國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的經(jīng)驗及啟示

張曉艷

（西安理工大學(xué)人文學(xué)院， 陜西 西安 710054）

國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的經(jīng)驗及啟示

張曉艷

（西安理工大學(xué)人文學(xué)院， 陜西 西安 710054）

農(nóng)村民間金融在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民收入增加方面發(fā)揮著重要作用。但是，由于沒有納入國家信用控制和金融監(jiān)管系統(tǒng)，農(nóng)村民間金融的運(yùn)行極不規(guī)范。國際社會在賦予農(nóng)村民間金融的合法地位、加強(qiáng)農(nóng)村民間金融組織管理、重視正規(guī)金融與民間金融合作等方面都可以為我們提供有益的經(jīng)驗，我國應(yīng)從完善民間金融法律法規(guī)、強(qiáng)化農(nóng)村民間金融監(jiān)督管理、引導(dǎo)正規(guī)金融與民間金融連接等方面著手規(guī)制農(nóng)村民間金融，引導(dǎo)其健康發(fā)展。

農(nóng)村民間金融；規(guī)制；法律約束；金融監(jiān)管

近年來，民間金融在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展迅速，已成為農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)融通資金的重要途徑。中國人民銀行2005年發(fā)布的《2004年中國區(qū)域金融運(yùn)行報告》中推算，我國民間融資規(guī)模為9500億元，占當(dāng)年GDP的6.96%左右，一些地方的民間融資規(guī)模已經(jīng)占到當(dāng)?shù)貒鴥?nèi)生產(chǎn)總值的8.88%～ 10.53%，占當(dāng)年貸款余額的12.37%～14.66%。民間金融的加速發(fā)展，拓寬了農(nóng)戶的融資渠道，彌補(bǔ)了正規(guī)金融服務(wù)的不足，優(yōu)化了農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了農(nóng)村資金的合理配置。但是，由于長期游離于國家正規(guī)金融體系之外，不受金融監(jiān)管法規(guī)的約束，民間金融引發(fā)金融風(fēng)險的可能性極大。為此，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗對農(nóng)村民間金融加以規(guī)制，以促其規(guī)范發(fā)展，更好地服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

一、規(guī)制農(nóng)村民間金融的必要性

1.規(guī)制農(nóng)村民間金融是維護(hù)正常金融秩序的需要

農(nóng)村民間金融在實現(xiàn)農(nóng)村資金本土化、緩解農(nóng)村資金供求矛盾方面發(fā)揮著重要作用。但是，由于其產(chǎn)權(quán)界限模糊，組織結(jié)構(gòu)松散，資金投向盲目，風(fēng)險控制手段落后，對金融秩序的穩(wěn)健運(yùn)行產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響。首先，民間金融屬于典型的關(guān)系型借貸，沒有建立內(nèi)部控制、財務(wù)管理、審計稽核等必要的制度，缺乏貸前調(diào)查和貸中、貸后監(jiān)控，為金融風(fēng)險的發(fā)生埋下了隱患。其次，農(nóng)村民間金融的隱蔽性極強(qiáng)，眾多農(nóng)村中小企業(yè)借入民間資金后，對這部分債務(wù)往往不記入負(fù)債類賬戶，有意降低負(fù)債率以繼續(xù)獲取正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款。這些企業(yè)財務(wù)信息的失真，給正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的信貸管理工作帶來不便，影響信貸決策的準(zhǔn)確性和信貸資金的安全性。最后，民間金融借貸利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款利率，[1]為了獲得高額回報，有些人不計資金來源、不問資金投向參與借貸，資金運(yùn)用具有明顯的盲目性和趨利性，受政策限制或禁止的企業(yè)只要許以高利，很容易通過民間金融籌集資金，客觀上助長了受限行業(yè)的發(fā)展，影響金融調(diào)控政策的運(yùn)行效果。合理的政策規(guī)制既可以為民間金融的運(yùn)行提供良好的制度規(guī)范，促進(jìn)其完善內(nèi)部控制，也可以引導(dǎo)民間金融的利率水平和資金投向，為金融秩序的穩(wěn)健運(yùn)行提供保障。

