稅費改革后普通公路投融資面臨的問題與對策

王芳 王冬梅

摘要：開征燃油稅、撤銷二級公路收費站之后，普通公路面臨著資金短缺、融資困難的局面。文章分析了“費改稅”在融資方式、資金撥付方式、養(yǎng)護資金壓力、地方財政負擔(dān)方面對普通公路投融資的影響，并從政府和市場兩個層面提出了解決普通公路投融資問題的建議。

關(guān)鍵詞：普通公路；費改稅；投融資

公路作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，具有準公共物品的屬性，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國于2009年開始的燃油稅改革對普通公路建設(shè)的資金來源渠道、資金撥付方式、投資規(guī)模等產(chǎn)生了一些不利影響。本文對這些問題進行歸納分析，并提出在新形勢下創(chuàng)新普通公路投融資的建議。

一、普通公路投融資的歷史回顧

建國以來到2009年稅費改革前，我國普通公路的投融資方式基本上經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段是建國初至20世紀80年代，公路建設(shè)的資金來源完全依靠政府，中央負責(zé)國家干線公路的規(guī)劃和建設(shè)，而地方則負責(zé)其所轄區(qū)域內(nèi)的公路規(guī)劃與建設(shè)。1958年，公路的建設(shè)管理權(quán)完全下放至地方，但由于地方財力的限制、中央與地方投入的分離，產(chǎn)生了很多問題。突出體現(xiàn)在因中央計劃投資的取消，導(dǎo)致各種運輸方式難以協(xié)調(diào)發(fā)展，在一些客貨密集的全國性運輸通道上難以集中資金修建高標準公路，不利于國家綜合運輸體系的建立和發(fā)展。

第二個階段是20世紀80年代至90年代初，出現(xiàn)了“貸款修路、收費還貸”的模式。這種模式最先在廣東得以嘗試，并取得了成功。1984年，國務(wù)院確定了四項加快公路建設(shè)的優(yōu)惠政策：(1)提高養(yǎng)路費收費標準；(2)開征車輛購置附加費；(3)允許“借款修路、收費還貸”；(4)養(yǎng)路費收入免征“兩金”。1985年，車輛購置附加費的開征，開創(chuàng)了“取之于車，用之于路”的籌資模式，為公路建設(shè)提供了一項長期穩(wěn)定的重要資金來源，為解決我國公路建設(shè)資金嚴重不足問題發(fā)揮了重要作用。自1985年以來，“貸款修路、收費還貸”的模式開始全面實施，有效地促進了我國公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

第三個階段是20世紀90年代以后，隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立，市場經(jīng)濟的思想也被引入到公路的投融資中來。2001年，車輛購置稅取代了車輛購置費，征收工作移交給了國稅部門。在2005年財政部實施的政府收支兩條線中，交通部又被選定為中央六部門試點單位之一，車購稅交通專項資金被列為首批實行財政直接撥付的試點范圍，交通其他預(yù)算資金也陸續(xù)納入國庫集中支付范圍，“橫向到邊、縱向到底”的國庫集中支付制度改革目標在交通運輸行業(yè)基本實現(xiàn)。

二、稅費改革對普通公路投融資的影響

(一)稅費改革的主要內(nèi)容

自2009年1月1日起，《成品油價稅費改革方案》開始實施，該方案明確了“費改稅”的總體思想，標志著1994年提出的“燃油稅”改革邁出了實質(zhì)性的步伐。所謂的“費改稅”，就是將原有的交通運輸行業(yè)六費即公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、水路運輸管理費、公路客貨運附加費與水運客貨運附加費取消，并同時逐步取消政府還貸二級公路收費，取而代之的是燃油稅，是針對我國境內(nèi)行駛的汽車購用的汽油、柴油所征收的稅。

“費改稅”在一定層面上符合了公路公益性的要求。公路屬于公共產(chǎn)品，公益性是發(fā)展公路事業(yè)必須堅持的理念，國家也確立了“以非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的思路。其逐步取消二級路收費，將先前的養(yǎng)路費等轉(zhuǎn)化成燃油稅，實行捆綁收費，也更多地體現(xiàn)了“多用多繳，少用少繳”的公平原則，讓少用路者少掏錢多用路者多掏錢，同時以求達到節(jié)油、引導(dǎo)車主少出車減少交通擁堵、保護公路的客觀效果。

(二)稅費改革對普通公路投融資的影響

稅費改革后，原由各省、自治區(qū)、直轄市政府征收的政府基金、行政事業(yè)性收費變?yōu)閲彝ㄟ^征稅的形式依法籌集交通基礎(chǔ)設(shè)施維護、建設(shè)資金，并通過轉(zhuǎn)移支付方式分配給各省份。稅費改革對多年來已經(jīng)形成的穩(wěn)定的普通公路投融資機制產(chǎn)生了較大的影響，普通公路投融資出現(xiàn)了一些新的問題。

