石羊河流域水資源綜合管理問題分析

王以佑 ，李宗禮 ，趙文舉 ，李新攀

（1.甘肅省民勤縣水利工程處，733300，民勤；2.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京；3.蘭州理工大學(xué)能源與動力工程學(xué)院，730050，蘭州）

一、石羊河流域概況

石羊河流域位于甘肅省河西走廊東部祁連山北麓，總面積4.16萬km2，是甘肅省三大內(nèi)陸河流域之一。石羊河流域南部為祁連山東段山脈，海拔4 000 m以上終年積雪，發(fā)育著現(xiàn)代冰川；河流補給來源為山區(qū)降水和高山冰雪融水，產(chǎn)流面積1.1萬km2。中部為綠洲平原區(qū)，是典型的灌溉綠洲區(qū)；北部及東北部被巴丹吉林和騰格里沙漠包圍，流域內(nèi)有大面積沙漠、戈壁分布。流域多年平均年地表水資源量15.75億m3，與地表水不重復(fù)的地下水資源量1.1億m3，水資源總量16.85億m3。畝均水資源272 m3，人均 756 m3，遠(yuǎn)低于全國畝均1476m3和人均2135m3的水平，人均水資源僅為國際公認(rèn)的缺水緊張警戒線1700m3的44%。2005年社會經(jīng)濟(jì)各部門總用水量27.92億m3，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水量 24.002億 m3，占86.0%；林牧漁畜用水量3 315萬m3，占 1.2%；工業(yè)用水量 1.55億m3，占5.5%；城市公共用水量0.146億m3，占0.5%；居民生活用水量1.06億m3，占3.8%；生態(tài)環(huán)境用水量8 306萬m3，占3.0%。水資源開發(fā)利用率高達(dá)154%（含重復(fù)利用），遠(yuǎn)高于國際公認(rèn)的、不影響生態(tài)環(huán)境的河道水資源開發(fā)利用率不超過40%的標(biāo)準(zhǔn)。流域水資源嚴(yán)重超載，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水嚴(yán)重擠占生態(tài)用水，致使流域的生態(tài)環(huán)境日趨惡化，引發(fā)了地下水水位下降、沙生植物及綠洲防護(hù)體系枯萎衰敗、沙塵暴活動頻繁等嚴(yán)重問題，下游綠洲局部地區(qū)生存環(huán)境惡化。

二、石羊河流域水資源管理存在的問題

1950年以來，隨著自然環(huán)境的改變和人類活動影響的加大，石羊河流域產(chǎn)生了嚴(yán)重的生態(tài)惡化問題：山區(qū)水源涵養(yǎng)功能下降，出山徑流變幅加劇；水資源嚴(yán)重短缺，供需矛盾十分突出；行業(yè)用水結(jié)構(gòu)不合理，水資源利用效率偏低；上下游用水不平衡加劇，湖泊干涸及下游河道斷流，下游地下水超采嚴(yán)重；下游生態(tài)急劇惡化，沙漠化威脅加大；水資源缺乏綜合管理，生態(tài)安全缺乏保障。

缺乏科學(xué)的水資源綜合管理是石羊河流域發(fā)生水資源危機(jī)的根本原因。首先，初始水權(quán)和綜合水資源管理的缺失，導(dǎo)致了流域業(yè)已存在的水分配協(xié)議的失效。甘肅省政府1982年批準(zhǔn)的《石羊河流域水資源初步規(guī)劃》，直至2005年仍無法執(zhí)行，隨意引用、浪費水資源的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。其次，政策導(dǎo)向失誤，決策缺乏科學(xué)性。20世紀(jì)70年代，為了增加供水，政府鼓勵大量開采地下水；90年代，流域地下水已經(jīng)出現(xiàn)超采的情況；2005年才被迫關(guān)閉農(nóng)民投資建設(shè)的灌溉水井，充分反映出缺乏科學(xué)管理的嚴(yán)重后果。第三，綜合管理未能得到重視，管理能力亟待提高。由于人類社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)大量用水，擠占了生態(tài)用水，而生態(tài)安全問題卻未得到相應(yīng)的重視，生態(tài)用水在流域水資源開發(fā)中的法律地位并未確立，社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)、人工系統(tǒng)及自然系統(tǒng)爭水的矛盾依然存在并有愈演愈烈之勢，這就使生態(tài)安全無法從法律、制度、水量分配等方面得到保障。2002年，為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的水資源危機(jī)，甘肅省組建了石羊河流域管理局，逐步開展水資源管理方面的工作，但其管理制度、機(jī)制和能力還亟待改進(jìn)和提高。

