中國財政教育支出研究：三個誤區(qū)及經(jīng)驗證據(jù)

劉曉鳳

(1.華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢 430079;2.湖北經(jīng)濟學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

引言

一國(或一個地區(qū))財政教育支出的規(guī)模究竟應(yīng)該為多少，是政策制定者關(guān)心的重要問題，為此，經(jīng)濟學(xué)家也一直試圖從理論上尋找財政教育支出的最優(yōu)規(guī)模。假設(shè)一定時間跨度下，存在最優(yōu)財政支出規(guī)模，那么，如果該時期財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于該規(guī)模，將導(dǎo)致全社會教育資源的萎縮，或個人教育費用的上漲，損害和降低公眾的受教育權(quán)利;相反，如果財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該規(guī)模，一方面可能造成社會教育資源的浪費，另一方面將減少和擠占其他財政投入，降低財政支出的整體效率。

近年來，中國教育支出中的問題不斷顯露，引起了社會各界的高度重視。然而，通過對近年國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，我們發(fā)現(xiàn):重規(guī)模、輕績效已成為國內(nèi)教育經(jīng)濟和教育管理研究一個顯著特點，與此相對應(yīng)，大多數(shù)研究都把“中國財政教育投入規(guī)模不足”作為造成國內(nèi)教育支出改革困境的主要成因之一，進(jìn)而導(dǎo)致政策制定者和公眾過分關(guān)注于教育投入規(guī)模，忽視投入的有效和公平問題。在這種背景下，財政部門經(jīng)常成為教育支出體制改革中矛盾的焦點。但是，我們注意到，自從我國在《中華人民共和國教育法》提出“三個增長”(即各級政府教育財政撥款的增長應(yīng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生平均公用經(jīng)費逐步增長)的要求以來，財政教育支出規(guī)模已開始有所改善;此后，歷經(jīng)“中共十七大”以及《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》頒布等重要事件之后，我國財政教育支出規(guī)模更有了顯著的增加。那么，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國財政教育支出不足問題是否仍顯突出，它仍然是制約中國教育支出改革的主要瓶頸嗎?為了回答這個問題，本文將在糾正和澄清國內(nèi)研究中3個主要誤區(qū)的基礎(chǔ)上，使用比較靜態(tài)分析和時間序列分析法對中國財政教育支出規(guī)模進(jìn)行實證分析，并提出相應(yīng)政策建議。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀綜述