1.原有的普通公路融資模式面臨新的限制，公路融資渠道減少

稅費改革前，普通公路融資渠道較多：對于收費公路，其建設(shè)養(yǎng)護主要是依靠收取的養(yǎng)路費，養(yǎng)路費由交通部門支配，實行收費還貸；對于非收費公路，資金來源主要是省補和地方配套相結(jié)合，同時，養(yǎng)路費的超收分成對于普通公路的建設(shè)養(yǎng)護發(fā)揮了很大作用。另外，還有通過依托高速公路多貸款用以補充普通公路建設(shè)等方式。然而在“費改稅”后，取消了原收費公路的收費權(quán)并開征燃油稅，從而導(dǎo)致地方向銀行取得貸款的抵押來源消失，通過銀行貸款進行普通公路融資的方式難以再實施。對于普通公路來說，主要的資金來源變?yōu)槭⊙a、地方配套資金的支持和燃油稅，這些資金不僅要保證普通公路的基本養(yǎng)護需要，還要保證新建公路的投入。在省補資金不占大頭的情況下，大部分資金仍然需要由市、縣級財政籌措，然而，作為市、縣級地方配套資金主要來源的養(yǎng)路費超收分成資金的消失，給市級以下公路建設(shè)資金帶來很大的資金壓力。

2.公路建設(shè)養(yǎng)護資金撥付方式的變化對普通公路建設(shè)產(chǎn)生了一些不利影響

“費改稅”后，公路建設(shè)養(yǎng)護資金的撥付方式發(fā)生了變化，由原來行業(yè)內(nèi)直接撥付轉(zhuǎn)為同級政府財政撥付。在“費改稅”之前，公路建設(shè)養(yǎng)護資金是通過行業(yè)內(nèi)上下部門之間進行劃撥，地、市交通局將公路建設(shè)養(yǎng)護計劃上報省級交通主管部門，審核批準后再由省交通主管部門將所需資金下?lián)芙o地方交通局；“費改稅”之后，地、市交通局需要先將欲實施的項目報到計劃科、進入項目庫，由省交通主管部門對項目進行確認、省財政部門對項目進行審核后再由交通、財政部門聯(lián)合下發(fā)文件，并通過省財政將款項下?lián)苤潦胸斦?，市交通局再向市財政申領(lǐng)資金，轉(zhuǎn)發(fā)公路處。這種變化在加強了資金監(jiān)管的同時，也帶來了一些負面影響。如可能造成資金被挪用、不能及時到位，使得資金的進度和總量都不如從前。尤其是，這種通過財政劃撥資金的做法還導(dǎo)致了公路建設(shè)計劃缺乏前瞻性。譬如，有些北方地市的公路局到年度中間時還沒有收到當年的建設(shè)和養(yǎng)護資金，而根據(jù)當?shù)氐淖匀粭l件，每年公路建設(shè)的施工期大約從開春的三、四月份到立冬前的十月底，資金不能及時到位，不僅影響了當年公路建設(shè)的進度，也難以讓交通部門合理制定公路發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。

3.取消二級收費站后公路養(yǎng)護資金壓力增大

取消二級公路收費站之后，在企業(yè)追求“低成本、高利潤”的目標下，更多的運貨車輛，尤其是大貨車，選擇走已經(jīng)不需要收費的二級公路，使得二級公路的車流量明顯增大，由此造成公路損壞加快，好路率下降。但由于沒有相應(yīng)的“以路養(yǎng)路”政策支持，養(yǎng)護成本的增加、養(yǎng)護資金缺口的增大進一步加劇了資金壓力。從調(diào)研情況看來看，僅靠包括車輛購置稅和燃油稅分配形成的財政性公路建設(shè)資金，遠遠無法滿足普通公路建設(shè)和養(yǎng)護資金需求。另外，由于公路損壞的速度遠遠快于計劃審批的速度，在養(yǎng)

護計劃尚未得到批準之前，交通部門只得先墊付資金進行公路維護，而這部分資金墊付顯然又會影響其他工程的進度。

4.原積欠債務(wù)的償還方式不盡合理，地方財政負擔(dān)加大

開征燃油稅后，對于原收費公路積欠的債務(wù)由中央和地方分別承擔(dān)50％，并要求在五年內(nèi)還清。但是交通部門在核定清算撤站債務(wù)時，并沒有將債務(wù)的利息支出、撤站務(wù)工費、人員安置費用等考慮在內(nèi)。這樣，中央給的那50％就被打了折扣，換言之，這些費用也要由地方來負擔(dān)，再加上地方已將原剩余經(jīng)費上解，這無疑增加了地方的財政負擔(dān)。顯然，地方在沒有任何相關(guān)收入的狀態(tài)下去承擔(dān)償還50％(實質(zhì)上比50％要多)的債務(wù)，如果地方經(jīng)濟欠發(fā)達，財政資金比較緊張，地方是不愿意承擔(dān)這些債務(wù)的。而原有的這部分債務(wù)還不上，無疑也會對交通部門嘗試新的融資方式帶來不利影響。

