政府能力建設的四維要素論

劉兆鑫，高衛(wèi)星

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450052）

政府能力建設的四維要素論

劉兆鑫1，高衛(wèi)星2

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450052）

后工業(yè)社會的行政變革要求政府能力建設具有持續(xù)性。政府能力以職能、效能、作風和素質為核心要素。其中，職能是著力點，效能是行動準則，作風是公信力來源，素質是基礎保障，四者相對獨立而又相互關聯(lián)，構成較為系統(tǒng)的政府能力建設的四維分析框架。政府能力建設要與職能轉變保持一致，不斷提升行政效能，切實改進工作作風，努力提高公務員素質。

政府能力；職能；效能；作風；素質

亨廷頓曾指出：“國家之間政治上最重要的區(qū)別，不在于政府的形式，而在于政府的水平?！盵1]這里，“政府的水平”指的就是政府能力。當前，政府能力構成國家和地區(qū)競爭力的核心方面，政府能力建設成為行政改革的重中之重。政府能力及其建設之所以備受關注，與后工業(yè)社會的時代要求關系甚密，其典型表現(xiàn)：一是社會自反性的增長，系統(tǒng)變革成為常態(tài)化的社會現(xiàn)象?！坝捎诂F(xiàn)代社會的復雜性，個人卻不能在堅實可靠的基礎上作出必要的決策，即考慮到可能的后果”[2]。政府必須能夠有效地關照集體行動的后果問題，而不僅僅是傳統(tǒng)的照章辦事。二是多元利益分化與沖突日益常態(tài)化，迫切需要后現(xiàn)代的政府組織原則和社會管理秩序，即避免多元紛爭向行政系統(tǒng)的傳導從而導致“不可治理”，就如阿爾蒙德所言：“一個結構上分化，文化上世俗化的政治體系，將日益增強其影響國內(nèi)外環(huán)境的能力?！盵3]三是全球化和市場化打破了行政屬地原則，要求借用行政系統(tǒng)以提升國家和地區(qū)在競爭中汲取資源的能力。所以，亦有學者稱：“政府能力是以吸蓄權力資源、信息資源、人力資源、物質資源等為前提的，并通過運用這些資源得以體現(xiàn)?！盵4]總之，政府合法性的源泉已經(jīng)由傳統(tǒng)的憲政合法性過渡到執(zhí)政結果的評價上來。行政變革必將常態(tài)化，而政府能力建設是貫穿始終的主線。

目前，關于政府能力的研究眾說紛紜，學者們從不同角度闡述政府能力概念并提出能力建設的要點。概括起來主要有四類觀點：一是政府領導力說，即將政府能力界定為政府統(tǒng)領各方面事務的實現(xiàn)程度；二是政策能力說，即政府的決策能力、執(zhí)行能力、評估能力和調(diào)整能力的總稱；三是社會動員說，即政府動員各種社會力量和資源并調(diào)節(jié)分配的能力；四是服務回應說，即政府能力是能對社會需求保持回應并有效提供服務的能力。事實上，政府能力本身就是一個復雜概念。在行政變革的時代，關于政策、體制和服務的界說都沒有衡常定論。唯有謀求變與不變的統(tǒng)一，圍繞政府能力的核心要素（即問題領域），變革具體行政內(nèi)容，才能更好地指導實踐。鑒于此，筆者認為我國政府能力的核心要素包括職能、效能、作風和素質四個方面，在政府自身管理與社會管理兩個向度上以前者為先，政府能力建設要緊扣這些核心要素，以政府自身建設帶動社會持續(xù)發(fā)展。

一、職能：政府能力建設的價值維度

政府職能一般指的是政府在特定時期內(nèi)應該做什么和不應該做什么的總和，它包含兩個向度的內(nèi)涵，即積極的職能和消極的職能。積極的職能意味著政府應盡的義務、必須履行的責任，也可化約為干預的職能；反過來，消極的職能即指的是政府不干預的職能，也就是政府沒有責任也沒有充分理由支持其去承擔的事務。政府職能與政府能力之間保持高度相關性，“政府職能框定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的大小強弱則決定了政府職能的實現(xiàn)程度”[5]。沒有政府職能的合理界定，政府能力的提升就無可能。政府職能的范圍決定政府能力建設的作用方向，這是個前提性的問題。從政府職能的兩重內(nèi)涵來說，有能力的政府一定是能夠有效實現(xiàn)積極職能，同時又能夠避免消極職能的政府，政府能力建設起始于政府職能的合理定位。