(一)國外研究現(xiàn)狀

國外對財政教育支出的討論，一般都納入到對教育總支出(包括財政教育支出和私人教育支出)的研究中，而這個問題一直以來都是教育經(jīng)濟學(xué)家研究的重要主題，這個領(lǐng)域最主要的研究集中在對實際國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)和實際教育支出(EE)之間關(guān)系的論述。Lucas(1988)則繼承了 Uzawa(1965)用人力資本來解釋經(jīng)濟增長的研究思路，強調(diào)了人力資本外部性對解釋經(jīng)濟增長的重要性，建立了Uzawa－Lucas模型 。Grossman和Helpman(1991)通過構(gòu)建內(nèi)生增長的簡化模型，說明每個工人平均產(chǎn)出增長率同經(jīng)濟體系中的知識存量呈正相關(guān)關(guān)系，并且知識存量的增加將帶來產(chǎn)出增長率的長期變化;一個國家的公共教育支出占GDP的比重增加一個百分點，將會使產(chǎn)出增長率每年提高0.3個百分點。S.Devarajan，V.Swaroop和鄒恒甫(1996)在“AK”模型的基礎(chǔ)上研究了政府在教育上的支出對經(jīng)濟增長的影響，他們通過使用43個發(fā)展中國家20年的數(shù)據(jù)，得出提高政府支出中的教育支出的份額會對經(jīng)濟的增長有顯著的正效應(yīng)。Redding(1996)對人力資本積累模型進(jìn)行了更逼近現(xiàn)實的假設(shè)(假設(shè)年輕個體年老后隨機與企業(yè)進(jìn)行匹配)，從中得到一個產(chǎn)出剩余的比例值，而不是假設(shè)代際間人力資本的無損耗繼承，并由此得出在不考慮“閥值外部性”的情況下，人力資本積累也可能處于停滯狀態(tài)的結(jié)論，而有針對性的教育政策和R＆D融資是脫離這種狀態(tài)的可能手段。Katsuya Takii(1997)也從教育和就業(yè)的角度研究了通過提供教育和就業(yè)機會來使經(jīng)濟走出停滯不前的困境，其直接政策指向就是增加政府對教育經(jīng)費的投入。Park(1998)的研究發(fā)現(xiàn)，隨著政府教育支出規(guī)模的提高，公共知識存量和私人知識的比率發(fā)生速率遞減的增長，并且使得平衡經(jīng)濟增長率也逐步以遞減速率上升。Stenphen M.Miller和Frank S.Russek(1997)的研究表明，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在教育上的投資都會促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展。John Baffes和Anwar Shah(1998)的研究結(jié)果表明，在私人資本、基礎(chǔ)設(shè)施資本、人力資本和軍事資本中，產(chǎn)出彈性依次為人力資源資本、私人資本、勞動力資本和基礎(chǔ)設(shè)施資本，而軍事資本在發(fā)展中國家為負(fù)，在發(fā)達(dá)國家為正，研究結(jié)論是發(fā)展中國家啟動經(jīng)濟的最好方式是加強教育和培訓(xùn)的投入，加強私人資本形成過程的保護(hù)，并減少或限制軍事資本。而Murat flyigun和Ann L.Owen(2001)的實證研究表明，公共教育投入對低收入和高收入國家的效用不同:發(fā)展中國家的教育經(jīng)費投入和人力資本的強制性轉(zhuǎn)移經(jīng)歷，證明了較高的教育投入比重在短期和中期內(nèi)使人力資本積累水平下降。Barro(2001)對大約100個國家或地區(qū)的分析證實了教育支出對經(jīng)濟增長的重要性。Tryggvi Thor Herbertsson(2003)利用北歐五國的歷史數(shù)據(jù)，將正規(guī)教育、資本、工作時間和全要素生產(chǎn)力對經(jīng)濟增長的影響進(jìn)行量化分析，結(jié)果表明北歐國家經(jīng)濟增長的12%－33%來自正規(guī)教育的投入。Derek Chen和Hiau Kee(2005)進(jìn)一步將人力資本引入內(nèi)生增長模型，分析了兩部門經(jīng)濟體系達(dá)到均衡時，人力資本變化對長期經(jīng)濟增長率的影響。

