新世紀中國能源安全面臨的挑戰(zhàn)及其戰(zhàn)略應對

陳柳欽

一、能源安全是最重要的戰(zhàn)略目標

能源，作為直接或經(jīng)轉(zhuǎn)換提供人類所需光、熱、動力等任一形式能量的載能體資源，是人類生存與生產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。社會越發(fā)展，人類對能源的依賴程度就越高。著名經(jīng)濟學家西奧多·W·舒爾茨（Theodore W.Schultz）就指出：“能源是無可替代的，現(xiàn)代生活完全是架構(gòu)于能源之上，雖然能源可以像任何其他貨物一樣買賣，但它并不只是一種貨物而已，而是一切貨物的先決條件，是和空氣、水、土同等重要的要素?！?縱觀人類社會發(fā)展的歷史，人類文明的每一次重大進步都伴隨著能源的改進和更替。進入21世紀以來，人類所面臨的能源問題比以往任何時候都要復雜和嚴峻。可以說，世界能源問題不僅僅是一個涉及可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟問題，或是一個涉及國家安全、國家利益和對外戰(zhàn)略等多層面的戰(zhàn)略問題，從宏觀的角度來看，它更是一個關(guān)乎全人類生存和發(fā)展的時代命題。

能源是整個世界發(fā)展和經(jīng)濟增長的最基本的驅(qū)動力，是人類賴以生存的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及社會的和諧穩(wěn)定。能源問題特別是能源安全問題，是當今世界各國共同面臨的日益突出問題。自工業(yè)革命以來，能源安全問題就開始出現(xiàn)。1913年，英國海軍開始用石油取代煤炭作為動力時，時任海軍上將的溫斯敦·邱吉爾（Winston Churchill）就提出了“絕不能僅僅依賴一種石油、一種工藝、一個國家和一個油田”這一迄今仍未過時的能源多樣化原則。伴隨著人類社會對能源需求的增加，能源安全逐漸與政治、經(jīng)濟安全緊密聯(lián)系在一起。兩次世界大戰(zhàn)中，能源躍升為影響戰(zhàn)爭結(jié)局、決定國家命運的重要因素。法國總理喬治·克列孟梭（Georges Clemenceau）曾說，“一滴石油相當于我們戰(zhàn)士的一滴鮮血”?？梢姡茉窗踩闹匾栽谀菚r便已得到國際社會普遍認可。能源安全是國家安全體系的重要組成部分。這一概念是隨著20世紀70年代石油輸出國組織歐佩克(OPEC)石油禁運后發(fā)展起來的。20世紀70年代爆發(fā)的兩次石油危機使能源安全的內(nèi)涵得到極大拓展，特別是1974年成立的國際能源署(International Energy Agency，簡稱IEA)正式提出了以穩(wěn)定石油供應和價格為中心的能源安全概念。國際能源署的成立，是發(fā)達國家保障能源安全的聯(lián)合行動，其宗旨是：成員國共同采取措施，控制石油需求，在緊急情況下分配石油，并規(guī)定成員國有義務儲備相當于90天凈進口量的石油。

能源安全是指一個國家或地區(qū)所擁有的可支配能源資源，能夠持續(xù)穩(wěn)定的供應和清潔高效的利用，以保障國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展和社會不斷進步的需要，使能源系統(tǒng)處于健康運行的狀態(tài)。其本質(zhì)是能源的開發(fā)利用不對人類社會進步和經(jīng)濟發(fā)展造成威脅。其主要內(nèi)涵包括兩個方面：一是滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對能源的要求，保障能源的持續(xù)、穩(wěn)定供給，即能源的供給安全；二是減少和降低能源生產(chǎn)與消費對生態(tài)環(huán)境的影響，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，即能源生產(chǎn)與消費的環(huán)境安全。就是說，一方面能源的供應量必須能確保國家運行的總需求，不能“缺血”；另一方面能源消費過程應盡量無害，不要“因血致病”，能源安全是能源供應安全和能源使用安全的有機統(tǒng)一。