將政府職能作為政府能力建設的初始要素也在于政府職能的合理界定是引領政府能力建設其他方面的價值基礎。如果按政府職能對政府形態(tài)進行類型學劃分（見下圖），則可以說有限政府才是政府能力建設的基本方向。守夜政府，即最小化政府，在人類歷史上作為自由競爭時代的產(chǎn)物于現(xiàn)代社會已不再適用。而福利政府則走向了其反面，帶來的則是政府機構規(guī)模的過度膨脹、效率低下的官僚主義弊病，而政府能力問題的提出也正是根植于對西方福利政府低能化的批判。全能政府在我國計劃經(jīng)濟時代曾發(fā)揮積極的作用，甚至形成了國家管理社會的穩(wěn)定秩序，但隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進，全能政府也同樣會犯與福利政府一樣的錯誤。

每一類型的政府都表現(xiàn)出不同的規(guī)模大小，然而有限政府之所以是有限的絕不在于政府規(guī)模的大小。只要是積極履行應盡職能的政府，無論規(guī)模大小都是可以接受的?！昂谜年P鍵不在于它的規(guī)模大小，而在于它的能力大小；而能力的大小是通過能力建設來獲取的”。在“重新發(fā)現(xiàn)國家”[6]的歷程中，政府職能決定政府行為的價值取向。換言之，有能力的政府一定是做正確的事的政府。西方經(jīng)驗和我國數(shù)次行政改革的實踐早已說明，沒有政府職能的切實轉變，以精簡機構為目的改革都是不成功的，即使機構的精簡高效是政府能力強的一種外在表現(xiàn)。

政府職能既有客觀規(guī)定性，也有主觀靈活性。一般認為，政府職能范圍是在政府手段與市場手段的比較中形成的。市場手段以價格競爭為原理實現(xiàn)社會資源的效率化分配，而政府手段則以公共權威來對社會資源進行重新配置。在關于政府與市場的爭論中，人們發(fā)現(xiàn)市場原則的意義以及政府干預的必要性，隨著第三種手段（即社會自治）的開辟，更傾向于將政府職能定位于三個領域：一是市場無力負擔的事務；二是市場行為會侵害的公共利益；三是社會自我治理中的輔助功能。這樣，政府職能就限定在糾正市場失靈和引導社會治理方面，西方國家的新公共服務和我國服務型政府的范式也正是在這個前提下提出的。

但是我們也必須看到，在推進服務型政府建設的過程中存在明顯的誤區(qū)，認為服務型政府建設就是將政府職能界定的公共服務的提供上?！罢毮懿皇且怀刹蛔兊模请S著經(jīng)濟、政治、文化、科學和社會的發(fā)展變化而發(fā)展變化的”[7]。社會發(fā)展的不同時期，對政府職能有不同的要求。就當前中國而言，服務型政府建設不能僅僅局限于政府的服務能力，服務能力的提升只構成政府能力建設的一部分。政府的管制職能在當下仍需強調(diào)，舍此，則規(guī)范的市場機制無法建設，新的社會不公還會被不斷地制造。為此，政府能力建設在職能維度上就要突出管制能力與服務能力的雙重效力，而不是簡單地放棄政府的權威能力，“權威關系是支撐政府的基石。權威對政府之要緊，如同交換對市場制度之要緊一樣”[8]。

概括來講，政府能力建設必須以當下政府職能的合理界定為前提，在政府職能范圍的向度內(nèi)活動。道理很簡單，做正確的事決定如何去正確做事。政府選擇做錯的方向，不僅于社會問題的解決無益，甚至還會成為新的社會問題的制造者。這實際意味著重新界定政府能力含義，而不是簡單將政府能力規(guī)定為“單位時間內(nèi)做盡可能多的事”這種線性邏輯。同時，也必須意識到政府能力的變動性，不同的社會發(fā)展階段會有對政府職能的不同要求。當變革成為時代主題時，好政府和強政府要善于根據(jù)政府職能的變化而適時地保持能力建設的方向使其始終運行在正確的軌道上。

