以解決。公眾生活在環(huán)境之中容易獲得全面、真實的信息，還可以通過技術支持，說服反對者等行動，為環(huán)境執(zhí)法提供支持。這有利于提高環(huán)境執(zhí)法效率。

（4）公眾參與環(huán)境執(zhí)法可以有效維護公眾的合法權益,增強公眾的權利意識,激發(fā)公眾參與環(huán)境執(zhí)法的主動性和積極性；公眾參與可以加強環(huán)境執(zhí)法的公開性、透明度，使環(huán)境執(zhí)法更符合民心民意和實際情況，有效地解決和處理存在的環(huán)境問題，保證環(huán)境保護在可持續(xù)發(fā)展觀念的指導下推進，促進社會的和諧發(fā)展。

二、我國公眾參與環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與問題

我國《環(huán)境保護法》的立法宗旨是“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”。就目前的現(xiàn)狀看，環(huán)境執(zhí)法力度、執(zhí)法效果與立法宗旨相距甚遠。

當前我國大氣污染日趨嚴重，土地、森林資源退化，水質(zhì)惡化、淡水越來越不足，海洋資源消耗嚴重。突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，僅2008年達到474起。[3]相應的環(huán)境執(zhí)法力度也不斷加強。2008年，全國受理環(huán)境行政處罰案件9.5萬起，環(huán)境行政復議案件528起，環(huán)境行政訴訟案件178起，環(huán)境犯罪案件4起。當年做出環(huán)境行政處罰決定的案件9.0萬起，做出環(huán)境行政復議決定的案件425起，做出判決的環(huán)境行政訴訟案件149起，做出判決的環(huán)境犯罪案件2起。[4]

環(huán)境執(zhí)法作為環(huán)保工作的一個重要方面，是維護群眾環(huán)境權益、構建和諧社會的重要保障和體現(xiàn)。雖然我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系，但當前我國環(huán)境執(zhí)法還存在很多問題。首先是環(huán)境行政不作為。我國的環(huán)境執(zhí)法工作中對環(huán)境污染熟視無睹、不聞不問的現(xiàn)象依然存在，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為等行為依然存在，包括環(huán)境行政征收中的不作為、環(huán)境行政監(jiān)督管理中的不作為、環(huán)境行政處罰中的不作為。[5]其次，存在權力濫用的情況。隨著環(huán)境保護工作越來越受重視、職權越來越大、資金越來越多，環(huán)保系統(tǒng)面臨的廉政風險也越來越突出。此外，環(huán)境執(zhí)法還受到多方面的的阻礙，諸如：環(huán)保部門缺乏相應的行政強制手段；環(huán)境執(zhí)法受地方保護主義干擾；區(qū)域性、流域性污染糾紛處理機制不完善；執(zhí)法機制不健全等方面。[6]這些現(xiàn)象嚴重制約著我國環(huán)境法制建設的發(fā)展，也對我國經(jīng)濟、社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展造成了重大的負面影響。與此同時，公眾參與環(huán)境執(zhí)法缺乏有效的法律保障，對環(huán)境執(zhí)法的支持力度明顯不足。近年來，隨著公眾環(huán)境法律意識不斷提高，參與環(huán)境舉報、信訪的人越來越多。不過，不少人更多的是關注身邊的環(huán)境問題，而對公共環(huán)境問題比較淡漠。2008年，全國環(huán)保系統(tǒng)共收到群眾來信70.5萬封，涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞有關問題的有67.5萬件。其中，反映水污染的有10.6萬件，大氣污染的28.7萬件，固體廢物污染的有1.4萬件，噪聲污染的有24.0萬件，反映“三產(chǎn)”等其他污染的5.9萬件。來信處理率96.5%。群眾來訪4.4萬批次，8.5萬人次，涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞有關問題的有4.2萬批次。其中，反映水污染的有1.0萬批次，大氣污染的1.7萬批次，固體廢物污染的有0.1萬批次，噪聲污染的有1.2萬批次，反映其他污染的0.5萬批次。[4]公眾主要通過論證會、聽證會參與環(huán)境執(zhí)法過程，但此類活動在全國還不普遍，對執(zhí)法過程的監(jiān)督更是不足。