2.規(guī)制農(nóng)村民間金融是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要

“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為我們描繪了一幅欣欣向榮的新農(nóng)村景象。這一宏偉藍(lán)圖的實現(xiàn)需要大量的資金支持。農(nóng)村信貸需求主體多、規(guī)模小、生產(chǎn)季節(jié)性強(qiáng)、缺乏必要的擔(dān)保和抵押品，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對其貸款的交易成本較高，具有明顯的“惜貸”傾向。相比之下，基于血緣、人緣、地緣和業(yè)緣基礎(chǔ)上的民間金融，借貸雙方信息深度共享，在一定程度上克服了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)面臨的信息不對稱問題，許多正規(guī)金融交易時不能擔(dān)保的物品如房產(chǎn)、土地、農(nóng)機(jī)具、牲畜等，在民間金融交易中均可以擔(dān)保抵押，加之其操作簡單、靈活便捷，適應(yīng)農(nóng)戶信貸需求“要得急、頻率高、額度小、季節(jié)性”的特點(diǎn)，廣泛受到農(nóng)戶的歡迎。但是，靈活的抵押擔(dān)保、高效的信息共享及方便快捷的操作手續(xù)并不能掩蓋其運(yùn)行中存在的管理控制混亂、借貸程序隨意、借貸利率偏高等問題。合理的政策規(guī)制可以將民間金融的種種缺陷降低到最低程度，充分發(fā)揮其“人熟、地熟、事熟”的信息優(yōu)勢和靈活的抵押擔(dān)保優(yōu)勢，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供更多的資金支持，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.規(guī)制農(nóng)村民間金融是促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的需要

民間金融是一種自發(fā)的信貸活動，完全依靠自發(fā)規(guī)則維持運(yùn)轉(zhuǎn)，處于金融監(jiān)管“真空”，一旦借款人欠款不還，便會引發(fā)金融糾紛，影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。一方面，由于民間金融借貸程序隨意、契約不規(guī)范，借款人如若違約，資金貸放者難以憑借有效的借貸證據(jù)索要本息。另一方面，由于借貸利率過高，超過了《最高人民法院關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》中有關(guān)“民間借貸利率最高不得超過銀行同類貸款利率4倍”的規(guī)定，借款人會以“無力償還”為由拒絕支付高額利息，在無法通過法律途徑索要高息的情況下，資金貸放者可能尋求暴力手段追索債務(wù)，易使親朋反目、鄉(xiāng)鄰結(jié)怨。合理的政策規(guī)制可以使民間金融有法可依、有章可循，在借貸糾紛發(fā)生時，借貸主體可通過法律途徑有效解決，有助于鄉(xiāng)鄰關(guān)系的穩(wěn)定與農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。

二、國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的經(jīng)驗

1.賦予農(nóng)村民間金融合法地位

承認(rèn)合法地位并將其納入監(jiān)管范圍是國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的基本經(jīng)驗，較典型的當(dāng)屬日本和我國臺灣地區(qū)。以合會（ROSCA）為代表的民間金融在我國臺灣地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中扮演著重要角色。20世紀(jì)80年代以前，臺灣當(dāng)局對合會等民間金融組織采取的是自由放任態(tài)度，沒有賦予其正式的法律地位。80年代初期，由于運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致的“倒會”風(fēng)波此起彼伏，造成諸多經(jīng)濟(jì)、政治和社會問題，臺灣當(dāng)局開始對其嚴(yán)加管制，但并沒有阻止合會的繼續(xù)擴(kuò)大和“倒會”風(fēng)波的頻繁發(fā)生。80年代末期，臺灣當(dāng)局調(diào)整了原有思路，提出“民間金融合法化、監(jiān)管監(jiān)督日?；闭?，使原來不受管理的民間金融活動納入了金融監(jiān)管范圍，走上了規(guī)范化發(fā)展的軌道。1999年4月臺灣“立法院”又通過了《民法債編》，修正增訂了“合會”一節(jié)，以法律形式對民間合會的定義、契約條款、競標(biāo)程序、會首會員權(quán)利義務(wù)、倒會處理辦法等作出了詳盡規(guī)定。一直依靠民間自發(fā)規(guī)則維持、備受當(dāng)局歧視打壓的合會在臺灣地區(qū)成為了由現(xiàn)代法律制約、在法律框架內(nèi)自主經(jīng)營的合法組織。[2]