二、效能：政府能力建設的規(guī)范維度

有能力的政府除了要做正確的事，還必須高效地去做正確的事，這是由政府作為公共組織的合法性與合理性的雙重屬性所決定的。作為合法的公共組織，政府代表人民對社會進行管理，政府本身不是一個生產(chǎn)性組織，它對資源的汲取和使用必須以公共利益為最終目的，原理就是以最少的社會消耗滿足最大的公益需求；作為合理的公共組織，政府和市場的私人組織一樣都面臨著成本收益的考量，特別是在當前全球和區(qū)域競爭力的態(tài)勢之下，政府運轉是否趨于理性是重要的評價標準。效能的高低是最容易被觀察到的，也是較易于定量化衡量的。所以，一個運轉低效的政府很容易被直接定性為能力不足，效能也構成政府能力的核心要素之一，而效能問題最終也可能傳導為對政府合法性的質疑。

這里將效能定位于政府能力的又一要素，并不意味著它可以獨立于職能之外。有能力的政府必須是一個高效運轉的政府，而高效運轉的內(nèi)在條件就在于政府系統(tǒng)以及其他經(jīng)濟的、社會的系統(tǒng)之間的分工協(xié)作?！鞍迅鞣N職能分授給各個不同的機構，這是職能區(qū)分化的一個方面，而職能區(qū)分化又是現(xiàn)代化的一部分”[1]。沒有職能定位也就沒有職能分化，而沒有職能分化相應地也就缺乏組織設置的基本原則，也就談不上會有高效運轉的組織?！疤岣哂欣诼毮軐崿F(xiàn)的效能”是政府能力建設的題中應有之義。但是，效能也具有相對的獨立性，即效能作為各類組織生存與發(fā)展的基本共性的一面，盡管西方行政改革中以績效評估來約束政府支出的做法最后被指責為建立的是“花最少錢的政府而不是辦最多事的政府”，也盡管公共組織與私人組織在原則、目的等方面存在本質差異，但不可否認效能要求始終是政府組織運行必不可少的關照因素?！皣冶仨毾拗谱约旱拈_支，即精簡政府機構，縮小其規(guī)模，盡可能減少管理范圍，盡可能減少官吏，盡可能少干預公民社會方面的事務”[9]。在保證公共利益實現(xiàn)的前提下，當然是效能越高的政府越能夠受到認可。

一般而言，效能是從效率這個概念中發(fā)展而來的。傳統(tǒng)效率概念包含三大基本元素，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。經(jīng)濟性意味著以最小的投入換取盡可能多的產(chǎn)出，效率性則表示對時間的節(jié)省，而有效性則代表產(chǎn)出的公共物品要有質量上的保證。傳統(tǒng)效率概念產(chǎn)自理性官僚制的要求，將政府能力定位于政策執(zhí)行的能力上，“與君主制一樣，在共和制的條件下，信任政府官員的惟一根據(jù)是效率”[10]。隨后，由于效率原則的偏頗性，人們又將公平（Equality）引入其中，發(fā)展出所謂的四E原則。由此，效能的概念統(tǒng)合這四個方面而取代了效率。因此，效能本身就意味著將職能選擇與效率的結合，它是個復合概念。也就是說，政府能力的高低不僅取決于政府要去做正確的事，政府還必須高質量地完成任務。

尋求新的管理手段以提高行政效能將是政府永不會停止的活動，效能作為政府能力又一要素，為政府以及各職能機構和人員提供了基本的行為規(guī)范。打造效能政府是政府能力建設的重要維度，這就意味著：第一，效能政府建設首先要以培養(yǎng)廉價政府為己任，以盡可能少的資源（時間、物資、人力等）謀求最大化的公共利益。政府作為公共權力的行使者極易倒向“公共池塘”困境而缺乏效能意識，廉價觀念必須時刻保持。第二，效能政府建設要以制度規(guī)范為根本路徑?！爸贫仁且粋€社會的游戲規(guī)則，或者更規(guī)范地講，制度是由人類設計的用以規(guī)范人們相互行為的限制”[11]。政府效能的提高最終還要依靠制度的不斷完善。第三，當前中國提高政府行政效能的重點在于政策執(zhí)行力的提升，許多旨在對社會價值進行公正分配的政策最終沒有產(chǎn)生效力的原因就在于執(zhí)行不力。這就要求必須處理好集權與分權、靈活性與控制性之間的關系。從這個角度來說，有能力的政府也應當是能夠根據(jù)不同的政策問題采取不同的策略和手段以求得目標的最大化實現(xiàn)的政府。

