西班牙農(nóng)業(yè)水資源管理給我國(guó)的啟示

■ 金文莉 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源管理現(xiàn)狀

2010年上半年，西南五省市干旱造成了巨大損失，至少有218萬(wàn)人返貧，經(jīng)濟(jì)損失超350億元。2010年10月，河南、山西、河北、山東、江蘇、安徽、陜西等省降水量與常年同期相比偏少二至九成，部分冬麥區(qū)發(fā)生旱情，全國(guó)作物受旱面積6039萬(wàn)畝，其中重旱898萬(wàn)畝，全國(guó)有220萬(wàn)人、273萬(wàn)頭牲畜因旱飲水困難。

我國(guó)水資源總量達(dá)28000億m3，列世界第6位，但是人均占有量只有2200 m3，僅為世界人均水平的1/4，被聯(lián)合國(guó)列為世界13個(gè)貧水國(guó)之一。水資源在時(shí)空分布上也表現(xiàn)得非常不均勻，具有東南多、西北少、夏秋多、冬春少的特點(diǎn)。在水資源嚴(yán)重短缺和時(shí)空分配不均的前提下，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水占水資源總量的70%。從世界范圍來(lái)看，農(nóng)業(yè)是最大用水戶，農(nóng)業(yè)部門(mén)用水占世界總淡水量的2/3。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化的推進(jìn)，有限的水資源決定了必然要減少對(duì)農(nóng)業(yè)用水的供給，加大向工業(yè)用水和城市生活用水的傾斜。研究人員利用水與農(nóng)業(yè)政策分析模型對(duì)2020年我國(guó)九大流域水平衡分析，發(fā)現(xiàn)如果不提高農(nóng)業(yè)用水效率，到2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)缺水將達(dá)580億m3。

雖然我國(guó)在農(nóng)村水利建設(shè)上取得了令人矚目的成就，灌溉面積從新中國(guó)成立初的2億畝發(fā)展到現(xiàn)在的8億畝，但是灌溉工程技術(shù)及其配套、管理體系、水價(jià)政策等方面存在著諸多問(wèn)題，致使農(nóng)業(yè)用水效率低下，具體表現(xiàn)在：

第一，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)投入呈現(xiàn)出市場(chǎng)和政府“雙失靈”的局面：一方面，由于農(nóng)田水利是公共產(chǎn)品，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮其有效配置資源的作用；另一方面，本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共投入出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。從數(shù)字上看，我國(guó)對(duì)于水利建設(shè)的總體投入一直在不斷上升，但實(shí)際上，大約有60%的財(cái)政支農(nóng)資金主要用于大江大河的治理，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右，其中，能夠分給小型農(nóng)田水利建設(shè)的費(fèi)用就更加微乎其微。根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有70%以上的村莊沒(méi)有任何農(nóng)田水利建設(shè)投資，而能夠獲得國(guó)家投資的村莊僅占9.56%。在實(shí)際調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村水利建設(shè)中最大的問(wèn)題是所謂“最后一公里”，即通到田間地頭的建設(shè)缺位問(wèn)題。

第二，農(nóng)業(yè)用水管理體制不順。政府不僅是農(nóng)村水利工程的投資主體，而且建成以后運(yùn)行管理、維修也完全由政府委派的下屬水管單位全面負(fù)責(zé)，而水管單位并沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、收益權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)管理上受政府部門(mén)的制約，同時(shí)又代行一部分政府職權(quán)，造成政企職責(zé)不分。而農(nóng)業(yè)用水者只享有受益的權(quán)利，不承擔(dān)任何責(zé)任，導(dǎo)致灌水設(shè)施管理缺位。

第三，水權(quán)模糊導(dǎo)致水資源利用率低、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)農(nóng)業(yè)用水有效利用率僅達(dá)0.4-0.5，每立方米水的糧食生產(chǎn)能力只有0.87kg左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)用水有效利用率0.70-0.80，每立方米水的糧食生產(chǎn)能力2kg以上水平，除工程技術(shù)因素外，水權(quán)制度是重要原因。我國(guó)水法規(guī)定水資源國(guó)家所有，現(xiàn)階段沒(méi)有對(duì)水權(quán)進(jìn)行分割與分配，水的產(chǎn)權(quán)束（所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)）歸為一體，過(guò)分強(qiáng)調(diào)水資源作為公共產(chǎn)品的一面，而忽略水作為稀缺性資源還具有私人產(chǎn)品的一面。水權(quán)初始界定不科學(xué)，水市場(chǎng)不發(fā)育，導(dǎo)致水權(quán)排他性、可讓渡性非常差，農(nóng)業(yè)用水出現(xiàn)“公地悲劇”。由于水權(quán)制度安排不合理，通過(guò)節(jié)水措施獲取的剩余水量不能通過(guò)交易帶來(lái)效益，造成供需雙方都沒(méi)有節(jié)水積極性。