造成這種情況的原因是多方面的，主要有三點：一是我國環(huán)境執(zhí)法的主導思想是把政府作為公共利益的唯一代表，使環(huán)境執(zhí)法僅作為政府的行為，導致環(huán)境執(zhí)法行動缺乏支持和監(jiān)督力量，也就是說，環(huán)境保護部門缺乏本應得到的廣泛的社會力量支持；二是相關法律制度的不健全，公眾沒有適當?shù)耐緩胶头绞絽⑴c環(huán)境執(zhí)法，以保證環(huán)境執(zhí)法的合法性和合理性；三是公眾的環(huán)境法律意識整體不高，缺乏參與環(huán)境執(zhí)法的積極性。

三、現(xiàn)行公眾參與環(huán)境執(zhí)法的法律依據(jù)與不足

國際社會早已認識到公眾參與環(huán)境執(zhí)法的重要性。1992年6月聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》明確提出，“環(huán)境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應能適當?shù)孬@得公共當局所有的關于環(huán)境的資料，包括關于在其社區(qū)內(nèi)的危險物質(zhì)和活動的資料，并應有機會參與各項決策進程?！蔽覈P于公眾參與環(huán)境保護的立法目前已經(jīng)有所發(fā)展，在一定程度上為公眾參與環(huán)境保護提供了法律保障。《環(huán)境保護法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染破壞環(huán)境者進行檢舉和控告。1996年第一次修訂的《水污染防治法》中增加了“環(huán)境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見”的規(guī)定，這是公眾參與原則正式在我國環(huán)境立法中加以體現(xiàn)?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》規(guī)定了專家可以參與環(huán)境影響評價。但不能把專家的參與就看作是普遍的公眾參與，專家首要的任務是保證決策和判斷的科學性。《信訪條例》和《環(huán)境信訪辦法》規(guī)定了“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級環(huán)境保護行政主管部門反映環(huán)境保護情況，提出建議、意見或者投訴請求”。 國家環(huán)保總局的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定了建設單位或其委托的環(huán)評機構必須“公開有關環(huán)境影響評價信息”(第五條)、“公開征求公眾意見”(第十二條)、“向提出意見的公眾反饋意見處理情況”(第十二條)、并必須在《環(huán)境影響報告書》中編制公眾參與篇章(第六條)、“附具對公眾意見采納或者不采納的說明”(第十七條)。同時，還規(guī)定自身和屬下的各級環(huán)境保護行政主管部門也必須公告有關環(huán)境影響報告書的受理、審批或審核結果，并自己“再次公開征求公眾意見”(第十三條)。此外，非常值得肯定的是，還規(guī)定對不同的意見必須如實記載(第二十條、第二十三條)和公眾“反饋意見的原始資料存檔備查”(第十六條)。國家環(huán)境保護總局2005年工作重點包括了在環(huán)境執(zhí)法領域中進一步加大公眾和輿論監(jiān)督作用，但這些規(guī)定多在輿論監(jiān)督方面做出原則性的指導，不能有效保障公眾參與。2011年開始實施的《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》明確“公民、法人或者其他組織通過撥打環(huán)保舉報熱線電話，向各級環(huán)境保護主管部門舉報環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事項，請求環(huán)境保護主管部門依法處理的，適用本辦法”。但是 2011年實施的《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》卻未對公眾參與作出規(guī)定。

概括地說，盡管我國已經(jīng)有一些法律條文對公眾參與環(huán)保活動做出規(guī)定，但目前公眾如何參與環(huán)境執(zhí)法卻缺乏系統(tǒng)和完整的規(guī)定。表現(xiàn)為：公眾參與的立法規(guī)定分散，且法條間存在沖突；參與范圍較窄，公眾參與主要在環(huán)境影響評價、環(huán)保信訪和環(huán)境舉報方面做了一些具體規(guī)定。公眾參與的方式和內(nèi)容僅僅停留在制度層面，缺乏相應的參與途徑、程序和明確公眾的權利義務以及權利救濟措施，難以保障公眾有效地參與環(huán)境執(zhí)法，也與我國鼓勵公眾參與環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展思路不一致。因此迫切需要探討環(huán)境執(zhí)法中公眾參與的范圍、方式、程序和救濟的具體措施，以保障環(huán)境執(zhí)法有效和環(huán)境利益實現(xiàn)。