能源安全不僅是一個簡單的原子型國家關(guān)系（Atomic-type state relations），還是一個深化的、事關(guān)國家穩(wěn)定、地區(qū)協(xié)調(diào)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和個人發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。當今世界，能源已經(jīng)成為政治和經(jīng)濟力量的通貨，是國家之間力量等級體系的決定因素，甚至是成功和物質(zhì)進步的一個新的籌碼。獲得能源成為21世紀壓倒一切的首要任務。目前，各國學者對于能源安全的理解與界定，已經(jīng)從簡單的立足于能源供需安全進一步深化到綜合性的理解。當前世界所面臨的能源安全問題呈現(xiàn)出與歷次石油危機明顯不同的新特點和新變化，它不僅僅是能源供應安全問題，而是包括能源供應、能源需求、能源價格、能源運輸、能源使用等安全問題在內(nèi)的綜合性風險與威脅。

能源作為當代人類生存和發(fā)展所依賴的重要資源，其重要性已得到國際社會高度關(guān)注。維護國家能源安全是當今世界各國面臨的重大課題，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都將保障能源安全作為國家能源戰(zhàn)略的首要目標。隨著全球政治經(jīng)濟一體化步伐的加快，各國的能源安全戰(zhàn)略存在許多共同性：一是高度重視國內(nèi)企業(yè)節(jié)能降耗技術(shù)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,盡可能減少對能源的浪費；二是國內(nèi)和國外兩種能源資源開發(fā)利用的合理配置,能源資源來源渠道多元化、運輸方式多樣化,分散風險,運用市場手段轉(zhuǎn)嫁和規(guī)避風險；三是高度重視國家能源安全及其對于環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟競爭力的影響,并制定相關(guān)法律、法規(guī)作為依托?？傊?，在經(jīng)濟全球化條件下，各國的能源安全日益成為一個相互依存、相互促進的互保體系，任何一個國家都不能脫離其他國家和地區(qū)的能源安全而保證自身安全。

二、中國能源安全面臨的挑戰(zhàn)

中國是世界最大的發(fā)展中國家。近二、三十年來，中國經(jīng)濟發(fā)展很快，持續(xù)增長的經(jīng)濟帶動能源需求也快速增長。盡管中國人均GDP世界排位還很靠后，但經(jīng)濟總量已超過日本，成了位列美國之后的世界第二。按國際能源署的統(tǒng)計，中國2009年能源消費總量達到22.52億噸石油當量，比美國21.70億噸高出4%，成為全球第一大能源消費國。2007年12月26日，中國國務院新聞辦公室發(fā)表了長達1.6萬字的《中國的能源狀況與政策》白皮書，詳細介紹中國能源發(fā)展現(xiàn)狀、能源發(fā)展戰(zhàn)略和目標、全面推進能源節(jié)約、提高能源供給能力、促進能源產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、深化能源體制改革以及加強能源領(lǐng)域的國際合作等政策措施。這部白皮書意在消除外界對中國能源需求迅猛增長的疑慮和擔憂，它重點表明中國堅持能源可持續(xù)發(fā)展，將給世界各國帶來更多發(fā)展機遇，為世界能源安全與穩(wěn)定作出積極的貢獻。

中國計劃在“十二五”期間把發(fā)展速度調(diào)整到8%左右，能源增長率控制在4%上下。但是，中國能源消費的零增長估計要到2035年以后才能實現(xiàn)。屆時中國能源消費量將達到43.6億噸石油當量，而且仍將以煤為主，石油和天然氣的比例分別增至25%和10%以上?？梢赃@樣理解，中國在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程中，在一個比較長的時期內(nèi)，仍然將依靠高碳能源作為驅(qū)動力。既要保持如此巨大的能源需求，又要適應低碳經(jīng)濟時代對節(jié)能減排提出的新要求，對中國來說是個嚴峻挑戰(zhàn)。在全球能源安全問題的影響下，中國的能源安全形勢也變得日益嚴峻。近年來，中國能源結(jié)構(gòu)正在進行重大調(diào)整，能源安全的形態(tài)正在發(fā)生質(zhì)變。這給中國的政治、外交、軍事、科技和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等提出了一個全新的課題——如何保障中國能源安全。