日本農(nóng)村民間金融的規(guī)范發(fā)展也歸因于其因時制宜的法律政策。無盡組織（Mujin-ko）（類似于合會）向互助銀行（Mutual Bank）的演變，是日本政府通過賦予合法地位引導(dǎo)民間金融規(guī)范運(yùn)行的典型案例。1915年，日本金融當(dāng)局在研究評估無盡組織利弊的基礎(chǔ)上，出臺了管理和規(guī)范無盡組織的第一部法律——《無盡業(yè)法》（Mujin Finance Law），根據(jù)這一法案，無盡組織必須以公司形式組織運(yùn)作。二戰(zhàn)后，日本出現(xiàn)了許多專門向中小企業(yè)提供融資的財務(wù)公司（Bogus Mujin），財務(wù)公司比無盡組織在組織上更為健全，只要向這些公司儲蓄60次，每次50日元，客戶就可以獲得10000日元的貸款。與傳統(tǒng)的無盡組織相比，這些財務(wù)公司沒有固定的會員，獲得資金使用權(quán)也不需要通過抽簽或者競價方式。但是，他們與無盡組織一樣要求分多次繳納份額資金，融資機(jī)制與無盡組織有很多相似之處，故被稱為互助無盡。1951年日本國會通過了《互助銀行法案》，規(guī)定了財務(wù)公司向互助銀行轉(zhuǎn)變的條件與要求，加快了這種轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。20世紀(jì)80年代中后期，互助銀行合并風(fēng)起云涌，其業(yè)務(wù)已同商業(yè)銀行相差無幾，日本政府又及時出臺政策引導(dǎo)互助銀行轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈陨虡I(yè)銀行。1989年到1990年間，幾乎所有的互助銀行都轉(zhuǎn)變成了商業(yè)銀行。[3]

2.加強(qiáng)農(nóng)村民間金融組織管理

成熟的組織管理是國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的有效方式，代表性的組織管理模式主要有以美國為代表的多元復(fù)合、上虛下實的管理體系和以法國為代表的官民結(jié)合、上官下民的管理體系。美國的民間金融機(jī)構(gòu)種類、數(shù)量繁多，廣泛分布于城鄉(xiāng)之間，地方性商業(yè)銀行、信用合作社和儲蓄貸款協(xié)會是其中最常見的三種形式。地方性商業(yè)銀行主要服務(wù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，信用合作社專門為社員提供資金周轉(zhuǎn)，儲蓄貸款協(xié)會則主要面向城鄉(xiāng)中低收入群體開辦金融業(yè)務(wù)。[4]1934年，美國國會通過了《聯(lián)邦信用社法》，成立了專門的信用社全國管理局(NCUA)，并在各州設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了克服各州各自為政所產(chǎn)生的監(jiān)管真空，美國采取了加強(qiáng)信息交流和強(qiáng)化監(jiān)管的措施，于1965年成立了“信用社監(jiān)督專員全國協(xié)會”（NASCUS），并將監(jiān)管對象擴(kuò)展至儲貸協(xié)會。[5]美國民間金融管理體系職能分工非常明確，地方性商業(yè)銀行、儲蓄貸款協(xié)會和信用社是法人實體，依法獨(dú)立從事金融業(yè)務(wù)，國家農(nóng)業(yè)信用管理局則是純粹的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，不從事具體金融業(yè)務(wù)。