三、創(chuàng)新普通公路投融資的建議

(一)加大政府投入，確保普通公路公益性的本質(zhì)

普通公路作為政府向社會提供的公共產(chǎn)品，中央財政理應(yīng)加大普通公路建設(shè)資金投入力度，從而實現(xiàn)普通公路建設(shè)由公共財政承擔(dān)而不是依靠貸款維持，使普通道路管理回歸到公共物品的本質(zhì)上來，這是合理解決我國普通公路建設(shè)資金短缺的正確方向。

1.進一步完善普通公路融資來源確定的法律體系

法律是一項非常重要的制度環(huán)境，對經(jīng)濟的順利運行起著重要作用。但是，我國目前還沒有針對項目融資的法律體系，現(xiàn)有的融資政策還有待完善之處。原有的公路融資模式經(jīng)過多年的實踐運用，已經(jīng)形成一些程式化的東西，而創(chuàng)新的融資渠道可能會與原程式化的東西有沖突，例如“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的實施可能就會與“貸款修路、收費還貸”的?？顚Ｓ迷瓌t相矛盾。為了確保新的公路融資渠道的推行，就必須有相應(yīng)的法律法規(guī)給予支持。對于政府所給予公路建設(shè)的優(yōu)惠政策也要有相關(guān)法律的規(guī)范，使其制定更加合法化，執(zhí)行能夠有法可依。確保融資渠道的暢通，確?，F(xiàn)有融資方式所籌資金及時全額到位而不被挪作他用，也應(yīng)當建立相關(guān)的監(jiān)督處罰條例。因此，應(yīng)盡快建立完善的投融資法律體系，建立政府統(tǒng)一有效的管理，促進公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.加大中央財政性資金的投入

目前我國普通公路建設(shè)融資結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)為過度依賴銀行信貸資金，而車購稅專項資金只占公路投資的12％左右，國家預(yù)算內(nèi)投資更是少之又少，平均不到3％。這樣的融資結(jié)構(gòu)顯然與普通公路的公益性特征不相符。另外，成品油稅費改革后，原來屬于地方支配的養(yǎng)路費變?yōu)橹醒攵?，地方財力被進一步削弱。因此，隨著中央財政實力的增強，在提高對地方轉(zhuǎn)移支付比例的同時，中央也有必要承擔(dān)更多的事權(quán)，在公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中加大中央財政性資金的投入。

3.擴大公路建設(shè)專項稅收范圍，為普通公路建設(shè)提供持續(xù)穩(wěn)定的資金來源

在加大財政性資金投入的同時，如何確保普通公路建設(shè)資金來源的穩(wěn)定也是至關(guān)重要的問題。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，公路建設(shè)和養(yǎng)護資金應(yīng)當保持相對穩(wěn)定，不應(yīng)隨著國家收支情況的變化而產(chǎn)生大幅波動。國外經(jīng)驗表明，根據(jù)受益原則建立專項稅收，保持資金的專有屬性，是支持公路基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵。我國應(yīng)當充分借鑒國外的經(jīng)驗，不僅要繼續(xù)保持車購稅作為公路建設(shè)專項稅收的屬性，還應(yīng)適當擴大公路建設(shè)專項稅收范圍。比如，可以考慮按照受益原則，將汽車購買、保有、使用環(huán)節(jié)的稅收統(tǒng)一納入公路建設(shè)專項資金，用于公路的建設(shè)、維護與保養(yǎng)。還可以借鑒日本的經(jīng)驗，除征收燃油稅、車購稅外，同時征收石油液化氣稅、重車稅等新的用戶稅。另外，還有必要將治超工作與普通公路養(yǎng)護統(tǒng)籌考慮。針對超載超限車輛轉(zhuǎn)向二級公路，二級公路路況受損嚴重問題，一方面加大治超工作的力度，從源頭上遏制超載車輛對道路、橋梁的破壞，保障國省干線的安全暢通；另一方面，在治超罰沒性收入的使用上，也應(yīng)當向普通公路傾斜，從而對普通公路養(yǎng)護提供資金保障。