（一）能源需求持續(xù)增長對能源供給形成很大壓力

自20世紀90年代以來，隨著中國經(jīng)濟的快速增長，能源供應不足成為制約中國國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。從1992年開始，中國能源生產(chǎn)的增長幅度小于能源消費的增長幅度，能源生產(chǎn)與消費總量之間的缺口逐漸拉大，能源消費與供應不足的矛盾日益突出。進入新世紀，中國經(jīng)濟發(fā)展開始進入新一輪增長周期。2003-2006年經(jīng)濟連續(xù)4年保持10%以上的高位平穩(wěn)增長。新一輪的經(jīng)濟高增長周期表現(xiàn)出了日益顯著的重化工業(yè)特征，重工業(yè)占工業(yè)增加值的比例逐年提高，到2006年已上升到70%以上。經(jīng)濟的高增長，特別是重工業(yè)的快速增長導致能源需求十分強勁。2003-2006年，我國的能源消費分別增長15.3%、16.1%、9.5%和10.4%，年均增長率達到12.8%?！笆濉逼陂g，伴隨工業(yè)化、城市化進程的加快，短短五年間，中國能源消費增量超過了改革開放前20年的總和。2008年與1978年相比，中國能源消費總量由5.7億噸增長到28.5億噸，增長了4倍。2010年中國能源消費總量為32.5億噸標準煤，比2005年上漲46%。五年間，中國幾乎超越美國成為第一大能源消費國。目前中國正處于以高加工度重化工業(yè)快速發(fā)展為特征的工業(yè)化中期階段，并且在未來較長一段時期內(nèi)，驅(qū)動經(jīng)濟快速發(fā)展的消費結(jié)構(gòu)升級因素、城鎮(zhèn)化因素及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移因素仍將發(fā)揮作用，將帶動中國經(jīng)濟保持較快增長，對能源需求仍很旺盛，能源需求對增加能源供應的壓力依然巨大。

而能源短缺，是中國目前和今后相當長一段時期內(nèi)面臨的挑戰(zhàn)。中國人均能源資源占有量僅為世界平均水平的一半。如果按現(xiàn)有開發(fā)力度，中國的石油、天然氣和煤炭的可開采儲量僅能維持20年、50年、100年。進口同樣不能解決問題。目前，中國石油的對外依存度達到50%以上，天然氣的供需缺口則達到需求量的24%。更何況，進口石油、天然氣不是一個簡單的國際貿(mào)易問題，而是與外交、政治、國防等問題交織在一起，不確定性越來越大，風險也越來越大。隨著中國經(jīng)濟高速增長和經(jīng)濟總量規(guī)模的進一步擴大，能源需求還將持續(xù)較快地增加，能源供給壓力加大，供求矛盾仍會長期存在。中國科學院的研究報告運用多地區(qū)投入產(chǎn)出的能源需求情景分析模型，考慮中國影響能源需求的各種主要因素，預測了中國2020年的能源需求。結(jié)果表明，2020年中國能源需求量將達到28.88億-38.80億噸標準煤，屆時原煤缺口約為3.21億-11.74億噸，石油和天然氣均有巨大的缺口。從圖1中可以看出，2020年，國內(nèi)常規(guī)能源生產(chǎn)將達到上限，但2020年不是能源消費的頂峰，以后仍然要持續(xù)增加，能源供給緊張格局在今后相當長一段時期內(nèi)難以有根本性改變，因此，提高能效和探索新的消費模式將是長期戰(zhàn)略任務。

圖1 中國的一次能源需求預測

（二）能源對外依存度不斷增大，石油安全壓力增大

中國能源短缺并不是總量短缺，而是結(jié)構(gòu)性短缺。從1993年開始，中國由石油出口國轉(zhuǎn)為凈進口國，此后國內(nèi)供需缺口越來越大；2002年，國內(nèi)的汽車需求開始“井噴”式上漲，將本來因經(jīng)濟高速成長而不斷加大的石油需求推向高潮；2003年，中國首次超過日本成為僅次于美國的世界第二大石油消費國。2003年當年石油消費總量為2.7億噸，進口石油總量達1.1937億噸，其中進口原油9113萬噸，石油制品2824萬噸，同比增長31.3%，對外依存度達44.2%。2005年中國石油凈進口量超過1億噸。2007年中國生產(chǎn)原油18665.7萬噸，同比增長1.6%；2007年中國凈進口原油15928萬噸，同比增長14.7%。2007年中國原油消費量約為3.46億噸，同比增長7.3%，達歷史高位。2007年，中國石油對外依賴度達到50%，已進入能源預警期。2009年中國進口原油約2.04億噸，比2008年增長約14%，中國石油消費對外依賴度為51.3%。2010年，中國原油進口2.39億噸，出口303萬噸，國內(nèi)產(chǎn)量2.03億噸，對外依賴度為53.8%，較2009年的51.3%增長了2.5個百分點。中國石油消費的對外依賴度已達50%這一警戒線，說明中國既是一個用油大國，也是一個缺油大國，需要依賴進口石油解決國內(nèi)用油問題。這無疑會給中國石油安全帶來很大壓力。據(jù)巴黎國際能源機構(gòu)預測，2020年中國石油需求量的下限是4.5億噸，上限是6.1億噸，而屆時國內(nèi)的產(chǎn)量只有1.8億噸至2.0億噸，中國石油對外依存度將在55%以上。按照國際能源署（IEA）的預測，到2020年，中國每天進口石油達690萬桶，占中國石油消費總量的70%；2020年中國石油對外依存度為68%、2030年將達到74%。美國能源信息局（United States Energy Information Administration ）也預言，2020年中國石油對外依存度為62.8%、2025年將達到68.8%。