法國民間金融的管理體系采取了官方和民間相結(jié)合的方式，在建制上采取自下而上功能職責(zé)層層區(qū)別的三級體制。在基層的是地方農(nóng)業(yè)信貸互助銀行，一般按照行政區(qū)劃設(shè)立。地方農(nóng)業(yè)信貸互助銀行由社員入股組成，社員加入、退出完全自由，不論繳納股金額度大小，實行“一人一票表決權(quán)”制度，社員選舉的董事會對互助銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，董事會成員沒有薪金，所從事的事務(wù)是服務(wù)性和公益性的。處在中間層的是省農(nóng)業(yè)互助信貸銀行，由本省內(nèi)的地方農(nóng)業(yè)互助信貸銀行聯(lián)合組建而成，是較高層次的合作金融機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省轄基層農(nóng)業(yè)信貸互助銀行業(yè)務(wù)，分配管理資金，并接受中央農(nóng)業(yè)信貸銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。處在最上層的是法國中央農(nóng)業(yè)信貸銀行，受法國農(nóng)業(yè)部和財政部雙重領(lǐng)導(dǎo)，屬于官方行政機(jī)構(gòu)。中央農(nóng)業(yè)信貸銀行主要負(fù)責(zé)監(jiān)督各省農(nóng)業(yè)互助信貸銀行的業(yè)務(wù)并對其資產(chǎn)和賬目進(jìn)行審查。法國農(nóng)業(yè)信貸互助銀行管理體系職責(zé)層次分明，組織形式獨(dú)立，管理制度健全。[6]

3.重視正規(guī)金融與民間金融合作

重視正規(guī)金融與民間金融合作是國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的重要途徑。從世界各國的經(jīng)驗來看，正規(guī)金融與農(nóng)村民間金融的合作主要有水平連接和垂直連接兩種模式。水平連接是指正規(guī)金融和民間金融存在競爭關(guān)系，借款人既可向正規(guī)金融申請貸款，也可求助于民間金融，正規(guī)金融與民間金融平行不交叉。垂直連接是指正規(guī)金融與民間金融存在合作關(guān)系，民間金融先從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)取得貸款，然后將其貸給具體的借款人，正規(guī)金融與民間金融在資金提供上業(yè)務(wù)交叉。具體操作時又常采取四種戰(zhàn)略，詳見表1。[7]

表1 民間金融與正規(guī)金融合作的制度調(diào)整戰(zhàn)略

典型的合作案例來自斯里蘭卡、菲律賓和印度尼西亞。斯里蘭卡從1988年起就允許國有銀行實行PNN計劃。根據(jù)這一計劃，國有商業(yè)銀行向農(nóng)村資信良好的專職民間放貸者發(fā)放抵押貸款，要求他們在一定的利率內(nèi)貸放給其他農(nóng)戶。在運(yùn)作過程中，銀行會對專職放貸者進(jìn)行資信審查、風(fēng)險防范等方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但不介入具體的經(jīng)營活動。在菲律賓稻米種植地區(qū)，稻米一般通過稻米加工商、批發(fā)商和零售商等環(huán)節(jié)銷售。這些銷售商通常是民間金融放貸者，他們從正規(guī)金融部門獲得信貸資金，然后向稻米生產(chǎn)者（農(nóng)戶）提供信貸，其條件是稻米成熟時農(nóng)戶將稻米出售給這些銷售商，同時償還貸款，即通過關(guān)聯(lián)交易實現(xiàn)正規(guī)金融與農(nóng)村民間金融的合作。1989年印度尼西亞的13家銀行在12個非政府組織的幫助下，向420個農(nóng)村互助組織（SHG）提供貸款，然后由它們向組織內(nèi)成員放貸。到1990年3月，包括私人銀行和政府銀行在內(nèi)的18家銀行向互助組織提供了229筆小組貸款，這些資金被3500個小組成員運(yùn)用，實現(xiàn)了銀行與互助組織的合作，緩解了資金供求矛盾，增加了農(nóng)戶信貸可獲得性。[8]

三、國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融對我國的啟示

國際社會對農(nóng)村民間金融的規(guī)制為我們提供了有益啟示：實現(xiàn)民間金融法治化是規(guī)制民間金融、保障其健康發(fā)展的關(guān)鍵，合理的制度設(shè)計能夠在最大程度上控制民間金融風(fēng)險的發(fā)生，促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)行。

1.完善民間金融法律法規(guī)