綜上所述，石羊河流域產(chǎn)生水危機(jī)的根本原因是在流域水資源絕對總量和相對總量均極其不足的背景下，以不合理的方式承載了過多的人口；流域生態(tài)環(huán)境惡化速度加劇的原因是流域長期缺乏科學(xué)有效的水資源管理，水資源綜合管理法律缺失，機(jī)構(gòu)缺位，機(jī)制僵化，手段失效。因此，解決石羊河流域的水危機(jī)必須從科學(xué)管理入手，以建立適宜有效的水權(quán)框架體系為突破口，在全流域全面建立高效的水資源科學(xué)管理法規(guī)、機(jī)構(gòu)和方法，奠定流域綜合治理基礎(chǔ)。

三、實施流域水資源綜合管理的對策

1.完善初始水權(quán)制度

石羊河流域是資源性缺水地區(qū)；歷史上，石羊河流域曾制定過分水協(xié)議，主要是規(guī)定了不同縣區(qū)的取水時間，雖經(jīng)歷了多次修改，但仍維持了以自然水循環(huán)為基礎(chǔ)的時間分配模式。隨著石羊河流域眾多水利工程的興建，流域水循環(huán)從自然模式為主轉(zhuǎn)化為以人工模式為主，水循環(huán)格局發(fā)生重大改變，分水協(xié)議賴以存在的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，難以執(zhí)行，所以必須制定適應(yīng)新的水循環(huán)條件的分水制度，營造良好的水資源利用秩序，為流域治理和長期發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。

石羊河流域綜合治理規(guī)劃對流域初始水權(quán)進(jìn)行了界定，范圍為石羊河流域內(nèi)的上中下游各有關(guān)縣區(qū)和其他單位；以地級市為基礎(chǔ)，以縣（區(qū)）為基本單元，分行業(yè)、分層次進(jìn)行。初始水權(quán)界定在歷史性、現(xiàn)實性、公平性、科學(xué)性、可持續(xù)性和以人為本的總體方針指導(dǎo)下，確定了以下四條基本原則：①國家水權(quán)全民所有；②基本用水優(yōu)先，公平與效率兼顧；③尊重歷史，立足現(xiàn)狀；④民主協(xié)商與集中決策相結(jié)合。同時明確了水權(quán)配置優(yōu)先順序：充分滿足城鄉(xiāng)生活用水，保障人工綠洲的基本生態(tài)用水，滿足重點工業(yè)用水及一般工業(yè)的生產(chǎn)用水，公平保障農(nóng)民生存的農(nóng)業(yè)基本用水，協(xié)調(diào)分配生態(tài)用水、農(nóng)業(yè)用水、環(huán)境用水及其他用水。

在此基礎(chǔ)上，石羊河流域綜合治理規(guī)劃提出了一個流域初始水權(quán)分配方案，但方案中生態(tài)用水只有總分配水量的6%，難以保證流域生態(tài)環(huán)境不再繼續(xù)惡化，需要對初始水權(quán)進(jìn)行調(diào)整和完善。李宗禮等對此進(jìn)行了探索，提出基于流域生態(tài)安全的初始水權(quán)分配方案，使生態(tài)用水比例達(dá)到15%（詳見表 1）。

2.建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理體制和機(jī)構(gòu)

由于石羊河流域涉及武威、金昌、張掖等市，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、用水習(xí)慣等方面差異較大，用水矛盾十分尖銳，各自為政、地方保護(hù)主義嚴(yán)重，利益調(diào)整極為復(fù)雜，流域管理中的一些突出問題很難解決，水資源綜合管理困難重重。石羊河流域管理局雖然成立近10年，但流域水資源管理仍然是以行政區(qū)域為單元、地方管理為主的管理方式。當(dāng)前急需建立健全權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理體制和運行機(jī)制，以合理配置水資源為核心，實行水資源綜合管理和統(tǒng)一調(diào)度，進(jìn)一步明確石羊河流域管理機(jī)構(gòu)的職能，明確流域管理和區(qū)域管理的事權(quán)劃分。

3.實施水資源的綜合管理

（1）實行流域取水許可分級管理制度

按照總量控制的原則，根據(jù)甘肅省政府批準(zhǔn)的石羊河流域水量分配方案，由流域管理機(jī)構(gòu)會同武威、金昌兩市對各地表水取水口引水量進(jìn)行核定，按照分級管理的原則，合理劃定取水許可管理權(quán)限。地下水開采許可統(tǒng)一由流域管理機(jī)構(gòu)審核并登記發(fā)放。

（2）實施流域水量統(tǒng)一調(diào)度，強(qiáng)化水事矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制