石油是世界各國的戰(zhàn)略性資源。從某種意義上說，能源問題也就是石油問題，能源安全實質(zhì)上就是石油安全。目前，中國原油進口的60%以上來自局勢不穩(wěn)定的中東和北非洲地區(qū)，這些國家政治形勢波動較大，增加了中國石油資源供給的不確定性。同時，中國90%的石油依賴于海上運輸，來自中東和非洲的石油必須經(jīng)過馬六甲海峽，美國在新加坡設有樟宜基地，在印度洋上建有迪戈加西亞基地，其航母戰(zhàn)斗群可以威懾幾乎整個印度洋和馬六甲海區(qū)，形成了制約中國能源安全的“馬六甲困局（the Malacca Dilemma ）”。中國目前海軍實力有限，無法有效控制馬六甲海峽，中國的石油安全隨時面臨來自競爭對手的威脅。鑒于中國對世界能源豐富地區(qū)的外交實際影響力及海上能源運輸線路的軍事自衛(wèi)能力非常有限，依靠國際石油資源滿足國內(nèi)基本需求，將使中國處于石油不安全狀態(tài)。石油問題專家丹尼爾·耶金(Daniel Yergin)認為，石油安全的目標是以合理的油價保證石油供應的穩(wěn)定，并且不使國家主要戰(zhàn)略目標陷入困境，這一點顯然也適用于中國。

（三）能源結(jié)構(gòu)不合理，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)導致能效低且污染嚴重

中國是世界上唯一以煤為主的能源消費大國，也是世界上煤使用比例最高的國家。從能源資源稟賦狀況來看，中國的能源資源特點是“多煤、貧油、少氣”。中國能源安全問題的核心，或者說能源安全的主要矛盾并不是能源總量問題，而是能源結(jié)構(gòu)的矛盾。能源結(jié)構(gòu)主要包括能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)。從中國能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，原煤生產(chǎn)比例過大使中國的能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)增加了很大的風險。20世紀50年代，在中國能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，煤炭能源所占的比例都超過了90%，有時高達95%左右；20世紀60年代，煤炭能源在能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中所占的比例雖有所下降，但仍保持在80%以上；20世紀70年代中后期，隨著中國石油工業(yè)的崛起與發(fā)展，能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了一些變化，煤炭能源在能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的比例有所下降，石油能源所占的比例有所上升，但以煤炭能源為主的能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本性變化。從20世紀80年代到現(xiàn)在，煤炭能源在能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的比例一直維持在70%左右。這種能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)均衡性過差的狀況存在著較大的風險，它的構(gòu)成固然與資源的賦存情況有關(guān)，但與我們對能源結(jié)構(gòu)的風險意識不強也有很大的關(guān)系。中國的能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)對煤炭能源的過分依賴隨時都會出現(xiàn)“煤榮俱榮，煤損俱損”的連鎖性反應，它會對國民經(jīng)濟的穩(wěn)定和快速發(fā)展造成波動性及大起大落的風險。

