“十二五”財政助“幸福”升溫

文/柳文

“十二五”財政助“幸福”升溫

文/柳文

伴隨著“十二五”的到來，“幸?！辈唤?jīng)意間成為了我國各階層民眾耳熟能詳?shù)囊粋€“關(guān)鍵詞”。正所謂“一千個人眼里有一千個哈姆雷特”，幸福感是一個看上去多少有些“虛”的詞，對它的定義和描述因時而異，因人而異。而溫家寶總理在今年兩會前與網(wǎng)友交流時提出的對幸福的理解很好地讓這個“虛詞”落到了實地——“生活得舒心、安心、放心，對未來有信心”。

溫總理對幸福的詮釋涵蓋了人在物質(zhì)和精神兩個層面的需求，是人本主義精神的體現(xiàn)?！白屓嗣裆畹酶有腋?、更有尊嚴”是我國黨和國家?guī)状I(lǐng)導(dǎo)人不懈的執(zhí)政追求，如今更通過“十二五”規(guī)劃綱要的制定上升成為了明確的國家意志和全體人民攜手奮進的共同綱領(lǐng)。

列寧指出：“任何一種社會制度，只有在一定階級的財政支持下才會產(chǎn)生?！必斦菍崿F(xiàn)國家職能的手段，“十二五”規(guī)劃各項目標(biāo)的實現(xiàn)乃至持續(xù)長遠的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人民幸福，無一能脫離財政的支持。從大的層次說，在未來五年乃至更長的時期里，在不斷提升人民幸福感這條發(fā)展道路上，財政將持續(xù)發(fā)揮物質(zhì)保障、體制保障和宏觀調(diào)控等三方面的重要作用。

一、充足的財政投入是改善民生、創(chuàng)造幸福的重要保證

把改善民生作為未來五年各項工作的出發(fā)點和落腳點，這是各地制定的“十二五”規(guī)劃中不約而同的共識。雖然幸福是一種無法單純用物質(zhì)財富加以衡量的心理感受，民生改善也不是幸福的唯一源泉，但在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，對于我國廣大亟待共享改革發(fā)展成果的普通民眾而言，幸福感首先還是來自于物質(zhì)生活條件的不斷改善和充實。

改善民生，最關(guān)鍵的是要盡快建立健全基本公共服務(wù)體系。在“十二五”規(guī)劃綱要中，基本公共服務(wù)體系包括公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護這9項重點內(nèi)容。圍繞著這9項內(nèi)容，綱要提出了10個方面的改善民生行動計劃，并對其中大多數(shù)項目的實現(xiàn)做出了明確的量化要求，例如到“十二五”末，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)增加1億人、城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率提高3%、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)3600萬套、九年義務(wù)教育鞏固率提高3.3%，等等。對于普通民眾尤其是中低收入群體來說，這無疑是最實惠的共享改革發(fā)展成果的方式，也是實踐“共同富?！痹瓌t的最好體現(xiàn)。

在建立健全基本公共服務(wù)體系的過程中，加速實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是其中的重點。這有助打破我國長期以來存在的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)，縮短城鄉(xiāng)差距，從而為提高全體公民的生活質(zhì)量和我國經(jīng)濟社會的發(fā)展創(chuàng)造持久動力。按照“取之于民用之于民”的原則，財政責(zé)無旁貸地應(yīng)當(dāng)成為促進實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主體。為了向全體公民提供與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)的、大致均等的基本公共服務(wù)，除了實行對城鄉(xiāng)財政投入一視同仁之外，還要著意彌補以前在農(nóng)村民生領(lǐng)域的“欠賬”。為此，應(yīng)當(dāng)確立農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展的優(yōu)先權(quán)，在“十二五”期間繼續(xù)和進一步加大財政資金向農(nóng)村地區(qū)投入的傾斜力度，建立健全向農(nóng)村適度傾斜的公共產(chǎn)品供給制度，通過優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，在維持基層機關(guān)基本運轉(zhuǎn)的前提下，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)和不同級次，把財政支農(nóng)資金重點投向農(nóng)村基本公共服務(wù)，包括基本民生服務(wù)、公共事業(yè)服務(wù)和基本公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。