三、作風：政府能力建設的倫理維度

多數(shù)政府能力建設研究不太關心行政倫理維度的問題，更傾向于使用制度主義的分析方法。無論是制度主義還是新制度主義，強調(diào)制度對人的行為的規(guī)定性都是其邏輯前提，那么關于改革的所有努力最終還是要落實到制度對人的約束性之上?！爸贫鹊母拍钌婕皹嫿ㄕ谓M織中各個單位的個體與經(jīng)濟的關系的正式規(guī)則、執(zhí)行程序及標準運作行為”[12]。然而，制度主義的路徑卻無法解釋為什么在相同的制度下政府會有不同的政策選擇和行為方式，或者無法說明為什么規(guī)定得很詳盡的制度可以輕易地被各種名義上和潛在的不法行為所破壞。因此，在各種關于政府能力的“硬”的評價標準之外，還存在表現(xiàn)人的主觀能動性的“軟”的因素，即政府能力的倫理要求。這種維度要求從人，特別是行政人員的思維方式、意識形態(tài)和文化習俗的角度，去提供衡量政府的有效性，也就說政府及其行政人員的道德能力也構成政府能力的核心要素。

倫理的或者道德的追求在政府能力建設上的直接體現(xiàn)就是行政人員的工作作風?！靶姓母镫m然為政府能力的提升提供了基礎性框架，但它沒有為提高政府能力提供充分保證，不可能深入到行政人員的內(nèi)心世界，變成他們積極行政的內(nèi)在動力。……因此，在行政改革中，應當包含也必須包含著政府行政道德化的目標：朝著以德行政的政府模式轉換”[13]。當然，這決不意味著行政人員就要脫離法律的、制度的約束而成為自由的權力行使者，政府工作作風建設的意義就在于通過它將組織的價值、目標和原則轉化為行政人員的符合內(nèi)在規(guī)定性的意愿和行為，這與政府政策的有效執(zhí)行密切相關，也關切社會對政府的認可程度。從一定意義上來說，一個強有力的政府如果在態(tài)度上蠻橫的、在方式上是專斷的，那么其社會資源的動員能力也必將大打折扣。因此，這種轉化能力就代表了將行政人員分散的個體信念整合為一致性政府行動的能力，這恰恰構成政府能力結構的重要組分。

政府及其行政人員的工作作風建設歸根到底就是要實施以德行政，其落腳點還是行政人員的道德化。以道德教育和公民身份認同觀來塑造行政人員的正當?shù)墓ぷ髯黠L是政府能力建設的必要條件。正如著名行政倫理學庫珀曾說的，行政人員只有認識到自己是一個公民，與他所治的公民是同質的，才能在行動上真正理解公民和支持公共利益。如對政府工作作風的道德內(nèi)涵再進行分解，那么我們可以發(fā)現(xiàn)，政府能力的倫理建設要致力于：

其一，公共精神。西方新公共管理改革以來對公共管理者的公共精神持否定態(tài)度，認為不存在某種公共精神的東西，現(xiàn)實只有人的自利性表現(xiàn)。但是，公共部門并不是自利經(jīng)濟人的簡單相加，個人的自利性不能泯滅公共精神的存在價值。公共行政根本上是兩個概念的集合，“公共”和“行政”，而首先是“公共的”，其次才是“行政的”。“行政人員作為人，有著他的一般性的社會生活，但作為行政人員則是行政行為的主體，他只有在他的行政實踐中才能證明他是一個不同于一般社會成員的行政人員”[14]。也就是說，政府能力的提高決不能以行政人員的特權化為代價，反而更要強調(diào)其為民服務的意識，要以更高的道德標準來要求他們。

其二，回應意識。回應性是后工業(yè)社會中的政府行政的必備特質，一方面要對復雜社會問題給予及時回應，避免拖沓作風，另一方面也要對外部環(huán)境保持高度敏感性，善于把握發(fā)展機遇。回應意識的最終指向就是責任行政，就是行政人員要以責任來時刻督導自身行動的正當性。

其三，廉潔情操。廉潔行政是廉價政府的基本命題，貪污腐化的政府會造成政府可用資源的極大浪費，也不可能真正以效能提高為準繩。雖然行政人員作為社會人也有其自利性的一面，但他作為公職人員的道德情操要求克服唯利是圖，這既要制度上有保證，也要行政人員的意愿認同。