以煤為主的中國能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)導致中國的能源消費結(jié)構(gòu)也是以煤為主。中國煤炭能源在消費結(jié)構(gòu)中的比例也在70%左右，石油能源在消費結(jié)構(gòu)中的比例基本與其在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的比例持平，而電力的比例卻略有下降。這種以煤炭能源為主的能源消費結(jié)構(gòu)與世界能源消費結(jié)構(gòu)相比均衡性較差。在世界能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭、石油、天然氣的比例基本均衡，電力的比例呈上升趨勢，能源消費結(jié)構(gòu)的均衡性不斷增強。而能源消費結(jié)構(gòu)均衡性是能源消費結(jié)構(gòu)安全性的主要標志，因為均衡性的實質(zhì)就意味著能源消費結(jié)構(gòu)的抗風險能力較強。中國能源的消費結(jié)構(gòu)一方面均衡性較差，另一方面與世界能源消費結(jié)構(gòu)的演化趨勢也不吻合，表明中國仍然處在低效率和低效益的煤炭時代。根據(jù)國際能源署（IEA ）的預測，2030年，煤炭在中國一次性能源生產(chǎn)和消費中的比例仍將占60%左右?？梢姡谖磥硐喈旈L的時期內(nèi)，中國仍將是以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。

三、中國能源安全的戰(zhàn)略應對

能源安全始終是中國經(jīng)濟發(fā)展的核心問題之一，能源安全不僅事關(guān)中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會福祉，而且事關(guān)中國的政治安全和國際地位。能源對于今日中國之意義，從來也沒有如此重要過。能源安全已經(jīng)成為中國發(fā)展的阿喀琉斯之踵。作為一個成長中的發(fā)展中大國，中國既需要保證以合理的價格維持穩(wěn)定的能源供應來支撐經(jīng)濟的快速發(fā)展，又需要在經(jīng)濟發(fā)展的同時降低能耗、降低碳排放速度，提高清潔能源使用比重，應對氣候變化。隨著經(jīng)濟的快速增長，保障能源安全已經(jīng)成為維護經(jīng)濟安全、政治安全乃至國家安全，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、建設和諧社會的必然要求。因此，中國必須從戰(zhàn)略高度考量，采取一系列綜合性措施予以應對。

（一）推進能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，將能源優(yōu)質(zhì)化作為中國能源發(fā)展戰(zhàn)略的主攻方向

能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是中國能源發(fā)展面臨的重要任務之一，也是保證中國能源安全的重要組成部分。

1. 有序發(fā)展煤炭，推進煤炭發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進煤炭清潔高效開發(fā)利用

煤炭是中國最重要、儲量最多的常規(guī)能源，未來的能源發(fā)展，必須堅持以煤為基礎(chǔ)。但煤炭的開采和利用會破壞環(huán)境，增加運力，且安全問題突出。今后要加強對煤炭資源開發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃，合理有序開發(fā)煤炭資源，推進煤炭發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，依法關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件、破壞資源和環(huán)境的煤礦，大力整頓煤炭秩序，鼓勵兼并重組，形成若干大型煤炭生產(chǎn)集團，加大煤礦瓦斯治理和瓦斯使用的力度，推廣高效潔凈燃燒、煙氣脫硫等技術(shù)，加快潔凈煤技術(shù)的開發(fā)和利用，發(fā)展煤化工，提高煤炭回采率和附加價值，促進煤炭清潔生產(chǎn)和清潔循環(huán)利用，提高煤炭產(chǎn)業(yè)附加值和使用效率，有效保護生態(tài)環(huán)境。

2. 降低國際石油依賴，保證石油安全

煤炭仍是中國的最重要能源，但石油也已成為國家的生命線。在中國能源發(fā)展戰(zhàn)略中，降低對國際石油的依賴是出于對石油安全的考慮。中國石油安全問題的根源是國內(nèi)日益尖銳的資源與需求之間的矛盾，同時也受到國際石油價格波動的沖擊。中國應對石油安全挑戰(zhàn)，提高石油安全程度，應該著眼全球，從戰(zhàn)略的高度借鑒發(fā)達國家與發(fā)展中國家的經(jīng)驗，采取多種途徑實施多元化的能源戰(zhàn)略，突破單一的能源外交模式，降低石油進口依賴，積極參與國際石油市場競爭，加強國際石油領(lǐng)域合作，加快建立現(xiàn)代石油市場體系，建立完善現(xiàn)代石油儲備制度，合理石油儲備布局，豐富石油儲備方式，降低石油儲備成本，逐步形成符合中國國情的石油儲備體系，確保國家石油安全。

3. 大力發(fā)展新能源和可再生能源，調(diào)整和優(yōu)化能源的需求結(jié)構(gòu)