(二)國內(nèi)研究現(xiàn)狀

蔡增正(1999)利用菲德模型(Gershon.Feder)對194個國家從1965年到1990年的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，考察了教育投資在1965－1990年間對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)，結(jié)果與盧卡斯(Robert E.Lucas)在1988年對美國歷史數(shù)據(jù)分析的結(jié)果基本一致，計量分析的結(jié)果主要有兩個，一是對于個體而言，教育的收益率是很低的，二是教育部門資本邊際社會產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非教育部門資本的邊際產(chǎn)出，其結(jié)果很強地驗證了重視教育的國家經(jīng)濟增長迅速的原因，以及外溢作用使教育成為政府消減支出的直接原因。盛樂(2000)就浙江省和全國的人力資本投資積累及其對經(jīng)濟增長的推動作用進(jìn)行了實證分析，他認(rèn)為基礎(chǔ)教育對經(jīng)濟增長有巨大的推動作用。賴德勝(2001)對教育的投入與貧富差距之間的關(guān)系進(jìn)行了研究，結(jié)論的一部分證實了國家采取加大教育投入以減小收入差距的政策是正確的均衡路徑增長。胡永遠(yuǎn)(2003)通過建立一個?？怂怪行约夹g(shù)進(jìn)步的新古典生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)行了回歸分析，他認(rèn)為我國的人力資本對產(chǎn)出增長的貢獻(xiàn)率為正值，但較低。馬拴友(2003)通過修改Park的模型，利用中國1983－1998年GDP、資本存量、勞動、知識存量和人力資本的相關(guān)數(shù)據(jù)，得出中國知識存量和人力資本對經(jīng)濟增長影響的實證分析結(jié)果，中國公共教育支出的產(chǎn)出貢獻(xiàn)率為23.7%，教育支出的收益率高于物質(zhì)資本。葉茂林(2003)則創(chuàng)造性地建立了一個教育生產(chǎn)函數(shù)，把勞動力按照受教育程度劃分為初等教育及以下、中等教育、高等教育和研究生教育四個層次。他的分析認(rèn)為，從1981－2000年，教育對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率為31.17%，并且不同教育層次的勞動力的產(chǎn)出彈性有較大的差別。李治堂(2005)擴展了Lucas的內(nèi)生經(jīng)濟增長模型，認(rèn)為平衡經(jīng)濟增長速度快于知識和技術(shù)積累速度，知識技術(shù)積累速度又快于人力資本積累速度，政府的經(jīng)濟增長政策應(yīng)集中于促進(jìn)人力資本的積累，完成從依靠資本積累增長向依靠技術(shù)進(jìn)步增長的轉(zhuǎn)軌。郭玉清和郭慶旺(2006)在Romer的兩部門內(nèi)生經(jīng)濟增長模型基礎(chǔ)上構(gòu)建動態(tài)計量模型，實證分析中國財政教育支出對知識積累和經(jīng)濟增長的動態(tài)影響以及各經(jīng)濟變量逐步達(dá)到穩(wěn)定增長時所遵循的路徑。劉振彪(2008)通過建立一個包含政府教育支出的兩部門內(nèi)生增長模型，對中國政府教育支出的經(jīng)濟增長效應(yīng)進(jìn)行分析，實證結(jié)論是:長時期內(nèi)中國政府教育支出的經(jīng)濟增長效應(yīng)為正。因此，應(yīng)進(jìn)一步增加政府教育支出，并通過改進(jìn)投資結(jié)構(gòu)和進(jìn)度，使之對長期經(jīng)濟增長起到更為重要的促進(jìn)作用。祝樹金(2008)利用1987－2004年中國省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)驗研究，結(jié)果表明教育支出對地區(qū)經(jīng)濟增長有顯著的正向作用，其生產(chǎn)彈性要大于物質(zhì)資本的生產(chǎn)彈性，存在教育部門的技術(shù)溢出效應(yīng)。這種教育溢出與區(qū)域人力資本、研發(fā)投入和貿(mào)易開放等因素相互結(jié)合，共同推動地區(qū)經(jīng)濟增長。

雖然國內(nèi)針對財政教育支出的研究做出了很多有益的探索，但是，這些研究與國外已有研究成果相比，容易在某些時候陷入誤區(qū)，主要是:一是比較口徑混淆;二是平穩(wěn)性檢驗缺少信度;三是忽視地區(qū)差異。

二、三個誤區(qū)

(一)誤區(qū)一:在不同口徑間進(jìn)行比較

國內(nèi)已有文獻(xiàn)在評價中國財政教育投入(支出)的規(guī)模時，往往以其他國家的數(shù)據(jù)指標(biāo)作為參照，說明中國財政教育投入的規(guī)模不足。但是，一些文獻(xiàn)(或媒體)所引用的他國數(shù)據(jù)口徑與中國并不一致，據(jù)此得到的結(jié)果是有失偏頗的。

1.聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織對教育賬目的處理

對于國家教育賬目的統(tǒng)計和處理，聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、經(jīng)合組織(OECD)及其他機構(gòu)和組織做出了一些具有開拓性的工作，由于這些工作，今天大多數(shù)國家對不同類型教育支出的處理方法基本一致:教育總支出(或稱為教育總費用)由政府教育總投入(支出)和私人教育投入(支出)組成，而政府在教育方面的總投入(public education expenditure)包括各級政府機構(gòu)用于教育的支出，不直接與教育有關(guān)的支出(如文化、體育、青年活動等)原則上不包括在內(nèi)，政府其他部門或同等機構(gòu)，如衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)部門用于教育的支出則包括在內(nèi)。強調(diào)公共教育支出是各級政府的教育支出，以區(qū)別于其他私人來源的支出。其組成主要分為經(jīng)常性公共教育支出和資本性公共教育支出兩大類(見圖1)。

