論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系的重構(gòu)

陳桂生,田利

摘 要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督不僅是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的重要組成部分，也是保障其順利運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的日益擴(kuò)大和支付形式的復(fù)雜，需要借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，在認(rèn)清現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督力度不足、內(nèi)部監(jiān)督薄弱和監(jiān)督成果利用不充分等困境及其原因的基礎(chǔ)上，從以法律為依據(jù)的監(jiān)督制度、全方位多層次的監(jiān)督體系、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督責(zé)任追究制度和監(jiān)督信息系統(tǒng)等方面重構(gòu)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；監(jiān)督體系；問責(zé)制度；信息系統(tǒng)

中圖分類號：F812文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2011）09-0076-03

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以各級政府間的財(cái)政能力差別為依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的一種財(cái)政均衡機(jī)制，它不僅是處理政府間財(cái)政關(guān)系的一種再分配形式，也是我國宏觀調(diào)控的一種財(cái)政經(jīng)濟(jì)手段。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)的對稱性、資金流動(dòng)的雙向性、政策實(shí)施的統(tǒng)一性原則，在財(cái)政管理體制中起著重要作用。隨著我國中央政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的日益擴(kuò)大以及支付形式的復(fù)雜，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的日常監(jiān)管工作也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督體制不僅關(guān)系到政府的管理水平以及責(zé)任、廉潔政府的建設(shè)，而且還關(guān)系到政府基本公共服務(wù)均等化以及和諧社會(huì)的構(gòu)建的實(shí)現(xiàn)。因此，如何加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理，已成為當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)過程中急需解決的重要問題。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系的國際經(jīng)驗(yàn)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督體系為各國政府所重視。國外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督有如下幾方面的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：

（一）法制化和規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度

法制化的轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度可以有效地監(jiān)管國家的財(cái)政資金，規(guī)范地方政府的行為，一定程度上也可以減少貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。因此，西方國家轉(zhuǎn)移支付制度從設(shè)立、修改、廢除，自始至終都以法治為基礎(chǔ)和保障。轉(zhuǎn)移支付有專門的、規(guī)范且穩(wěn)定的法律體系予以保障，轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督法律制度主要反映在憲法、財(cái)政管理法、預(yù)算法和轉(zhuǎn)移支付法以及有關(guān)憲法性文件中。[1]其中，以美、德為典型。美國幾乎所有的轉(zhuǎn)移支付都是通過立法的形式加以確定，例如轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、具體撥款額度、轉(zhuǎn)移支付的形式等。德國在轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督方面先后制定了包括《基本法》、《財(cái)政預(yù)算法》、《財(cái)政平衡法》等在內(nèi)的一整套財(cái)政法律規(guī)范，從轉(zhuǎn)移支付的政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付原則、對均等化撥款計(jì)算方法等方面，明確地厘清了各級政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)以及財(cái)政平衡制度，這使得轉(zhuǎn)移支付制度更加公平、規(guī)范、透明。

（二）立體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督模式

從當(dāng)前國外發(fā)展進(jìn)程看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度立體化趨勢日益明顯。它一方面表現(xiàn)為從各個(gè)角度來監(jiān)督國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)：有的國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置既帶有立法監(jiān)督的性質(zhì)，又帶有司法監(jiān)督的性質(zhì)，還帶有行政監(jiān)督的性質(zhì)；另一方面，鑒于國民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的復(fù)雜性，目前許多國家實(shí)行的是三個(gè)層次的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督，即議會(huì)或國會(huì)的監(jiān)督、審計(jì)部門的監(jiān)督和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的監(jiān)督。[2]整體地看，西方國家的全方位、多層次監(jiān)督模式大都把議會(huì)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、納稅人、中介機(jī)構(gòu)和新聞輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督同財(cái)政部門內(nèi)部的層級監(jiān)督制約機(jī)制以及審計(jì)制衡、監(jiān)察監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成一種網(wǎng)狀、多維的財(cái)政轉(zhuǎn)移政府監(jiān)督模式，有效地提高了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，保證了其合理應(yīng)用。例如，日本的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系，國會(huì)、財(cái)政部門、審計(jì)廳、行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其它社會(huì)力量都是其重要的組成部分。其中，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)匯總編制政府預(yù)算，對國家預(yù)算分配和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查；審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)檢查管理水平和資金使用效益。法國通過頒布法律設(shè)立隸屬于財(cái)政部、對開支承諾進(jìn)行跟蹤的監(jiān)管員，并且建立了一套監(jiān)督機(jī)制，以保證議會(huì)確立的預(yù)算額度得到遵守。法國的監(jiān)督制度還明確財(cái)政監(jiān)督的工作范圍，把所有能夠帶來財(cái)政影響的開支行為都納入其中，并確立了監(jiān)管工作整體性、全局性原則。