中國的能源開發(fā)利用目前主要是煤炭、石油和天然氣，而有限的化石能源不可能取之不盡、用之不竭。因此，在煤炭、石油、天然氣供應日趨緊張的形勢下，必須積極開發(fā)新能源和可再生能源。在2009年全國經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記和溫家寶總理都把發(fā)展新能源和可再生能源提到了國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，要求把新能源和可再生能源作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)予以培育。在各種新能源和可再生能源的開發(fā)利用中，以水電、核電、太陽能、風能、地熱能、海洋能、生物質(zhì)能等新能源和可再生能源的發(fā)展研究最為迅速。新能源和可再生能源是人類社會未來能源的基石。中國要學習借鑒發(fā)達國家的技術(shù)和經(jīng)驗，大力推進水、風、太陽能、核能等多種發(fā)電形式，積極利用生物質(zhì)能，并把其作為能源安全戰(zhàn)略的重要組成部分，加快其發(fā)展，逐步降低對石化能源——石油、煤的過度依賴?？梢灶A計，在未來二、三十年內(nèi)，新能源和可再生能源將成為中國發(fā)展最快的新型產(chǎn)業(yè)之一。新能源和可再生能源是中國重要的能源資源，在滿足能源需求、改善能源結(jié)構(gòu)、減少環(huán)境污染、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面已發(fā)揮了重要作用。面對新能源和可再生能源的發(fā)展現(xiàn)狀，中國政府當務之急就是要建立一套完整的新能源和可再生能源技術(shù)發(fā)展路線圖，盡快整合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)資源，把現(xiàn)有資源、扶持政策體系及未來十多年的能源投資格局理順，打造高效率的新能源和可再生能源發(fā)展的寬松環(huán)境，以能源的可持續(xù)發(fā)展和有效利用來支持中國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

4. 積極開發(fā)水電，把水電開發(fā)放到重要地位

目前，水電是應用最廣的可再生能源。世界上大約20%的電力來自可再生的水電，而其他類型的可再生能源發(fā)電總和還不到1%。水電是目前一種技術(shù)上成熟、可以大規(guī)模開發(fā)的可再生能源。發(fā)達國家無不優(yōu)先開發(fā)利用水能資源，并且其開發(fā)程度、運用力度都遠高于中國現(xiàn)行水平。水電是一種經(jīng)濟、清潔的可再生能源。之所以說它經(jīng)濟，是因為水電與風能、太陽能等可再生能源相比是很好的調(diào)節(jié)電源，開發(fā)水電的同時還可以實現(xiàn)開發(fā)火電、核電等能源所沒有的防洪、灌溉、供水、航運、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)等綜合效益；之所以說它清潔，是因為在水力發(fā)電過程中與太陽能、風能一樣，不排放有害氣體，不污染水資源，也不消耗水資源，沒有核輻射危險。因此，水電開發(fā)應該放在中國未來能源發(fā)展的優(yōu)先地位。中國水電資源理論蘊藏量近7億千瓦，占中國常規(guī)能源資源量的40%，是僅次于煤炭資源的第二大能源資源，是世界上水能資源總量最多的國家。中國水電資源的技術(shù)可開發(fā)量約為5.4億千瓦，經(jīng)濟可開發(fā)量約為4億千瓦，發(fā)展?jié)摿薮?。如果全國技術(shù)可開發(fā)儲量中2.474萬億千瓦小時的水能全部利用，相當于每年可替代12.4億噸原煤，或6.2億噸原油。由此可見，開發(fā)水電可以有效改善中國能源結(jié)構(gòu)，利用好豐富的水能資源是中國能源政策的必然選擇。