4.創(chuàng)新思路，加大地方籌措資金力度

譬如，對于有資源的地區(qū)，因為有部分非收費公路無償承擔(dān)著資源的開發(fā)和輸運任務(wù)，因此，應(yīng)該考慮資源的開發(fā)和輸運對公路的依存度和公路對其的超值貢獻，將部分礦業(yè)權(quán)價款分成納入普通公路建設(shè)的資金來源。另外，地方政府還可以考慮將非稅收入中的土地出讓收益金安排用于公路建設(shè)。這是因為，土地的級差效益與公路發(fā)展是密不可分的，公路越發(fā)達，交通越便利，土地價格越高，可以說土地出讓收益金中包含著大量的公路建設(shè)投入。同時，取消二級公路收費后，地方原有的交通費用減少，公路沿線地區(qū)的交通量將得到不同程度的增加，公路沿線地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢增強，與外界的物質(zhì)、經(jīng)濟聯(lián)系的成本更低。因此，地方政府從土地出讓金中安排一部分資金用于公路建設(shè)符合“取之于路，用之于路”的原則，在加快公路建設(shè)的同時還可以增加土地的升值空間，從而形成一種良性循環(huán)。

(二)依靠市場力量，創(chuàng)新融資平臺

交通要發(fā)展，資金是關(guān)鍵。公路作為國家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，其準公共物品的屬性決定了政府投資應(yīng)當在普通公路建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。但是，由于政府資金有限，現(xiàn)有公路建設(shè)資金短缺，因此必須同時考慮其他籌資渠道，尋找新的籌資平臺。

1.樹立“大公路網(wǎng)”概念，建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展新機制

《公路法》對公路分類的表述為“公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術(shù)等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路?！边M行上述分類的目的在于便于管理，但無論如何分類，它們共同構(gòu)成了國家的大公路網(wǎng)，因此，交通部門在公路管理(包括公路資金管理)上必須樹立“大公路網(wǎng)”的基本理念，將普通公路與高速公路捆綁，實行“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，分項目核算，統(tǒng)一還款”的統(tǒng)貸統(tǒng)還的還款方式。其中，“統(tǒng)一管理”是指將高速公路、普通公路納入一個大公路網(wǎng)中，統(tǒng)一對其進行建設(shè)養(yǎng)護的計劃和管理；“統(tǒng)一貸款”是指將整個大公路網(wǎng)建設(shè)所需資金統(tǒng)一核算加總，由省級交通主管部門統(tǒng)一向銀行進行貸款；“分項目核算”是指針對不同項目雖然是統(tǒng)一取得貸款的，但是其資金使用情況以及收費公路的資金收入情況要分項目記錄上報；“統(tǒng)一還款”是指將整個大公路網(wǎng)的收入、費用進行整體規(guī)劃，統(tǒng)一償還債務(wù)。實行上述還款方式的合理性在于，高速公路、普通公路同屬于國家大公路網(wǎng)的組成部分，是相互聯(lián)系，不能絕對分開的。同時，基于公路公益性的考慮，建立四通八達的公路網(wǎng)，實現(xiàn)其服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的職能，就必須以大公路網(wǎng)這個整體為出發(fā)點，實現(xiàn)各個公路之間的互相扶持、互相促進。

2.提升公路等級，擴大市場融資

根據(jù)《收費公路管理條例》，一級公路具有收費權(quán)，將公路升級后，可以通過一級公路的收費權(quán)來解決還貸問題。因此，提升公路等級不僅有利于進一步優(yōu)化道路結(jié)構(gòu)，提高道路質(zhì)量，也有助于解決部分普通公路融資問題。另外，與部分企業(yè)和個人出于成本考慮“棄一級路，選二級路”的情況相反，隨著經(jīng)濟生活水平的提高，人們出行會愈加傾向選擇行車條件好的路，通過道路升級還可以均衡公路使用量，減少非收費公路的維護成本。

3.挖掘市場潛力，多方開拓公路建設(shè)資金來源

作為一種準公共物品，公路的融資方式應(yīng)該可以利用市場這個大的舞臺，可以考慮向市場要資金，要效益，從市場中尋求融資渠道創(chuàng)新。譬如，從完善服務(wù)區(qū)職能角度看，服務(wù)區(qū)作為公路上的驛站，為車輛提供必需的服務(wù)，可以通過提高服務(wù)區(qū)的服務(wù)項目等級、增加服務(wù)區(qū)功能來尋找創(chuàng)收點。從吸引廣告資金方面看，可以在允許的范圍內(nèi)為企業(yè)提供宣傳媒介，提高廣告費收入。此外，還可以將公路與土地捆綁借款，以建設(shè)帶動土地資源的開發(fā)，提升土地價值，再利用土地增值收益彌補公路投資缺口、歸還借款。