第四，我國(guó)的水污染問(wèn)題已經(jīng)處于一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的局面。2008年中國(guó)環(huán)境質(zhì)量公報(bào)公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)地表水污染依然嚴(yán)重。七大水系水質(zhì)總體為中度污染，浙閩區(qū)河流水質(zhì)為輕度污染，湖泊(水庫(kù))富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出。海河、遼河、淮河、巢湖、滇池、太湖污染嚴(yán)重，七大水系中，不適合作飲用水源的河段已接近40%，其中淮河流域和滇池最為嚴(yán)重。工業(yè)較發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)河段污染突出，城市河段中78%的河段不適合作飲用水源；城市地下水50%受到污染，水污染加劇了我國(guó)水資源短缺的矛盾，降低了水體的使用功能，對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)了負(fù)面影響。

西班牙同我國(guó)相似，屬于半干旱氣候類(lèi)型的國(guó)家，河流流量也不是很穩(wěn)定，多年平均水資源量為1143億m3，水資源可利用量495億 m3，人均可利用量 1200m3，水資源比較緊缺，分布也不均勻，供需矛盾突出。我們可以借鑒西班牙的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解決我國(guó)農(nóng)業(yè)用水管理和利用的問(wèn)題提供一些啟示。

二、西班牙水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和公共投資

（一）制定適宜的水法

西班牙第一部有關(guān)用水的書(shū)面法令可以追溯到公元12世紀(jì)。當(dāng)時(shí)的管理者設(shè)定的一些準(zhǔn)則到現(xiàn)在還不過(guò)時(shí)，例如，水不能是私有財(cái)產(chǎn)、水資源管理是用戶的職責(zé)等。1985年西班牙頒布的《水法》將水解釋為一種單一的、可再生的資源，宣稱(chēng)所有形式的水，包括地下水都屬于公共財(cái)產(chǎn)，鼓勵(lì)通過(guò)有效使用水資源以達(dá)到保護(hù)的目的。西班牙《水法》保證了各用水方面的公平合理，規(guī)范了政府行使水權(quán)的行為，加強(qiáng)了用水的管理工作，為西班牙水資源的合理開(kāi)發(fā)利用發(fā)揮了重要作用。

（二）制定水資源綜合規(guī)劃

西班牙很重視水資源的綜合規(guī)劃，并由《水法》規(guī)定具體的做法。規(guī)劃分兩個(gè)層次：國(guó)家級(jí)和流域級(jí)。國(guó)家規(guī)劃提出跨流域調(diào)水，這是對(duì)流域規(guī)劃的必要補(bǔ)充。西班牙《水法》規(guī)定“國(guó)家水資源規(guī)劃應(yīng)該以國(guó)會(huì)法案的形式批準(zhǔn)”。水資源規(guī)劃在西班牙有著最廣泛的公眾參與，通過(guò)流域水咨詢局保證公眾最大程度的參與。另外，水資源規(guī)劃十分關(guān)注水資源開(kāi)發(fā)對(duì)于環(huán)境和生態(tài)的影響。西班牙的水資源規(guī)劃具有長(zhǎng)期性、連續(xù)性和可操作性的特點(diǎn)。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，即具法律效力，有關(guān)部門(mén)必須嚴(yán)格遵照規(guī)劃進(jìn)行水事活動(dòng)。20年進(jìn)行一次規(guī)劃，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)后，按規(guī)劃實(shí)施，基本上不做改動(dòng)。

（三）建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)