（三）公開透明的監(jiān)督過程

除涉及國家安全、國防等特殊領(lǐng)域外，西方多數(shù)政府為確保轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)制定、轉(zhuǎn)移支付實(shí)施和轉(zhuǎn)移支付財(cái)政賬戶公布的透明度，大都通過提供充分的信息，使公眾能夠?qū)φ呢?cái)政管理活動(dòng)實(shí)行有效的監(jiān)督。[1]美國《憲法》第1條第8款規(guī)定轉(zhuǎn)移支付管理和監(jiān)督的決策、過程和結(jié)果都要公開。德國轉(zhuǎn)移支付金額的確定標(biāo)準(zhǔn)以稅收能力和標(biāo)準(zhǔn)稅收需求為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)了較為合理的計(jì)算公式，監(jiān)督過程公開透明性強(qiáng)，有利于效率和公平的實(shí)現(xiàn)。此外，為規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的審批監(jiān)督程序，各國還建立了財(cái)政資金檢測信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，對轉(zhuǎn)移支付可隨時(shí)進(jìn)行電腦網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決被監(jiān)督機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為。

（四）有效的監(jiān)督問責(zé)制度

有效問責(zé)制度的建立是分權(quán)化財(cái)政體制改革成功的關(guān)鍵，而公民的決策參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)，以及政治經(jīng)濟(jì)決策的民間參與程度則是有效問責(zé)制度的基本前提條件。只有明確規(guī)定部門以及負(fù)責(zé)人的責(zé)任，才能對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施有效的監(jiān)督。因此，西方國家大都建立了行之有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問責(zé)制度，明確規(guī)定了各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)并且實(shí)行監(jiān)督責(zé)任追究制度，用法律法規(guī)明確列出轉(zhuǎn)移支付制度中各種違法、違規(guī)行為，并針對這些違法行為，制定專門的處罰措施，對違規(guī)違法的一級政府或部門以及直接責(zé)任人員明確規(guī)定其處分方式，建立了有效的防范機(jī)制。

二、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系的困境及其原因分析

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系的困境

1.監(jiān)督范圍較狹窄。從我國現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督情況來看，由于受各種因素的制約，監(jiān)督職責(zé)的范圍和內(nèi)容都較有限。目前，只有一般性轉(zhuǎn)移支付作為地方財(cái)力補(bǔ)助進(jìn)入地方預(yù)算，納入了地方人大監(jiān)督的范圍，而其他各種形式的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金都未編入地方預(yù)算，使這部分資金脫離了人大的審查、監(jiān)督。這使得各級政府挪用與擠占情況嚴(yán)重，往往是“拆東墻補(bǔ)西墻”，將專項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字或用于“形象工程”、“政績工程”建設(shè)，專項(xiàng)資金的“?？顚Ｓ谩彪y以完全兌現(xiàn)。這種管理模式限制了轉(zhuǎn)移支付功效的發(fā)揮。[3]此外，目前轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督主要著眼于事后監(jiān)督（事前和事中監(jiān)督不足），而對于個(gè)別事項(xiàng)或者細(xì)節(jié)過多關(guān)注也忽略了全方位的資金監(jiān)控，從而難以準(zhǔn)確把握資金使用狀況，限制了轉(zhuǎn)移支付資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.監(jiān)督力度不足。大致說來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度監(jiān)督力度不夠主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是對于地區(qū)間的財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題基本沒有觸動(dòng)；二是轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督都以事后檢查為主；三是監(jiān)督手段落后使得監(jiān)督人員很難準(zhǔn)確判斷被監(jiān)督單位是否存在違法亂紀(jì)行為；四是轉(zhuǎn)移支付尤其專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的透明度較低，地方各級財(cái)政預(yù)算編制還不完整；五是人大對預(yù)算編制、執(zhí)行不能進(jìn)行及時(shí)、有效、全面的監(jiān)督。