（二）全面落實能源資源節(jié)約優(yōu)先，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

節(jié)約優(yōu)先，就是把節(jié)約資源作為基本國策，堅持能源開發(fā)與節(jié)約并重、把節(jié)約放在首位，大力節(jié)約和合理開發(fā)利用能源，不斷提高能源效率。節(jié)約能源資源是一種經(jīng)濟增長方式，更是一種國家發(fā)展戰(zhàn)略；是一種態(tài)度，更是一種文明。目前，中國綜合能源利用效率約為33%，比發(fā)達國家低10個百分點；單位產(chǎn)值能耗是發(fā)達國家的3～4倍，是世界平均水平的兩倍多；主要產(chǎn)品單位能耗平均比國外先進水平高40%。這說明中國在技術(shù)水平、管理水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面還比較粗放，存在著巨大的節(jié)能潛力。為此，要從戰(zhàn)略的高度清醒地認識到，節(jié)約能源已成為中近期確保國家能源安全的重要環(huán)節(jié)，要下大決心，為此目的甚至不惜部分犧牲GDP。不節(jié)約能源、提高能效，單純依靠加大能源建設力度的辦法無法從根本上解決中國能源問題。因此，節(jié)約能源無疑是緩解能源供應壓力的緊迫任務，是解決能源短缺問題的重要途徑。要從根本上解決中國能源問題，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，走新型工業(yè)化道路，選擇資源節(jié)約型、質(zhì)量效益型、科技先導型的發(fā)展方式。中國能否以較少的能源投入實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標，在很大程度上取決于節(jié)能的潛力能否被有效挖掘。因此，今后一段時間內(nèi)，我們要著力做好以下幾個方面的工作：一是要大力推進以節(jié)能降耗為主要目標的技術(shù)改造，積極開發(fā)資源節(jié)約技術(shù)，降低耗能行業(yè)的能源資源消耗水平。二是要積極推行清潔生產(chǎn)，加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高能源資源利用效率。三是要進一步健全法律法規(guī)，加強政策引導。四是要建立和完善能源資源節(jié)約激勵機制。五是要倡導健康文明的低碳消費模式，形成節(jié)約能源資源、保護環(huán)境的良好社會風尚。

（三）以多邊合作為依托，以區(qū)域合作為基礎(chǔ)，廣泛開展國際能源合作

當前，能源已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟、社會發(fā)展的最大瓶頸。能源形勢的緊迫性要求中國必須廣泛開展國際能源合作，保證能源供應，抵御能源安全風險。所謂“國際能源合作”是指，國家為了實現(xiàn)各自的能源利益，通過國際協(xié)調(diào)使得能源領(lǐng)域的利益相關(guān)者的行為一致，并采取可操作性的措施實現(xiàn)在國際協(xié)調(diào)中達成的共識和履行國際協(xié)議的行為。強調(diào)能源安全問題的政治性質(zhì)，并不等于在這一問題上只有零和博弈。在全球化時代，國家已經(jīng)自覺或不自覺地卷入了世界能源市場，其命運與市場整體的情況息息相關(guān)，沒有全球的能源安全就沒有國家的能源安全。而能源合作之所以有利于改善國際能源狀況，首要的原因在于國家能源安全是相互依存的；其次是由能源安全自身的特點和性質(zhì)決定的，即今天國際能源安全的全球性質(zhì)要求全球性的解決方案。更確切地說，能源安全已經(jīng)成為一種國際公共產(chǎn)品，國家能源安全有賴于全球能源安全狀況的改善。1974年建立的國際能源署（IEA）曾經(jīng)很好地促進了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國之間的能源合作，該組織在建立緊急石油儲備、國際合作機制方面提供指導，協(xié)調(diào)了各國行為，增加了抵御能源風險的能力，以盡可能實現(xiàn)能源安全。

加強國際合作，增加國內(nèi)能源政策和市場信息的穩(wěn)定性和透明度，可以消除其他國家的猜疑和擔心，促進國際市場穩(wěn)定。對于能源出口國而言，能源合作的目的在于保證本國的能源商品以合理而穩(wěn)定的價格出售。對于中國這樣的能源進口國而言，國際能源合作的目標在于在合理的價格水平下保障穩(wěn)定的能源供應。中國開展國際能源合作要達到的目標有三個：第一，要保證足夠的支付能力，在可接受的價格水平下維持能源進口，并盡可能通過國際能源合作參與和影響價格制定。第二，要確保擁有穩(wěn)定的能源供應來源，防止供應中斷。第三，要確保中國能源進口的運輸通道安全。目前中國政府已參與了多個多邊能源合作機制，是國際能源論壇、世界能源大會、亞太經(jīng)合組織、東盟“10+3”等機制的正式成員，是能源憲章條約的觀察員，與國際能源署等國際能源組織保持著較為密切的聯(lián)系。同時，中國與美國、英國、俄羅斯、日本、歐佩克、八國集團等建立了雙邊或多邊的能源對話機制。此外，中國還參與了東亞地區(qū)的清潔排放貿(mào)易、亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃、“碳收集領(lǐng)導人論壇”、“甲烷市場化伙伴計劃”和“氫能經(jīng)濟伙伴計劃”等。因此，今后中國政府一方面要在現(xiàn)已參加的多邊能源合作機制中爭取發(fā)揮更大的作用，另一方面還要想方設法加入國際能源機構(gòu)。為了加入國際能源機構(gòu)，中國政府一方面應盡快增加戰(zhàn)略石油儲備；另一方面可以與國際能源機構(gòu)及其重要成員國協(xié)商，采取特別協(xié)定的方式，建立特定的“中國—國際能源機構(gòu)合作協(xié)調(diào)機制”，并給予中國以特定待遇，如成為“聯(lián)系國”，享受準成員國待遇等。這種做法與國際能源機構(gòu)的一些成員國希望中國加入該機構(gòu)的愿望是一致的。