從上述意義上來說，作風建設也與政府職能的轉變以及行政效能相互關聯(lián)，全能政府中的行政人員要具備服務意愿和高效作風是很困難的，而沒有作風上的轉變，政府職能轉變也難以落到實處，提高行政效能的目標也會受阻于思想觀念的滯后性。作風建設的最終目標要落實到政府公信力的提升上來，顯然，公信力強的政府才能是受到擁護從而減少內(nèi)外部阻滯因素的政府。

四、素質：政府能力建設的資源維度

政府素質也始終是政府能力建設不能忽視的要素，“政府是否善于進行自我治理以增強自身素質和活力，是政府能力的內(nèi)容之一。素質低下的政府和僵化的政府，毫無疑問都是沒有能力的政府”[15]。能力與素質之間天然就具有正相關關系。首先，社會治理的復雜性決定政府必然具備一種特別的資格才承擔委托責任，特別是在市場中私人組織和非政府組織迅速發(fā)展的形勢下，政府如果不能在素質上及時跟進，甚至是有所超越，那么政府實施社會治理還有何合法性可言？其次，政府素質也制約著職能的轉變、效能的提高和公眾對政府形象的認可。很難想象一個素質低下的政府能夠獲得較高的公信力。總體而言，政府素質的提高會伴隨著政府能力建設的始終?，F(xiàn)代政府能力理論十分注重政府汲取資源的能力，“我們把政府能力的構成要素概括為以下7種：人力資源、財力資源、權力資源、權威資源、文化資源、信息資源、制度資源（管理水平）”[16]。而其中人力資源是根本性的資源，這一點早已被人力資源開發(fā)理論所證明。因此，一支高素質公務員隊伍始終是政府的核心資源。

政府素質包含兩個層次的內(nèi)容。一是政府作為整體在應對外部環(huán)境上的適應性，這與政府的管理理念、技術、制度和裝備等因素有關，即政府必須根據(jù)外部環(huán)境變化而適時的更新知識和技術條件，就比如在一個信息化的時代，如果政府還不能實現(xiàn)行政過程的網(wǎng)絡化就必將落后于時代要求。二是行政人員作為個體的能力素質。雖然行政人員不必然在所有方面都要比其他社會成員更高明，但追求公務員隊伍的素質儲備卻時刻不能放松。實際上，前一層次的政府素質是關于條件的素質，也要受制于公務員個體素質。再高超的管理理念如果沒有一批能夠理解它的公職人員也難免會走樣，再先進的管理設備如果沒有會使用它的人也不能發(fā)揮最高效能。政府整體素質的提高最終可能還要歸結到行政人員的個體素質之上。

應該說，公務員素質也是一個包含豐富內(nèi)容的體系，關于公務員素質的具體內(nèi)容，本文不再贅述。但需要明確的是，如果從行政變革的角度來考慮，提高公務員素質從而增加政府自我管理和社會治理的能力必須保持與時代同步。學習型政府的建設也構成政府能力建設的重要領域。

五、結語

本文無意深入探討政府能力各要素的具體內(nèi)容，隨著時代變遷，這些具體內(nèi)容會不斷調(diào)整。而筆者更傾向于提出一個包含這四個要素的分析框架，這種分析框架的優(yōu)勢就在于：其一，它標明了政府能力建設的主要問題領域。在以變革為特征的后工業(yè)社會的實現(xiàn)進程中，職能、效能、作風和素質是能夠涵蓋關于政府能力各相關影響因素的統(tǒng)一框架，也是穩(wěn)定的思考方向。其二，這四個要素之間既保持相對獨立性，又相互關聯(lián)，互相制約，具有一定的全面性。從中可知，對于政府能力提高不能單純考慮某一個因素，在關切某一方面的政府能力建設的同時也必須考慮其可能帶來的附帶影響。其三，這種分析框架有利于體現(xiàn)公共行政的相對性，根據(jù)不同時代背景、不同的政策問題可以嵌入不同的變量，從而提供政府創(chuàng)新的持續(xù)動力?？傊芰κ且粋€復雜概念，政府能力建設也必須被作為一個系統(tǒng)工程來對待。

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責任編輯呂學文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

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A

1007－905X（2011）01－0139－04

2010-11-07

河南省軟科學項目（102400430099）

1.劉兆鑫（1980— ），男，河南武陟人，鄭州大學公共管理學院講師，博士，研究方向為城市治理與公共政策；2.高衛(wèi)星（1964— ），男，河南舞陽人，鄭州大學公共管理學院副院長，博士，研究方向為地方政府治理。