3.內(nèi)部監(jiān)督薄弱。薄弱的轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部監(jiān)督體系造成了一些國家財(cái)政資金分配和預(yù)算執(zhí)行過程中的漏洞和隱患。一是從數(shù)量和質(zhì)量上來看，由于各部門之間人事設(shè)置不合理導(dǎo)致了監(jiān)督部門人員編制緊張，尤其是缺乏大量的專業(yè)監(jiān)督人員；二是從官本位等傳統(tǒng)的思想上來看，存在一些監(jiān)督部門及其人員屈從權(quán)勢的現(xiàn)象，從而不能正確行使其監(jiān)督權(quán)；三是從上下級關(guān)系來看，轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督系統(tǒng)本身的上下級間的監(jiān)督不到位。這一系列的問題再加上社會(huì)不良風(fēng)氣的影響，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付過程中違紀(jì)問題時(shí)有發(fā)生，且呈不斷上升趨勢。

4.監(jiān)督問責(zé)不健全。近年來，監(jiān)督檢查在促進(jìn)管理、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序方面的作用不夠明顯，其主要原因在于對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的問責(zé)不夠充分。具體表現(xiàn)為：一方面，受能力和傳統(tǒng)意識所限，監(jiān)督人員對監(jiān)督過程中檢查出來的一些違法亂紀(jì)問題沒有進(jìn)行深層次的剖析，難以提出有針對性的管理建議，從而使監(jiān)督工作處在“就檢查論檢查”階段，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與管理的有效融合；另一方面，處罰力度不夠，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的威懾力沒有完全發(fā)揮，主要表現(xiàn)在對相關(guān)責(zé)任人的處罰力度較小，一般小范圍內(nèi)公布違紀(jì)問題，多以處分副職和開除黨籍結(jié)束。如多年來監(jiān)督機(jī)構(gòu)查處的大案要案，有些甚至引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的重視，但這些案件基本上是處理完畢即告完事，很少見諸報(bào)端，社會(huì)和公眾對此知之甚少。[4]

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系困境產(chǎn)生的原因

1.監(jiān)督法律權(quán)威性有待提高。財(cái)政部于1995年制定的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》正式揭開了建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的帷幕，[5]該辦法規(guī)定轉(zhuǎn)移支付必須以法治為保障，必須服從全體人民的意志，依法行政；同時(shí)，該法還規(guī)定了財(cái)政資金轉(zhuǎn)移的無償性和轉(zhuǎn)移內(nèi)容，轉(zhuǎn)移支付的財(cái)權(quán)與事權(quán)的界定，收支因素的考核以及轉(zhuǎn)移支付的方式、方法、數(shù)量和操作等環(huán)節(jié)的內(nèi)容，體現(xiàn)了其法定性和公正性。然而，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度所依據(jù)的只是一個(gè)規(guī)章，其權(quán)威性、科學(xué)性常常受到各方質(zhì)疑。目前我國尚無涉及政府間轉(zhuǎn)移支付事宜的法律，更別說有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督方面的相關(guān)法律了。轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的法制化是西方發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的重要特征，只有實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督法制化才能夠真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督過程中的規(guī)范化、公平化、透明化。轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督法制對于監(jiān)督和被監(jiān)督雙方的制約作用十分明顯。

2.監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)不清與獨(dú)立性不足。理論上，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立是有效監(jiān)督的重要前提，甚至是“監(jiān)督的生命之水”。[6]現(xiàn)階段，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督主要由地方政府通過稅務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督等共同構(gòu)成。實(shí)踐中，這些監(jiān)督主體監(jiān)督內(nèi)容各有側(cè)重，并適當(dāng)交叉，從而形成了相互監(jiān)督、相互制約的工作格局。但是，由于各監(jiān)督主體之間的職責(zé)分工不明確，造成檢查計(jì)劃互不銜接，在大量重復(fù)檢查、交叉檢查的同時(shí)，仍然存在著監(jiān)督檢查的空白點(diǎn)和盲點(diǎn)。此外，由于審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性而且中央轉(zhuǎn)移支付不公開、不透明的狀況，加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的難度。