從各國建立能源供應的經(jīng)濟和安全體系的過程和經(jīng)歷來看，中國也應該及早準備參與以至提倡建立國際性區(qū)域能源供應經(jīng)濟和安全體系。中國在東亞地區(qū)的能源進口國中將逐漸起到舉足輕重的作用。中國應該積極和東亞地區(qū)的能源進口國加強合作，爭取共同開發(fā)周邊國家如中亞、俄羅斯的石油天然氣資源，共同開發(fā)中東地區(qū)油氣資源，共同開發(fā)輸油輸氣通道和戰(zhàn)略管線，以充分利用其資金和技術(shù)的優(yōu)勢，減少中國的經(jīng)濟和政治風險。

東北亞是當今與美國、歐洲并列的世界三大能源市場之一。隨著東北亞經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，能源安全成為東北亞國家共同面臨的問題。作為能源消費與進口大國的中、日、韓，在能源問題上存在著尖銳的利益沖突和激烈競爭，但合作領(lǐng)域也十分廣泛。能源短缺、地區(qū)能源競爭等帶來的不安全感似乎在與日俱增。合作導致安全。合作安全作為一種新的安全理念，特別適用于國際能源領(lǐng)域。我們知道，能源問題是個國際問題，無論是能源擁有國還是能源需求國，任何一個國家都不可能在封閉的狀況下制定自己的能源戰(zhàn)略。如果中日韓之間建立起相互信任的能源合作機制，要比單純的能源競爭安全。從市場供求關(guān)系看，東北亞存在明顯的互補性，俄羅斯是能源出口國，中日韓都是進口國，其出口和進口量都十分巨大。從能源安全角度看，中日等國從中東進口石油數(shù)量過大，依賴度過高，增加從俄羅斯進口油氣資源，有著十分重大的意義。俄羅斯也需要改善其出口結(jié)構(gòu)，實行出口地區(qū)的多元化。中日韓是該地區(qū)能源的主要消費國，其能源需求占東北亞能源需求總量的98%以上。該區(qū)域內(nèi)也具有較強的能源供給能力，但能源的相互依賴度卻不足20%，這反映了東北亞區(qū)域能源合作機制沒有很完善地建立起來，這將不利于東北亞各國經(jīng)濟的發(fā)展，建立東北亞能源合作機制是非常必要的。因此，中國要以區(qū)域合作為基礎(chǔ)，借鑒歐盟能源法律政策的成功經(jīng)驗，積極推動建立“東北亞能源共同體”，從競爭走向合作，以合作代替競爭，共同維護能源安全。東北亞能源共同體合作的內(nèi)容可以包括：區(qū)域石油儲備和應急反應機制、石油期貨、石油過境運輸、共同研究制定稅收以及節(jié)能和提高效率的措施、區(qū)域天然氣貿(mào)易和發(fā)展液化天然氣計劃、合作開發(fā)利用可再生能源資源、保護國際海洋航線策略以及環(huán)境領(lǐng)域的合作、建立“東北亞能源合作論壇”和東北亞石油信息共享網(wǎng)絡等。

總之，要提高能源安全保障程度，就需要充分利用中國市場優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，積極參與世界石油、天然氣、煤炭等資源的開發(fā)與合作，積極參與國際能源雙邊及多邊合作，加強與國際組織和跨國公司的對話與合作，搞好中國能源戰(zhàn)略和政策的對外宣傳，在開放的格局中維護中國能源安全。

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