我國政策性銀行改革前景

陳選芳

我國的金融體系與美英相比來說，是以銀行為基礎(chǔ)的金融體系。我國的銀行除中央銀行，中國人民銀行外，分為國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、政策性銀行和城市商業(yè)銀行。其中我國的政策性銀行共有3家，分別為國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。政策性銀行是在1994年考慮到商業(yè)銀行的贏利性，對一些投資時間長回報低，或是一些公共基礎(chǔ)部門的資金投入，商業(yè)銀行無力或不愿對這些項目貸款，國家為了扶持公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展建立了三家政策性銀行。政策性銀行的建立為我國的政策性銀行主要是指政府創(chuàng)建、參股或提供擔(dān)保，不以營利為目的，專門用來貫徹、實施政府對社會經(jīng)濟或政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域范圍內(nèi)，主要是從事直接或間接地從事政策性融資和貸款活動，是為政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟管理服務(wù)的金融機構(gòu)。我國具有政策性的銀行是中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。目前來看，銀監(jiān)會統(tǒng)計口徑將國家開發(fā)銀行和政策性銀行并列統(tǒng)計，而將中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行合稱為政策性銀行。

政策性銀行的現(xiàn)狀

到目前為止，我國政策性銀行創(chuàng)建已近二十年，由于我國的對政策性銀行的立法還不完善，因此人們對于政策性銀行改革的法律性質(zhì)問題卻并不明確。我國加入世貿(mào)組織之后承諾5年之后外資銀行可以直接進入我國的金融體系。為研究和解決這個問題，我國對中國銀行和中國建設(shè)進行了注資，優(yōu)化了這兩大銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，管理結(jié)構(gòu)，這為政策性銀行的改革提供了的理論與實踐指導(dǎo)。對政策性銀行的改革，我國主要是以促進我國法人制度的改革和創(chuàng)新。2007年12月31日，中央?yún)R金公司和國家開發(fā)銀行在北京簽署協(xié)議，向國家開發(fā)銀行注資200億美元，打破了國有獨資政策性銀行局面。2008年2月，國務(wù)院又進一步批準(zhǔn)了國家開發(fā)銀行改革實施總體方案。2008年，國家開發(fā)銀行股份有限公司于12月16日在京掛牌成立，成為第一家由政策性銀行轉(zhuǎn)型而來的商業(yè)銀行，標(biāo)志著我國政策性銀行改革取得重大進展。

在改革的過程中，我國政策性銀行主要面臨的是法律缺乏問題。目前，我國政策性銀行改革主要是參考《中國人民銀行發(fā)》和《商業(yè)銀行法》，沒有專門的關(guān)于政策性銀行的法律。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國政策性銀行業(yè)務(wù)涉及領(lǐng)域不斷擴大，與此同時出現(xiàn)的相關(guān)法律問題日新月異。由于沒有相關(guān)法律約束，我國政策性銀行的發(fā)展受到影響。商業(yè)銀行的改革主要是通過引進戰(zhàn)略投資者使銀行形成利益共同體，但政策性銀行由于其自身的獨特性，很難通過這個有效途徑來實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。雖然，我國在2003年就成立了銀監(jiān)會，像證監(jiān)會和保監(jiān)會一樣對各自行業(yè)的監(jiān)管，主要是用來對銀行實行監(jiān)管。銀監(jiān)會對政策性銀行的監(jiān)管也是參考對商業(yè)銀行的監(jiān)管，相比于商業(yè)銀行來說對政策性銀行的監(jiān)管力度較小。

我國的銀行對工作人員起初采取的是行政級別制。隨著銀行的改革，我國商業(yè)銀行逐漸廢除了行政級別制，取而代之的是人才機制。由于政策性銀行的特殊性，我國政策性銀行單位人員資格的事業(yè)單位資格較大，造成人才激勵機制的缺乏，使得政策性銀行改革面臨很大壓力。政策性銀行在人才引進機制上也不夠靈活，尤其是在引進高級人才方面。由于缺乏激勵機制，人才被商業(yè)銀行和外資銀行挖走，造成人才的大量流失。

政策性銀行向開發(fā)性金融的轉(zhuǎn)變趨勢

迄今，政策性金融在我國已有3000多年的歷史了，早在西周時期，《周禮》中記載的“泉府”就指的是金融的政策性功能。建國后，我國金融政策性業(yè)務(wù)由于受到歷次政治運動的影響，一直波瀾起伏。1978年改革開放后，政策性金融主要是由中央銀行和四大國有獨資銀行來擔(dān)當(dāng)。1994年，我國金融性體系改革，成立了中國開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行，從此政策性金融從人民銀行和四大國有銀行中分離出來，同時也標(biāo)志著我國政策性金融開始逐步完善。

1998年，我國進一步對政策性金融進行改革，起初國家開發(fā)銀行是以國家信用為基礎(chǔ)，使得國家信用和機構(gòu)信用有機結(jié)合，對經(jīng)濟運行進行滲透，主要是以市場業(yè)績?yōu)橹?，達到市場建設(shè)、制度建設(shè)的目的，逐步將政策性金融想開發(fā)性金融發(fā)展。開發(fā)性金融是從政策性金融過渡而來的，是政策性銀行發(fā)展的高級發(fā)展階段，政策性銀行的特殊性主要體現(xiàn)在兩個方面，分別是資金來源和資金運用。對資金來源來說，開發(fā)性金融不僅具有普通商業(yè)銀行所擁有的市場融資手段，比如民間融資，最主要的是還得靠政府的某些特別的資金支持，主要有補充資本、給予特殊的債務(wù)融資券，發(fā)放信用債券等。