3.轉(zhuǎn)移支付職權(quán)設(shè)置不合理。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)之一就是事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，財(cái)政支出屬于政府事權(quán)，要求相應(yīng)的財(cái)權(quán)，兩者應(yīng)基本對稱，以充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，避免財(cái)政分配的不公。但現(xiàn)實(shí)中的轉(zhuǎn)移支付職權(quán)設(shè)置卻不合理，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是法律法規(guī)目前尚沒有明確劃分省級政府與市、縣政府的事權(quán)，導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱，這些顯然不利于對農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理；二是省直部門之間職能交叉、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目內(nèi)容重復(fù)、資金投向較為分散。這些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中部門職權(quán)配置的混亂現(xiàn)象，必然大大增加對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的難度。[7]

三、對重構(gòu)我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系的建議

（一）加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的法制建設(shè)

目前，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度存在的法律不完善和法律監(jiān)督權(quán)威性不足等現(xiàn)狀，迫切需要加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法進(jìn)程。首先，制定基本法層面的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》并設(shè)單獨(dú)章節(jié)來明確規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容，確立監(jiān)督制度的法律地位，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的范圍、權(quán)限和程序，明確中央與省、省與市縣政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、金額和具體支付形式，從法律上為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督與評估提供法律保障，從而減少乃至杜絕財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的盲目性和主觀性，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性與法制化；其次，法制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的治理過程。轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督法律的生命力在于實(shí)施，如果沒有遵守執(zhí)行，再好的法律也是一紙空文。只有在有效實(shí)施中，轉(zhuǎn)移支付法律才能彰顯其相應(yīng)的監(jiān)督價(jià)值。

（二）構(gòu)建全方位多層次的監(jiān)督體系

轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度發(fā)揮作用較小的原因之一就是監(jiān)督部門一般只關(guān)注事后監(jiān)督和局部監(jiān)督，而不能從全局出發(fā)進(jìn)行全天候的系統(tǒng)監(jiān)督。為更有效地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的作用，需要盡快構(gòu)建全方位、多層次的監(jiān)督體系。構(gòu)建全方位的監(jiān)督體系主要從三個(gè)方面著手：一是從監(jiān)督機(jī)制自身來看，需要嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的管理流程，積極探索“預(yù)防、監(jiān)控、檢查、處理、公示”等多位一體的全方位監(jiān)督機(jī)制；簡單來說，就是努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的經(jīng)?；?、制度化，注重并加強(qiáng)對部門的日常監(jiān)督管理，由單純的事后監(jiān)督向事前、事中、事后全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，特別是要強(qiáng)化事前審核和事中跟蹤，防患于未然；二是要強(qiáng)化監(jiān)督內(nèi)容，將監(jiān)督內(nèi)容擴(kuò)展到轉(zhuǎn)移支付特別是有條件轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置、規(guī)模、使用過程和結(jié)果上，并對重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)、過程以及重點(diǎn)資金實(shí)施監(jiān)督；[8]三是建立廣泛的監(jiān)督主體，形成由立法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督以及民主黨派、人民群眾、各類社會(huì)組織構(gòu)成的監(jiān)督主體，特別需要不斷提高媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及獨(dú)立的中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位。

（三）健全監(jiān)督問責(zé)制度

正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵9]對于轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度也是如此，只有明確各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)，并且實(shí)行監(jiān)督責(zé)任追究制度，監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其人員才能正確、合理地行使其權(quán)利。為此，首先，要合理配置轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督隊(duì)伍，對監(jiān)督人員的任職資格、資歷以及監(jiān)督業(yè)績進(jìn)行嚴(yán)格審查尤為必要；其次，對監(jiān)督過程中可能出現(xiàn)的監(jiān)督人員及其機(jī)構(gòu)的違法亂紀(jì)行為要制定專門的處罰措施，用法律條例明確列出各種情況的違法違規(guī)行為并明確規(guī)定處分方式，處分結(jié)果予以公布；最后，實(shí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任制。其連帶責(zé)任要視下屬的違法亂紀(jì)情況而定，情節(jié)較輕的予以警告；情節(jié)較重的停職查辦。連帶責(zé)任本質(zhì)上是一種將個(gè)人利益與國家利益、組織利益相互關(guān)聯(lián)的監(jiān)督責(zé)任追究制度，將迫使監(jiān)督人員更加公平、公正地行使監(jiān)督權(quán)。