以流域水量分配方案為依據(jù)，兼顧不同地區(qū)和部門的用水要求，按分步實施、逐步到位的原則，根據(jù)來水情況，堅持工程、水量、投資三掛鉤的原則，落實分水指標(biāo)。涉及縣區(qū)級分水的水庫應(yīng)該盡快劃歸流域管理機(jī)構(gòu)管理，地下水開采量通過智能化控制系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控。流域管理機(jī)構(gòu)逐年編制水量實時調(diào)度方案，按程序報批并負(fù)責(zé)實施。

（3）嚴(yán)格用水管理

根據(jù)2011年中央1號文件精神，將水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理納入地方政府行政首長政績考核體系，特別是用水管理，必須實行行政首長負(fù)責(zé)制，并將落實流域分水方案情況作為考核的主要內(nèi)容；盡快建立用水補償機(jī)制，不斷提高用水效率；通過優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，努力退減生產(chǎn)用水，提高生態(tài)用水比例，盡快遏制生態(tài)惡化局面。

（4）加強(qiáng)流域重點治理工程的建設(shè)、管理和調(diào)度

為了提高石羊河流域分水的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使石羊河流域分水能真正落到實處，流域內(nèi)建設(shè)項目的安排要與有關(guān)各縣區(qū)執(zhí)行水量分配、節(jié)約用水、實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)掛鉤。為此，流域內(nèi)重點水利項目的申報，必須由流域管理機(jī)構(gòu)預(yù)審后再按基本建設(shè)程序報批，建設(shè)項目計劃下達(dá)也應(yīng)通過流域管理機(jī)構(gòu)下達(dá)到流域各縣區(qū)。

表1 石羊河流域初始水權(quán)界定方案 單位：萬m3

四、結(jié)論與建議

我國水資源管理權(quán)限的分散化，長期以來形成的“一龍治水，多龍管水”的管理狀況，直接導(dǎo)致了水管理的低效率運作，進(jìn)一步加劇了我國的水資源危機(jī)。新的水資源管理體制必須以流域為單元，對流域內(nèi)水資源進(jìn)行綜合管理和分配。針對石羊河流域水問題的復(fù)雜性和水資源管理的重要性，提出以下兩方面的建議：

1.流域水資源綜合管理模式

由于目前石羊河流域沿用的還是行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的管理模式，流域管理局的權(quán)威尚未建立，加之石羊河流域水問題的復(fù)雜性、迫切性，目前這種條塊分割的管理模式能否達(dá)到流域綜合治理的要求，還是一個值得討論的問題。所以，建議在石羊河流域開展自上而下、垂直管理模式的試點，中型以上水庫和涉及縣（區(qū)）以上行政區(qū)域分水的干渠均由流域管理機(jī)構(gòu)綜合管理，并逐步發(fā)展到水務(wù)系統(tǒng)垂直管理，徹底解決水資源管理中的條塊分割問題，以盡快實現(xiàn)綜合管理、高效管理的目標(biāo)。

2.流域水資源綜合管理體制

首先，石羊河流域管理局作為甘肅省石羊河流域管理委員會的辦事機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行委員會的政策、戰(zhàn)略和決策，但目前它所擁有的職能不能完成所賦予的工作，亟須擴(kuò)大職能，從根本上改變體制中存在的問題。其次，必須建立流域水資源綜合管理的法律和社會保障體系，確保流域水資源綜合管理體制的順利實施。構(gòu)建流域水資源綜合管理體制，還要建立相應(yīng)的配套體系，包括水資源工程的建設(shè)與管理體系、防洪抗旱體系、水資源投資體系、水市場體系及水信息體系，為建立節(jié)水型“社會—經(jīng)濟(jì)—生態(tài)”復(fù)合大系統(tǒng)提供相應(yīng)的政策支持和激勵機(jī)制，包括節(jié)水基金與生態(tài)基金、節(jié)水獎勵與生態(tài)獎勵、節(jié)水制度與生態(tài)建設(shè)管理制度法律化、節(jié)水效果評價、生態(tài)安全體系建設(shè)效果評價、節(jié)水產(chǎn)業(yè)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)的稅費優(yōu)惠政策、生態(tài)移民的扶持與管理等。

[1]李宗禮，馮起，劉光琇，等.基于生態(tài)安全的石羊河流域初始水權(quán)分配[J].水利發(fā)展研究，2008（1）.

[2]沈大軍，崔麗娟，姜素梅.石羊河流域水資源問題的制度原因及對策[J].自然資源學(xué)報，2005，20（2）.

[3]李宗禮，楊賢遠(yuǎn)，沈清林，等.建立節(jié)水型“社會—經(jīng)濟(jì)—生態(tài)”復(fù)合大系統(tǒng)的戰(zhàn)略對策[J].中國水利，2005（13）.