顯然，每一項改善民生行動計劃的實施都離不開“真金白銀”的投入?！笆晃濉睍r期，我國財政在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入堪稱空前。2006年至2010年，國家財政的教育支出從5464億元增加到12450億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出從1421億元增加到4745億元，社會保障和就業(yè)支出從4394億元增加到9081億元，文化體育支出從685億元增加到1528億元。2007年以來，中央財政還不斷加大了對保障性安居工程的補助力度，補助資金從2007年的51億元增加到2010年的811億元。

今年是“十二五”開局之年，據(jù)2011年財政預(yù)算報告顯示，中央財政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的支出合計超過1萬億元，比上年增長18.1%。具體而言，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)支出將分別比上年增長16.3%、16.3%、16.6%，保障性安居工程支出1030億元，增長34.7%，文化體育與傳媒支出增長18.5%。此外，中央財政還安排“三農(nóng)”支出9884.5億元，比上年增長15.2%；中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付37310億元，比上年增長15.3%。此外，農(nóng)業(yè)水利、交通運輸和環(huán)境保護等領(lǐng)域的支出也與民生密切相關(guān)。中央財政對地方的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付大部分也將用于民生開支。以上幾方面的民生支出合計，將占中央財政今年全年支出的2/3左右。

與此同時，各地方政府也在其各自的“十二五”規(guī)劃中制訂了“大手筆”的民生投入計劃，涉及發(fā)展社會保障性住房、發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、健全完善基層公共文化服務(wù)體系、緩解幼兒入園難問題、進一步解決進城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)等各個民生熱點的領(lǐng)域。

隨著財政在民生領(lǐng)域持續(xù)穩(wěn)定的投入機制的形成，未來五年，中央及地方以財政保民生、讓民眾的幸福感與財政增長成正比并加速遞增的美好愿景必將加速實現(xiàn)。

二、深化財稅體制改革，為增進民眾幸福感提供制度保障

人的基本生活得到保障之后，幸福感更多體現(xiàn)為一個主觀層面的問題，借以衡量的因素也多種多樣。同樣的生活內(nèi)容和形式，有的人會感覺幸福，有的人會感到不滿，這在很大程度上要受到評價主體自身生活環(huán)境、家庭背景、文化程度等條件的制約和影響。因此，政府應(yīng)當(dāng)做的是盡力為民眾創(chuàng)造一個更容易感覺幸福、更容易實現(xiàn)自身幸福追求的大環(huán)境，而不是事無巨細地提供“幸?！北旧恚@需要通過建立健全相應(yīng)的制度框架來促進實現(xiàn)。

在財政領(lǐng)域，未來五年需要從制度層面加以完善的大致有以下幾點：

一是繼續(xù)完善分稅制，建立健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制?！笆濉逼陂g財政體制改革的重點內(nèi)容之一是從法律規(guī)章層面對各級政府的事權(quán)，即對支出責(zé)任的劃分加以明確和固化。只有這樣，才能對各級政府財力應(yīng)達到的水平進行合理的確定，實現(xiàn)各級政府的財力和事權(quán)的有效匹配。

“十二五”規(guī)劃綱要提出，要“推進省以下財政體制改革，穩(wěn)步推進省直管縣財政管理制度改革”。根據(jù)財政部的工作規(guī)劃，在“十二五”前半期，除了民族地區(qū)以外，“省直管縣”將在全國實現(xiàn)全覆蓋?！笆≈惫芸h”改革使分稅制得以在省以下基層政府真正得到全面推行，也有利于解決由于各級財政層級間“事權(quán)重心下移、財權(quán)重心上移”導(dǎo)致的縣鄉(xiāng)財政困難問題?？h級財力的增強和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的壯大，可以從源頭上保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)村人口相匹配，從而有效提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，這對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，進一步改善民生，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無疑有著極其重要的意義。

二是進一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。我國各地經(jīng)濟發(fā)展的水平很不一致，因而各地方擁有的自籌財力水平也很不一致。在這種情況下，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，只能通過實行轉(zhuǎn)移支付制度來彌補一些地方財力存在的缺口，實現(xiàn)財力分布的橫向均衡。