圖1 UNESCO和OECD對于教育賬目的劃分方法

2.中國國家教育賬目的處理

與其他國家教育賬目處理一樣，中國的國家教育賬目也包括所有相關(guān)部委在教育方面的支出，而非僅僅是教育部的支出，中國教育賬目的分類基本符合UNESCO和OECD對國家教育賬目劃分的通行做法。但是，中國的賬目設(shè)計卻和上述分類方法有一定的區(qū)別:中國政府教育總費用即財政性教育經(jīng)費，是和國際上公共教育經(jīng)費(公共教育支出)相對應(yīng)的指標(biāo)，包括4個部分:各級財政對教育的撥款、征收用于教育的稅費、企業(yè)用于創(chuàng)辦中小學(xué)的經(jīng)費、校辦產(chǎn)業(yè)減免稅部分。筆者認(rèn)為，從統(tǒng)計口徑上看，我們比國際上的口徑略微擴大，國際上公共教育經(jīng)費不包括企業(yè)用于創(chuàng)辦中小學(xué)的經(jīng)費。不過近些年，后面3個教育經(jīng)費來源渠道也在逐漸萎縮。一是隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，校辦企業(yè)的競爭力明顯下降，收入明顯減少。二是隨著我國現(xiàn)代企業(yè)制度的完善，企業(yè)辦社會現(xiàn)象在逐步改變，企業(yè)辦的中小學(xué)也在逐步交給政府管理。三是國家實行農(nóng)村稅費改革，農(nóng)民個人交的教育費附加也取消了。目前，我國財政性教育經(jīng)費，主要也就是財政預(yù)算內(nèi)教育撥款。國際通用的經(jīng)常性公共教育支出口徑相當(dāng)于中國財政性教育經(jīng)費預(yù)算內(nèi)撥款的教育事業(yè)費部分，資本性公共教育支出相當(dāng)于中國財政性教育經(jīng)費預(yù)算內(nèi)撥款的基建撥款部分。因此，從嚴(yán)格的意義上講，國際通用的公共教育支出所包括的范圍相當(dāng)于中國財政預(yù)算內(nèi)教育撥款(見圖2)。

圖2 中國國家教育賬目的劃分

3.口徑不同導(dǎo)致的誤差

在將政府教育支出規(guī)模與其他國家進(jìn)行對比時，一些研究經(jīng)常會把中國國家教育賬目中的“政府預(yù)算教育支出”與UNESCO和OECD分類中的“政府教育總投入”相混淆，從而造成誤差的存在。

在表1中，我們列出了分別用OECD和中國國家教育分類方法計算得到的2009年有關(guān)中國政府教育支出的指標(biāo)。不難發(fā)現(xiàn)，在反映財政教育支出的3個核心指標(biāo)中，兩種口徑獲得的結(jié)果有差距。

表1 兩種口徑下中國財政教育支出的指標(biāo) (單位:%)

表2 用OECD口徑計算的其他國家政府教育支出指標(biāo)(單位:%)

在表2中，我們列出了用OECD方法計算得到的2009年美國、日本、英國、德國、俄羅斯和印度的政府教育支出指標(biāo)。對比表1，在相同口徑下，中國財政教育支出規(guī)模要高出印度，財政教育支出占教育總費用比美國僅低不到1個百分點，而財政教育支出占財政支出也比各國都高;但是，如果以財政教育支出/GDP和教育總費用/GDP指標(biāo)為比較依據(jù)，那么中國財政教育支出規(guī)模不僅與英國和美國相距甚遠(yuǎn)，甚至某些指標(biāo)低于印度(如財政支出/GDP)，而這恰恰是國內(nèi)某些文獻(xiàn)作為中國政府教育支出規(guī)模不足的論據(jù)之一。

