經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,財(cái)金體制改革應(yīng)先行

丁騁騁

在探討中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功的諸多文獻(xiàn)中，財(cái)政改革和金融改革是兩個(gè)廣受重視的解釋變量。其中，財(cái)政改革被普遍認(rèn)為是一個(gè)有強(qiáng)大解釋力的核心因素。錢穎一和美國(guó)前政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)溫加斯特等學(xué)者就認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方的行政性分權(quán)和以財(cái)政包干制為特征的財(cái)政分權(quán)是中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)。這一論點(diǎn)得到大量研究的支持和驗(yàn)證。與財(cái)政改革不同，金融改革被視為一個(gè)令人尷尬的解釋變量。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾倫在2005年就曾提出疑問(wèn)：照西方標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)法律制度和金融系統(tǒng)并不發(fā)達(dá)，但卻是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一，這顯然有悖于LLsv以及許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“法律、金融與增長(zhǎng)關(guān)聯(lián)”的理論預(yù)測(cè)。芝加哥大學(xué)商學(xué)院金融學(xué)終身教授拉古拉邁·拉詹等人也曾指出，鑒于金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間在國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中的因果關(guān)系，滯后的金融體系使得中國(guó)成了一個(gè)反例。

可以說(shuō)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革成功是在財(cái)政分權(quán)和金融集權(quán)的框架中取得的。由此帶來(lái)的困惑是，財(cái)政體制和金融體制作為理解各國(guó)經(jīng)濟(jì)成功的兩大維度，為何在中國(guó)的解釋力如此大相徑庭?筆者注意到，不少學(xué)者的研究是將財(cái)政改革與金融改革視為兩條平行線索，并單線條地來(lái)理解它們與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)聯(lián)，沒(méi)有從兩者相互關(guān)聯(lián)的視角討論中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈絡(luò)。事實(shí)上，財(cái)政與金融密不可分，財(cái)政改革與金融改革之間有個(gè)雙向的互動(dòng)機(jī)制，這種互動(dòng)會(huì)影響到地方政府的行為和資源的配置，最終關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)績(jī)效?？疾?962年以來(lái)特別是改革開(kāi)放30年來(lái)的歷史，金融一定程度上是通過(guò)犧牲自己(金融壓抑)承擔(dān)著某些財(cái)政功能。此外，金融集權(quán)更成為控制財(cái)政分權(quán)負(fù)面效應(yīng)的配套制度安排，并以此保證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速平穩(wěn)增長(zhǎng)。因此，只有同財(cái)政分權(quán)結(jié)合起來(lái)，才能解釋為何中田經(jīng)濟(jì)在金融改革緩慢的背景下能取得長(zhǎng)足發(fā)展。

在中央與地方的關(guān)系上，60多年來(lái)有過(guò)多次“放權(quán)——收權(quán)”的循環(huán)。但這一判斷主要是基于財(cái)政體制改革的歷史考察得到的結(jié)論。梳理一下金融改革的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，金融改革也存在類似的周期循環(huán)，并且兩者在時(shí)間上基本一致。當(dāng)高度集權(quán)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)僵化停滯之時(shí)，中央政府就傾向于放權(quán)搞活，反之則收權(quán)整頓。這些調(diào)整大都出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)明顯出現(xiàn)拐折之際，并最終改善了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期表現(xiàn)。在中央與地方權(quán)力收放的互動(dòng)博弈和反復(fù)調(diào)整中，中國(guó)從財(cái)政集權(quán)、金融集權(quán)體制，逐漸形成了財(cái)政分權(quán)與金融集權(quán)的體制搭配。

在這種體制框架中，財(cái)政分權(quán)是被人們普遍認(rèn)同的提法，而金融集權(quán)則不是。所謂的“金融集權(quán)”是指，與地方政府擁有較大的財(cái)政自主權(quán)不同，中央政府在金融體制上維持著高度壟斷和嚴(yán)格管制的狀態(tài)，具體表現(xiàn)為價(jià)格管制、機(jī)構(gòu)壟斷和垂直管理等。金融集權(quán)與金融抑制既有聯(lián)系又有區(qū)別，區(qū)別主要表現(xiàn)在各類金融機(jī)構(gòu)(包括中央銀行)的垂直管理。

在“財(cái)政分權(quán)、金融集權(quán)”的體制下，中央政府一方面通過(guò)財(cái)政分權(quán)激勵(lì)地方為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，另一方面為限制地方競(jìng)爭(zhēng)的金融杠桿及其引發(fā)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，在金融體制上維持相對(duì)集權(quán)以保留調(diào)控抓手。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成功，在很大程度上得益于這種巧妙而非常規(guī)的財(cái)政金融體制。

現(xiàn)行的財(cái)政金融體制是導(dǎo)致中國(guó)投資型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式形成的體制性根源之一，這種體制既是以往改革成功的關(guān)鍵，又是導(dǎo)致目前諸多困境的原因。說(shuō)起來(lái)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變”這個(gè)提法正式列入五年規(guī)劃已有15年，但總體實(shí)施效果并不佳，問(wèn)題一部分就在于這種經(jīng)濟(jì)體制上。特別是當(dāng)前的財(cái)政、金融體制沒(méi)有轉(zhuǎn)變，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變是困難的。在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有作出與其發(fā)展階段相適應(yīng)的金融結(jié)構(gòu)安排，同時(shí)在財(cái)政體制上加強(qiáng)改革力度，真正將投資型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政，通過(guò)收入、支出總量以及結(jié)構(gòu)安排，影響各經(jīng)濟(jì)主體和地方政府的行為和決策，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō)，財(cái)政金融體制的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的前提。

具體而言，從金融角度講，各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)應(yīng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)金融服務(wù)的需求相適應(yīng)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)從增量改革過(guò)渡到結(jié)構(gòu)改革的過(guò)程中，也應(yīng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)員型金融向資源配置型金融的轉(zhuǎn)變，而這有賴于金融機(jī)構(gòu)主體的市場(chǎng)化、價(jià)格的市場(chǎng)化等一系列改革，這也是一個(gè)“金融深化”的問(wèn)題。

從財(cái)政角度而言，有必要進(jìn)一步規(guī)范預(yù)決算制度，整頓、厘清并按期公布地方政府融資平臺(tái)狀況，規(guī)范投融資行為，將地方預(yù)算外、制度外財(cái)政收入逐步納入預(yù)算內(nèi)。這些舉措有助于創(chuàng)造地方財(cái)政通過(guò)發(fā)債融資的條件，降低對(duì)銀行的顯性和隱性依賴。此外，財(cái)政按照主功能區(qū)的劃分，更多強(qiáng)調(diào)公共支出比重，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施更新在考核中的比重是有益的探索。