“十二五”時期，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付支出結(jié)構(gòu)是財政體制改革的一個重要內(nèi)容，首要的一點是建章立制，在中央與地方充分討論醞釀的前提下確立起一整套轉(zhuǎn)移支付的計算公式，從而從根本上杜絕各地方為了爭取更多轉(zhuǎn)移支付資金而“跑部錢進”的不規(guī)范現(xiàn)象。為了盡可能擴大轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)財力均等化方面的作用，還應(yīng)當(dāng)進一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和規(guī)模，逐漸縮小稅收返還的規(guī)模，控制專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，將專項轉(zhuǎn)移支付整合歸并，盡可能將其轉(zhuǎn)為一般轉(zhuǎn)移支付。此外，還要盡快建立健全轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督評價體系，從而提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用績效，確保轉(zhuǎn)移支付資金更多地作用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

三是繼續(xù)推進稅收制度改革，實行結(jié)構(gòu)性減稅，降低宏觀稅負。

為了改善民生，不斷增進民眾的幸福感，除了加大自上而下的財政資金投入，“藏富于民”也是一條重要途徑。藏富必先致富，2003年以來，收入分配制度改革成為上至決策層下到普通民眾共同關(guān)心的重要問題。在這方面，“十二五”規(guī)劃綱要提出，努力實現(xiàn)居民收入增長與經(jīng)濟發(fā)展同步、勞動報酬增長與勞動生產(chǎn)率提高同步，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，并提出了城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入年均增長率均大于7%的量化預(yù)期指標(biāo)。

據(jù)有關(guān)專家估計，2009年我國的宏觀稅負約為30%。而隨著稅收收入增幅連年超過GDP增長，政府收入占GDP的比重仍在繼續(xù)增加，宏觀稅負水平也可能繼續(xù)上升。過高的稅負在國民收入分配中直接擠壓了企業(yè)和居民的收入增長空間。

為了實現(xiàn)“富民”的目的，從稅收政策環(huán)節(jié)考慮，“十二五”時期仍需繼續(xù)降低宏觀稅負，實行結(jié)構(gòu)性減稅。結(jié)構(gòu)性減稅的作用之一是減輕企業(yè)負擔(dān)，在后金融危機時代，這對于增強我國企業(yè)的國際競爭力和自身生存發(fā)展能力，增加外貿(mào)出口，刺激投資和消費，增加就業(yè)，增加企業(yè)職工收入等都會有很大幫助。

為了推進收入分配制度改革，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同行業(yè)之間收入差距過大的趨勢，“十二五”期間還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善個人所得稅和財產(chǎn)稅制度。據(jù)財政部稅政司公布的我國《2009年稅收收入增長的結(jié)構(gòu)性分析》報告顯示，2009年我國工薪所得個人所得稅收入在全部個稅收入所占比重約為63%?，F(xiàn)階段，工薪階層成為了個稅繳納的主體，其中近2/3更屬于中低收入家庭。貧富差距有不斷拉大的趨勢。因此，現(xiàn)行的個人所得稅制度明顯達不到縮小收入差距的目的。未來一個時期，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)以“寬稅基、低稅負、超額累進”為主要原則目標(biāo)的個稅制度改革。在不斷提高稅收征管水平的前提下，盡快建立起綜合稅制與分類稅制相結(jié)合的個人所得稅稅制，對勞動所得與資本所得加以一定程度的區(qū)別對待，從而減輕中低收入者的稅收負擔(dān)，加大對高收入者的稅收調(diào)節(jié)，更好地調(diào)節(jié)不同階層之間的收入分配關(guān)系，縮小貧富差距。今年兩會前夕，溫家寶總理與網(wǎng)友在線交流的時候明確提出，今年將再次提高工薪所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)（即人們俗稱的“個稅起征點”），這無疑為“十二五”期間個人所得稅的改革開了一個好頭。