雖然開發(fā)性銀行自身有很大的優(yōu)勢，但仍離不開政府的大力支持，只不過支持的方式主要是獲得國家的信用支持，而不是資金補貼。同時開發(fā)性金融不是被動地提出政策來適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展對它的要求，而是積極、主動地通過金融手段來實現(xiàn)有效供給。從我國政策性金融發(fā)展的歷史來看，目前我國經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)軌時期，開發(fā)性金融以及與其相關(guān)的其他合適的方法和路徑，才能實現(xiàn)建設(shè)市場和塑造信用的具有中國特色國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)模和高級的發(fā)展道路。從某種意義上來說，開發(fā)性金融的先導(dǎo)因素和推動力主要是社會經(jīng)濟高速發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級，為我國構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了積極作用。

開發(fā)性金融與公共財政的關(guān)系

一、開發(fā)性金融與公共財政的聯(lián)系與差異。財政和金融分別處于社會化大生產(chǎn)中的不同環(huán)節(jié)，各自具體的分工不同，卻都對社會經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的推動力。政策性金融通過制度創(chuàng)新逐漸演變?yōu)殚_發(fā)性金融，那次它與公共財政一樣在某種意義上依然保持政策性金融與國家之間的傳統(tǒng)關(guān)系。隨著近年來我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，處理好開發(fā)性金融與公共財政之間的關(guān)系顯得尤為重要，使得社會經(jīng)濟資源在更廣闊的范圍和更恰當(dāng)?shù)姆绞綄崿F(xiàn)優(yōu)化配置。二者的關(guān)系體現(xiàn)在以下方面：

一是政策導(dǎo)向性。二者都是服務(wù)和滿足國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略和政策實施，但具體的運行機制不同。對公共財政來說，收支的平衡與否主要是靠財政撥款來實現(xiàn)，是其除國債部分之外的基本特征和整體而言的重要特征，主要體現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策的職能，其收支的無償性體現(xiàn)在公共財政活動中。實質(zhì)上，開發(fā)性金融為政府和市場提供中介服務(wù)，通過這條途徑政府可以有效地作用于市場。

二是資金方面。總所周知，開發(fā)性金融的發(fā)展離不開政府財政的支持，開發(fā)性金融與政策性金融相比在獲得政府財政支持方面有很大差異，開發(fā)性金融主要是通過政府財政的信用支持來增強其金融運作的信用能力。運作所需資金一般是通過財政出資、貨款融資和信用融資等多渠道來籌集。但開發(fā)性金融在市場上難以籌到所有必需資金，這時就要依靠政府為其籌集，承擔(dān)自己供給者的責(zé)任。

三是資源配置領(lǐng)域。作為政府配置社會經(jīng)濟資源的重要方式，公共財政與開發(fā)性金融在準(zhǔn)公共品方面?zhèn)戎胤较虿煌?。財政則主要是提供純公共產(chǎn)品，而開發(fā)性金融提供為公共大眾服務(wù)的私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，運用商業(yè)化模式管理。二者之間既有一定的聯(lián)系又有區(qū)別。

二、開發(fā)性金融與公共財政的國內(nèi)外經(jīng)驗對比。國際上，由于市場缺損和制度落后，開發(fā)性金融是作為解決這些問題的一種金融形式而產(chǎn)生的，開發(fā)性金融最早是法國產(chǎn)生的，法國1816成立了國家儲蓄基金，其具有開發(fā)性金融特色的金融機構(gòu)。開發(fā)性金融真正的建立和成熟是在第二次時間大戰(zhàn)期之后。從國外開發(fā)性金融發(fā)展歷程中可以看出，開發(fā)性金融的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：消除壟斷性市場結(jié)構(gòu)、彌補具有外在經(jīng)濟的企業(yè)資金需求、為信息獲取不完善的中小企業(yè)提供資金和培育長期資金市場等，在不同時期針對不同問題發(fā)揮了積極的作用。

國際經(jīng)驗表明，開發(fā)性金融機構(gòu)各種職能的有效發(fā)揮利用離不開與公共財政的和諧互動。德國、日本和韓國的開發(fā)性金融領(lǐng)域的成長經(jīng)歷表明，開發(fā)性金融與公共財政之間存在著密不可分得關(guān)系，差異不容忽視，這就要求通過市場化的方式來解決這個問題。只有在公共財政基礎(chǔ)之上，開發(fā)性金融的運行機制才能高效運作，拋開公共政策的純公共性而獨立地運行。尤其是在一些需要加快發(fā)展力度但依靠市場的力量不能滿足其資金需求，這時開發(fā)性金融機構(gòu)可以發(fā)揮重要的支持和引導(dǎo)社會資金作用。

與國外開發(fā)性金融相比，我國國家開發(fā)銀行的創(chuàng)建和改革是我國對開展開發(fā)性金融的嘗試。國家開發(fā)銀行正在從政策性銀行向開發(fā)性金融的不斷轉(zhuǎn)型與改革。國家開發(fā)銀行的宗旨是以市場建設(shè)為出發(fā)點，積極開展與政府合作，配合和支持財政資金，培育合作各方的信用，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。國家開發(fā)銀行從政策性銀行向開發(fā)性金融轉(zhuǎn)變的過程中，它與公共財政的關(guān)系也發(fā)生了很大變化。這體現(xiàn)在資金籌措和貸款角度方面。開發(fā)性金融在資金籌措方面變現(xiàn)為，建立了穩(wěn)定的長期融資渠道。在市場融資不能獲得足夠的資金時，開發(fā)性金融可以從國家信用為基礎(chǔ)，通過發(fā)行金融債券來滿足其資金需求。

（作者單位：廣西師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）