西班牙農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)數(shù)量眾多，覆蓋面廣，服務(wù)功能強(qiáng)，協(xié)會(huì)的管轄范圍一般在1000-10000公頃之間。協(xié)會(huì)對(duì)用于水資源開(kāi)發(fā)使用的工程擁有所有權(quán)，并有建設(shè)和使用的權(quán)力，協(xié)會(huì)在用水者的授權(quán)下自主執(zhí)行職權(quán)。協(xié)會(huì)的職能是：擁有和維護(hù)農(nóng)村公共供水網(wǎng)絡(luò)渠道，實(shí)施農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化改造，取得集體貸款和推廣噴灌、滴灌等壓力灌溉技術(shù)等。西班牙的許多用水者協(xié)會(huì)經(jīng)歷了幾個(gè)世紀(jì)，為可持續(xù)發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)。協(xié)會(huì)擁有仲裁委員會(huì)或灌溉法庭等傳統(tǒng)組織形式。用戶在水資源管理中的中心作用還在西班牙著名的“瓦倫西亞水法庭”中得到了體現(xiàn)。這個(gè)法庭已經(jīng)有1000多年歷史，水法庭的當(dāng)事人由灌溉者組成，法庭的法官由特里亞河（瓦倫西亞）每條溝渠的用戶選舉產(chǎn)生。法官們每周四的中午在大教堂的門(mén)口處會(huì)面，共同解決地區(qū)灌溉引發(fā)的爭(zhēng)吵，還會(huì)宣判一些違規(guī)的行為，宣布法律和議事程序。

（四）增加水資源開(kāi)發(fā)的公共投資

西班牙水資源開(kāi)發(fā)程度較高是政府長(zhǎng)期重視公共投資的結(jié)果，例如，西班牙建設(shè)的水庫(kù)大壩數(shù)量較多，水庫(kù)總數(shù)位列世界第四，僅次于中國(guó)、美國(guó)和印度；在缺水地區(qū)通過(guò)公共投資利用再生水，推行節(jié)水措施，提高水的利用效率；通過(guò)流域間的調(diào)水工程來(lái)促進(jìn)地區(qū)間水量的合理分配，保證均衡發(fā)展；在水質(zhì)方面上，通過(guò)公共投資改善飲用水和污水設(shè)施處理，降低水庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)。公共投資是促進(jìn)西班牙農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的重要手段。

目前，西班牙國(guó)家水資源綜合規(guī)劃（SNIP）已經(jīng)改變了傳統(tǒng)粗放的擴(kuò)張型發(fā)展政策，逐漸減少新建大型灌溉工程投資，將政策優(yōu)先權(quán)轉(zhuǎn)移到老化破損骨干工程和田間配套工程的技術(shù)改造。因此，公共投資主要投向水源保護(hù)，取水工程和輸水配水管網(wǎng)系統(tǒng)的改善、田間灌水系統(tǒng)的技術(shù)改造和渠道防滲節(jié)水技術(shù)的推廣。以阿拉貢地區(qū)為例，西班牙國(guó)家水資源綜合規(guī)劃提出，阿拉貢灌溉總面積的80%要完成混凝土襯砌溝渠灌溉的改造。到2007年為止，已經(jīng)完成190000公頃灌溉面積的混凝土襯砌改造。水資源綜合規(guī)劃還提出將阿拉貢地區(qū)67000公頃耕地的地面灌溉改造為加壓灌溉（噴灌和滴灌），根據(jù)規(guī)劃，阿拉貢地區(qū)要達(dá)到上述目標(biāo)需要資金7.2億歐元，其中，公共和私人投資分別4.6億歐元和2.6億歐元。在總投資中，3.3億歐元用于農(nóng)村水資源灌溉系統(tǒng)的技術(shù)改造，3.9億歐元用于農(nóng)村水資源的綜合開(kāi)發(fā)。除了國(guó)家水資源綜合規(guī)劃外，阿拉貢地方政府也制定了埃布羅流域戰(zhàn)略計(jì)劃（PEBEA），該計(jì)劃在埃布羅河沿岸地區(qū)投資7百萬(wàn)歐元開(kāi)發(fā)新的灌溉耕地。

三、西班牙農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水技術(shù)和控制水污染的發(fā)展

西班牙是世界上節(jié)水灌溉面積最大的國(guó)家之一，節(jié)水灌溉面積僅次于美國(guó)排在世界第二位。

（一）推廣農(nóng)業(yè)灌溉和節(jié)水新技術(shù)