除了以上三點，未來五年還應(yīng)當(dāng)進一步完善有利于節(jié)能減排、節(jié)約資源的稅種，研究開征新的有關(guān)稅種，從而促進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，為人們創(chuàng)造更加幸福的生活環(huán)境。

三、充分發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控職能，造福于民

在“十二五”規(guī)劃綱要“政策導(dǎo)向”一章中，“加強和改善宏觀調(diào)控”被列在第一條。其中提到，“把短期調(diào)控政策和長期發(fā)展政策有機結(jié)合起來，加強財政、貨幣、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等各項政策協(xié)調(diào)配合，提高宏觀調(diào)控的科學(xué)性和預(yù)見性，增強針對性和靈活性”。這一政策導(dǎo)向似乎與具體到個人的幸福感沒有什么關(guān)聯(lián)，但實際上，加強和改善宏觀調(diào)控可以持續(xù)地改善國家和社會的經(jīng)濟大環(huán)境，推動社會再生產(chǎn)順利進行并形成政府、企業(yè)、個人之間的良性經(jīng)濟關(guān)系，而這無疑會為每個人的生活帶去更多的舒心、安心、放心，對未來也將有更多信心。

馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)明確指出了財政在社會再生產(chǎn)中的定位——財政作為再生產(chǎn)過程中的中介環(huán)節(jié)，必須和交換一起為生產(chǎn)的發(fā)展服務(wù)并最終為消費服務(wù)，因為我們國家的戰(zhàn)略方針、發(fā)展政策歸根結(jié)底最終都要落到滿足人民群眾的實際需要這個目的上來，即不斷增進民眾的幸福感。從這個意義上說，不斷完善中的公共財政不應(yīng)當(dāng)只是簡單的預(yù)算內(nèi)收收支支的活動，它更應(yīng)當(dāng)與社會主義短期以及長遠的發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合在一起，一方面應(yīng)當(dāng)配合這些目標(biāo)的實現(xiàn)而行動，另一方面又應(yīng)當(dāng)積極主動地擔(dān)當(dāng)起自己應(yīng)盡的責(zé)任。具體來說，國家財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，主要包括調(diào)控社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)貧富差距、改善人民物質(zhì)文化生活水平等各個方面的內(nèi)容。

國家要做的，就是財政要管的，政權(quán)與財權(quán)不可分割。財政涉足的社會管理應(yīng)當(dāng)遍及整個國民經(jīng)濟領(lǐng)域，財政政策的制定也必須與國家的長遠發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃相一致。在財政部門強化自身社會化管理職能的同時，還應(yīng)當(dāng)與金融、證券、社保等部門實行聯(lián)動，還要與工資、價格、信貸、企業(yè)財務(wù)等經(jīng)濟杠桿相互配合。在此過程中，其他杠桿發(fā)揮作用要受到國家可支配財力的制約，這就使得財政的重要性得以突出，從而居于樞紐地位。

在宏觀調(diào)控過程中，財政的一個重要功能與職責(zé)是通過制定相關(guān)政策來引導(dǎo)不同行業(yè)的發(fā)展方向和發(fā)展速度。從這個角度講，財政不僅僅要管好固定資產(chǎn)投資、基本建設(shè)投資，還要對全社會的企業(yè)投資加以通盤管理。在市場經(jīng)濟條件下，國家不能對企業(yè)的經(jīng)濟行為加以直接干預(yù)，而需要采取間接手段。例如，會計通則和準(zhǔn)則的制定是財政部門對國有及民營企業(yè)的財務(wù)運行的指導(dǎo)，也是引導(dǎo)企業(yè)納稅的一個手段，同時又是指導(dǎo)各個產(chǎn)業(yè)、部門進行成本核算的重要依據(jù)，是銜接政府與市場的重要橋梁。財政可以通過它對個別企業(yè)、行業(yè)乃至全社會的生產(chǎn)過程和結(jié)果發(fā)揮重要的宏觀調(diào)控作用。像這類財政對社會事務(wù)的宏觀指導(dǎo)職能，都是“十二五”乃至今后很長一個時期應(yīng)當(dāng)下大力氣加以研究的問題。

（作者單位：財政部）