（四）設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

獨(dú)立的轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既是保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其人員公正、公平處理一切違紀(jì)行為的前提，也是保障轉(zhuǎn)移支付有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。建立一個(gè)權(quán)威性的、獨(dú)立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)構(gòu)是必要的。首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，使它隸屬于全國人大常委會(huì)，但與國家其他權(quán)力機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系，是一種真正意義上的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)；其次，在監(jiān)督內(nèi)容上，建立嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系，以法律形式明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約制度，賦予其法定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督管理職責(zé)。對每一項(xiàng)不涉及國家安全機(jī)密的轉(zhuǎn)移支付資金，它可以從立項(xiàng)、預(yù)算、撥付、管理和使用的全過程各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。這樣從一定程度上也可以減少一些地方政府“跑部錢進(jìn)”的尋租活動(dòng)；再次，在權(quán)力行使上，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)、對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的違規(guī)違法行為有權(quán)做出罰款決定、對直接責(zé)任人有權(quán)依法提出處理意見等；最后，建立獨(dú)立的轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督評價(jià)機(jī)構(gòu)。為了鼓勵(lì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)自主監(jiān)督和發(fā)展，政府可以委托高校對一些獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)采用績效評估的方法，測試監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督效能，實(shí)行有差別的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

（五）協(xié)調(diào)監(jiān)督信息系統(tǒng)

現(xiàn)代信息技術(shù)由于能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享并具有即時(shí)、快捷等優(yōu)勢，而成為實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督管理的重要手段。該技術(shù)已為世界多數(shù)國家采用，并建立了功能較完備的監(jiān)督信息系統(tǒng)，但我國監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)還有待完善。日常監(jiān)督中翻賬本、看憑證等較原始的方法限制了監(jiān)督效能的提升。為此，需要結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力，分階段建設(shè)具有中國特色的監(jiān)督信息系統(tǒng)。在信息化監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)的過程中，一是加強(qiáng)中央與地方之間、地方政府之間以及各部門單位之間的合作，統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范和流程；二是努力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)移支付資金管理信息的共享以及各個(gè)監(jiān)督主體之間對監(jiān)督信息的共享；三是根據(jù)不同轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督內(nèi)容的特點(diǎn)，開發(fā)具有針對性的轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督軟件，收集和儲(chǔ)存財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資料信息，運(yùn)用預(yù)測和分析的方法，找出監(jiān)督的重點(diǎn)，尋找存在的問題，以便提高轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督水平。對于監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)，需要在加強(qiáng)傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的同時(shí)，積極推進(jìn)以電子網(wǎng)絡(luò)為主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督信息化建設(shè)，提高監(jiān)督工作的效率和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]李波.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].財(cái)政監(jiān)

督,2008,(2).

[2]李武好.公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督[M].北京:經(jīng)濟(jì)科

學(xué)出版社,2002:137.

[3]賈鴻.我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問題及對策[J].經(jīng)濟(jì)縱

橫,2008,(12).

[4]楊體軍.中國財(cái)政監(jiān)督的理論研究和實(shí)證分析[D].吉

林:吉林大學(xué),2007:105.

[5]楊文,馬賢.完善中央與地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

探討[J].嶺南學(xué)刊,2007,(5).

[6]劉曉鳳,吳勝澤.美、日、法財(cái)政監(jiān)督制度變遷及啟示

[J].財(cái)會(huì)研究,2008,(11).

[7]王鴻詩.完善廣東省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督評估體系的探討

[J].廣東財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(4).

[8]葉國鈺.構(gòu)建完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督評價(jià)體系的構(gòu)

想[J].金融博覽,2006,(11).

[9][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].北京:商務(wù)印書

館,1964:154.

[責(zé)任編緝：孫 巍]