上世紀(jì)八十年代，為了振興農(nóng)業(yè)，解決水資源供需矛盾，控制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，西班牙政府啟動(dòng)了一系列提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，發(fā)展節(jié)水灌溉工程的灌區(qū)改造計(jì)劃，由政府投資對(duì)原老灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造，將地面灌溉技術(shù)改造為高新灌溉技術(shù)，對(duì)大田作物，全部采用噴灌技術(shù)，利用時(shí)針式、平移式噴灌機(jī)組或固定式噴灌進(jìn)行改造，對(duì)于蔬菜、果樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物，全部采用滴灌技術(shù)，通過(guò)二十多年的改造，全國(guó)大部分灌區(qū)已普及高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉技術(shù)，管道輸水代替了傳統(tǒng)的渠道輸水，使灌溉水利用效率大大提高。目前，全國(guó)總灌溉面積中90%以上已采用噴滴灌等高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉技術(shù)。高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉技術(shù)的采用，實(shí)現(xiàn)了灌溉自動(dòng)化，提高了水資源利用效率，增加了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，據(jù)莫爾西亞（Murcia）大區(qū)Mula鎮(zhèn)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)介紹，灌區(qū)改造后，灌溉水的利用效率由改造前的0.55提高至0.9，柑桔產(chǎn)量提高了40%。同時(shí)，西班牙各大區(qū)均根據(jù)自身農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，建立有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)研究機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)由政府或民間投資機(jī)構(gòu)出資，主要針對(duì)本區(qū)節(jié)水灌溉技術(shù)開(kāi)展研究與推廣工作。

（二）控制農(nóng)業(yè)水資源的污染

西班牙與歐盟其他國(guó)家一樣，十分重視環(huán)境和水資源污染的控制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。目前西班牙全國(guó)污水集中處理率達(dá)70%，一般由政府公共投資興建生活污水處理設(shè)施，向被服務(wù)的居民收取一定的費(fèi)用。西班牙的水文地理委員會(huì)不僅有氣象、水文自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，還在歐盟支持下建立了水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。現(xiàn)已建成六個(gè)子站，每個(gè)子站投資23萬(wàn)美元。與80年代的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)相比，增加了較為復(fù)雜的有機(jī)項(xiàng)目NH3-N、COD的監(jiān)測(cè)，使監(jiān)測(cè)系統(tǒng)更為實(shí)用、完善。當(dāng)局制定了流域水污染防治規(guī)劃，分別按工業(yè)區(qū)、居民生活區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)分區(qū)域進(jìn)行治理，建設(shè)污水處理工程，包括對(duì)造成水體富營(yíng)養(yǎng)化的氮、磷的治理。經(jīng)過(guò)多年的努力，西班牙河流流域水體水質(zhì)得到很大的改善。

例如，對(duì)埃布羅河流域農(nóng)業(yè)用水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)控，是西班牙實(shí)現(xiàn)歐盟《水框架指令》提出“良好水狀態(tài)”目標(biāo)的重要手段。由于農(nóng)業(yè)用水增加較快，2007年阿拉貢用于農(nóng)業(yè)的水資源量接近2600立方百米，灌溉回流量接近900立方百米，從而增加污染負(fù)荷導(dǎo)致水質(zhì)惡化，主要污染物是硝酸鹽和其他鹽類(lèi)，每年從65000噸氮肥中產(chǎn)生硝酸鹽污染估計(jì)約為19000噸，而鹽度污染約100萬(wàn)噸。為了控制埃布羅河流域的污染，西班牙采取了限制氮肥量、對(duì)灌溉工程進(jìn)行技術(shù)改造、對(duì)使用氮肥征稅等有效措施。限制氮肥量會(huì)減少硝酸鹽污染，但不會(huì)降低鹽度負(fù)荷。對(duì)灌溉工程進(jìn)行技術(shù)改造是一項(xiàng)非常有效的措施，它達(dá)到了以較低成本實(shí)現(xiàn)最大污染減排的目標(biāo)。對(duì)灌溉工程的技術(shù)改造也大大降低了水和肥料的投入，減少硝酸鹽排放量達(dá)到7000噸，削減鹽度排放量達(dá)到50萬(wàn)噸。對(duì)農(nóng)民最不利的措施是提高水價(jià)或限制用水量，這種措施將減少1.3億歐元的準(zhǔn)租金。