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，任何經(jīng)濟(jì)活動的有效運(yùn)行都需要法律的保證、規(guī)范和約束。民間金融也不例外。世界各國與地區(qū)在規(guī)制民間金融過程中都首先完善相關(guān)的法律法規(guī)，從而使民間金融運(yùn)作有章可循、有法可依。從我國立法現(xiàn)狀來看，除《中華人民共和國合同法》及最高人民法院出臺的一些司法解釋，如《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干建議》和《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力的批復(fù)》，就民間金融問題作了簡單規(guī)定外，金融領(lǐng)域三部最重要的法律《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》均未涉及民間金融。法律制度的缺失，使得民間金融的運(yùn)作無法可依、無章可循，借貸雙方出現(xiàn)糾紛時也難以借助法律武器保護(hù)應(yīng)有權(quán)益。

值得關(guān)注的是中國人民銀行于2008年11月起草并向國務(wù)院提交了《放貸人條例（草案）》。據(jù)中國人民銀行研究局副局長劉萍介紹，《放貸人條例（草案）》的最大突破是允許符合借貸利率不超過基準(zhǔn)利率4倍、無犯罪記錄和不良信用記錄等條件的個人和企業(yè)，以自有資金注冊成立“只貸不存”的放貸機(jī)構(gòu)?！斗刨J人條例（草案）》的立法意圖是明確非吸收存款類放貸人主體的法律地位，保障自有資金者的放貸權(quán)利，尊重其私有財產(chǎn)的使用權(quán)，給運(yùn)用自有資金而不是通過吸收存款進(jìn)行信貸活動的民間金融組織以合法的運(yùn)作空間。筆者以為該條例將使民間金融的合法地位得到確定，但其規(guī)范的運(yùn)作仍然離不開內(nèi)容更為詳實、操作性更強(qiáng)、效力更高的法規(guī)約束。當(dāng)前應(yīng)該在《放貸人條例（草案）》基礎(chǔ)上，出臺《民間金融管理法》，對民間金融借貸主體雙方的權(quán)利義務(wù)、交易方式、契約要件、違約責(zé)任和權(quán)益保障加以明確，對民間金融的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、注冊機(jī)構(gòu)、申報程序和注冊程序進(jìn)行規(guī)定，鼓勵民間金融在法律框架內(nèi)開展活動。

2.強(qiáng)化農(nóng)村民間金融監(jiān)督管理

加強(qiáng)監(jiān)督管理是降低農(nóng)村民間金融交易風(fēng)險的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保證。政府在對民間金融監(jiān)管中應(yīng)該有所為、有所不為，強(qiáng)化監(jiān)控引導(dǎo)，避免直接干預(yù)。（1）完善農(nóng)村民間金融監(jiān)測管理。目前我國一些地方的人民銀行分支機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了民間金融監(jiān)測系統(tǒng)，開展定期的利率月度監(jiān)測和不定期的專題監(jiān)測。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步健全監(jiān)測指標(biāo)體系，擴(kuò)大監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，對農(nóng)村民間金融的融資規(guī)模、資金流向、利率變動等情況實時跟蹤。與此同時實行民間金融登記制度，要求資金借貸雙方就借貸金額、期限、利率等事項到人民銀行的有關(guān)部門公開登記。這樣做，不僅有利于民間金融活動從“地下”轉(zhuǎn)為“地上”，增強(qiáng)民間金融市場的透明度，而且有利于監(jiān)管當(dāng)局及時把握民間金融的規(guī)模、利率水平和投資方向。（2）提高農(nóng)村民間金融組織化程度。組織化程度的提高有助于規(guī)范信用審核、信息處理、借貸契約等方面的管理，提升民間金融運(yùn)作的規(guī)范化。當(dāng)前應(yīng)在尊重農(nóng)民群眾意愿、嚴(yán)格金融管制和建立有效退出機(jī)制的前提下，積極引導(dǎo)農(nóng)戶成立民間借貸互助組織。在縣級城鎮(zhèn)地區(qū)，鼓勵私人出資設(shè)立社區(qū)金融機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，鼓勵自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)以獨(dú)資或合資的方式建立以村鎮(zhèn)為中心的小額信貸組織。在自然村落，引導(dǎo)農(nóng)戶建立以村為中心的借貸互助會。

F830.6

A

1007－8266（2011）02－0119－05