四、推進公眾參與環(huán)境執(zhí)法的法律保障措施

國外現(xiàn)行依靠公眾加強環(huán)境執(zhí)法的主要措施是保障公眾的知情權和公民訴訟。對我國公眾參與環(huán)境執(zhí)法的具體法律措施具有借鑒意義。我國現(xiàn)行法律制度框架下，設計有效的公眾參與環(huán)境執(zhí)法的措施，必需厘清公眾參與的條件和核心內(nèi)容。公眾參與是指公眾參與公益性事務，其前提條件是公眾的知情權，核心權利是公眾的異議權。同時，促進和保障公眾參與，需要了解目前公眾利益表達的特點，對于設計可行的公眾參與機制具有舉足輕重的作用。我國公共利益表達的特點是：其一，公眾利益訴求的滯后性。環(huán)境問題的潛在性和長期性，導致公眾權益的危害通常需要一定時間反映出來，公眾的訴求，往往在發(fā)現(xiàn)受到侵害后才提出，與環(huán)境問題的產(chǎn)生相比較，存在明顯的滯后性。解決的思路要求提高公眾利益的預斷能力，客觀要求公眾知情權的保障和擴大。其二，公益表達能力的弱勢。一方面依照我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，沒有明確規(guī)定公眾參與環(huán)境執(zhí)法的渠道，公眾參與沒有法律依據(jù)；另一方面利益表達后難以實現(xiàn)利益訴求。公眾利益的訴求難以保障滿足,通常是由于地方保護主義或者公眾在經(jīng)濟利益和環(huán)境利益之間選擇，優(yōu)先考慮經(jīng)濟利益的增長。解決的思路是保障參與以及利益訴求的實現(xiàn)。通過具體措施增進公眾利益表達的能力，包括利益表達的途徑擴大、利益表達的實現(xiàn)保障、利益表達的被認可以及利益表達的人身保障。為此，我國需要從立法上確定公眾參與的方式、程序。我國促進和保障公眾參與環(huán)境執(zhí)法，關鍵在兩個方面：一方面要提升公眾參與的能力，另一方面要增強公眾異議權實現(xiàn)的保障?；谝陨峡剂?，提出以下幾點建議：

1.保障公眾獲取環(huán)境執(zhí)法的知情權。公眾參與環(huán)境執(zhí)法的前提是享有知情權，只有了解和掌握有關環(huán)境信息，這些信息包括環(huán)境危害或者污染的原因、特點、影響、責任主體、環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法措施以及執(zhí)法效果。這是公眾的參與權、監(jiān)督權的前提和基礎。這就要求通過立法明確：（1）環(huán)境執(zhí)法部門向公眾公布其掌握的有關環(huán)境執(zhí)法信息；（2）企業(yè)向公眾公布有關其企業(yè)環(huán)境行為的信息；（3）保障公民的知情權和獲取信息的渠道暢通，完善公眾查詢和獲取環(huán)境執(zhí)法信息的制度。

2.規(guī)定公眾參與的范圍。公眾參與應實施于環(huán)境執(zhí)法的全過程，立法應明確環(huán)境檢查、調(diào)查、環(huán)境審核、證據(jù)審查、申辯和聽證、執(zhí)行階段以及執(zhí)法后的監(jiān)督階段。對于涉及國家機密和企業(yè)秘密的部分，應予以明確而排除，避免環(huán)境執(zhí)法機關和執(zhí)法對象以此為理由拒絕公眾參與。

3.明確公眾參與的方式。我國現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定了聽證會、論證會兩種參與環(huán)境保護的方式，還不足以保證公眾的廣泛、有效參與環(huán)境執(zhí)法。應明確規(guī)定公眾可以采取適當?shù)男问奖磉_對環(huán)境執(zhí)法的建議和意見；明確在環(huán)境檢查、調(diào)查、證據(jù)審查申辯和聽證階段，公眾可以個人或者選出代表參加環(huán)境保護部門的行動；明確公眾對環(huán)境執(zhí)法效果的評價和反饋途徑。并且，應當探討環(huán)境公益訴訟的可行性模式，促進公眾通過司法途徑參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。

4.制定公眾參與的保障措施。首先，公眾的知情權能夠內(nèi)化為公眾的權利需求，促進公眾參與環(huán)境執(zhí)法的積極性，需要公眾對環(huán)境問題及其遷移、危害、防治措施等信息有比較深刻的理解，需要通過立法促進環(huán)境教育和宣傳，使之制度化，提高公眾對環(huán)境問題的判斷和預測能力。其次，應明確對因參與環(huán)境執(zhí)法而導致的人身權、財產(chǎn)權的損失的救濟措施。再次，明確公眾異議權、陳述權、申辯權和救濟請求權的保障具體程序。

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2010，（17）.[責任編輯：黎 峰]