西班牙還不斷通過(guò)比較每項(xiàng)水資源污染控制措施對(duì)減少污染和對(duì)提高農(nóng)民準(zhǔn)租金和社會(huì)福利的影響，以調(diào)整控制水資源污染的政策和措施，詳見(jiàn)表1。從表1可以看到，對(duì)灌溉工程進(jìn)行技術(shù)改造是一項(xiàng)有效的控制水資源污染的措施，而征收水稅收、提高水價(jià)或限制用水量的效果不是很理想。根據(jù)目前阿拉貢的情況，在38萬(wàn)公頃灌溉面積上種植的農(nóng)作物產(chǎn)生的準(zhǔn)租金接近4.6億歐元，用水2400立方百米，滲流量接近900立方百米；氮肥量為6.5萬(wàn)噸，氮排放量約1.9萬(wàn)噸，鹽度負(fù)荷估計(jì)為100萬(wàn)噸。

四、西班牙農(nóng)業(yè)水資源管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

表1 減少污染措施的比較

通過(guò)上述分析，我們認(rèn)為西班牙在水資源管理和利用方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源的管理有以下一些啟示：

（一）制定統(tǒng)一規(guī)劃和加強(qiáng)水資源保護(hù)

通過(guò)統(tǒng)一的水資源綜合規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化配置，為國(guó)家建立初始水權(quán)制度和以經(jīng)濟(jì)手段為主的長(zhǎng)效節(jié)水機(jī)制奠定規(guī)劃基礎(chǔ)。通過(guò)分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求和主要江河水資源可利用量，制定國(guó)家主要江河水量分配規(guī)劃方案，針對(duì)不同的流域和地區(qū)，確定水資源的宏觀控制指標(biāo)和微觀定額指標(biāo)，建立國(guó)家水權(quán)制度，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)水利建設(shè)側(cè)重的是大江大河的建設(shè)和治理，這是必要的，但在水資源的保護(hù)上沒(méi)有過(guò)硬的措施。一方面，我國(guó)水資源分布極不平衡，另一方面，污染、破壞和浪費(fèi)水資源的現(xiàn)象比比皆是。因此，加強(qiáng)水資源特別是農(nóng)用水資源保護(hù)和管理刻不容緩。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中要堅(jiān)決杜絕污染、破壞和浪費(fèi)水資源的現(xiàn)象，切實(shí)做到依法管水、依法用水、綜合用水、創(chuàng)新管水用水新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

（二）加大對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的公共財(cái)政投入

與西班牙等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村水利相比較，我國(guó)主干設(shè)施的建設(shè)水平是比較高的，主要差距是在配套設(shè)施、田間工程以及管理上。我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)灌溉的重點(diǎn)歷來(lái)是工程建設(shè)，注重?cái)U(kuò)大再生產(chǎn)，注重量的擴(kuò)張。但是，灌溉工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差。再加上沒(méi)有有效的維護(hù)投入機(jī)制，工程老化失修、效能減退，灌溉水的利用率僅為30%-40%。根據(jù)有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)，我國(guó)灌溉面積只能發(fā)展到9億畝，因此，我國(guó)不能再沿襲簡(jiǎn)單追求數(shù)量增長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展模式，必須注重質(zhì)量和效益，走內(nèi)涵、集約、精益式的發(fā)展道路，以解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例不高的問(wèn)題。

（三）積極推廣現(xiàn)代化的灌溉節(jié)水技術(shù)和控制水污染方法

走內(nèi)涵、集約、精益式的灌溉發(fā)展道路，提高農(nóng)業(yè)用水效率，要求大部分農(nóng)田采用噴灌和滴灌等現(xiàn)代灌溉技術(shù)和自動(dòng)控制。要將公共資金投入到節(jié)水技術(shù)和科學(xué)灌溉方法中去。同時(shí)制定流域水污染防治規(guī)劃，按工業(yè)區(qū)、居民生活區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)分區(qū)域進(jìn)行治理，建設(shè)污水處理工程，包括對(duì)造成水體富營(yíng)養(yǎng)化的氮、磷的治理?！?/p>

[1]Jose Albiac,Enrique Playa'n&Yolanda Mart'nez.Instruments for water quantity and quality management in the agriculture of Aragon.Water Resources Development,2008,23：147～164

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