(二)誤區(qū)二:平穩(wěn)性檢驗缺少可信度

通過上述文獻(xiàn)回顧，我們發(fā)現(xiàn)了平穩(wěn)性檢驗對政府教育支出規(guī)模實證分析可信度的重要性。在研究兩個時間序列之間的關(guān)系時，首先要對這兩個時間序列的性質(zhì)——平穩(wěn)性進(jìn)行檢驗，否則會出現(xiàn)“謬誤回歸”，即兩個序列之間實際上并沒有任何關(guān)系，只是共同受到第3個變量的影響，因而表現(xiàn)出相同的趨勢。所以，在分析GDP和教育支出的關(guān)系時，首先要對這兩個變量進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗。國內(nèi)已有研究幾乎都采用傳統(tǒng)ADF檢驗，但傳統(tǒng)的ADF檢驗有一些無法克服的缺陷:首先，在小樣本情況下，傳統(tǒng)ADF模型中確定趨勢與滯后變量之間存在很強的共線性，同時，序列中存在自相關(guān)，它們將使ADF檢驗的效力降低，而基于中國實際，國內(nèi)研究中檢驗樣本長度一般最長為30年，樣本容量有限，造成ADF檢驗結(jié)果可能存在偏誤;其次，傳統(tǒng)ADF單位根檢驗中忽略了結(jié)構(gòu)突變過程，由于很多宏觀經(jīng)濟變量受到外生沖擊(體制轉(zhuǎn)換、金融危機等)后數(shù)據(jù)生成過程會產(chǎn)生結(jié)構(gòu)突變，不再遵循原有的運動軌跡，因而在檢驗單位根時非常重要的一點就是考慮這些結(jié)構(gòu)突變點，否則會得出與實際相反的結(jié)論。1978－2008年間，我國經(jīng)歷了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、東南亞金融危機的沖擊和教育投入體制改革等眾多重大事件，如果把它們看作是對整個教育領(lǐng)域的不確定性沖擊，我國的人均GDP變量和人均教育支出變量將存在結(jié)構(gòu)突變的可能。因此，為了克服傳統(tǒng)ADF單位根檢驗的缺陷，我們將使用基于結(jié)構(gòu)突變理論的單位根檢驗和KPSS方法對我國的人均GDP和人均財政教育支出的平穩(wěn)性進(jìn)行重新檢驗，以此作為評價財政教育支出的基礎(chǔ)。以下是結(jié)構(gòu)突變下的單位根檢驗。

我們將根據(jù) Zivot和 Andrews(1992)、Perron(1997)等理論對中國財政教育支出的有關(guān)變量進(jìn)行結(jié)構(gòu)突變下的單位根檢驗。我們用GDPt表示我國人均GDP的對數(shù)值，用FEEt表示我國人均財政教育支出的對數(shù)值，GDPt和FEEt的數(shù)據(jù)均來自于《中國統(tǒng)計年鑒2008》，樣本期為1978－2007年。需要強調(diào)的是，Ng和Perron(2001)指出適當(dāng)選擇滯后期對于正確的單位根檢驗非常重要。在小樣本的單位根檢驗中，AIC或者SIC準(zhǔn)則通常選擇的k值太小，達(dá)不到消除序列相關(guān)的目的，導(dǎo)致不適當(dāng)?shù)木芙^單位根的原假設(shè)。因而我們采用Perron(1997)的方法，即選擇使得最后一階滯后期系數(shù)顯著的k階滯后期，并且設(shè)最大滯后期為3。

1.結(jié)構(gòu)突變點已知(外生)的結(jié)構(gòu)突變單位根檢驗

GDPt的結(jié)構(gòu)突變單位根檢驗:自1978年以來，我國各項改革逐漸深入，很難判斷某一項改革對我國GDP的變化產(chǎn)生了決定性的影響，但是觀察我國GDPt，我們發(fā)現(xiàn)1981年前后GDPt的趨勢發(fā)生了明顯變化，所以我們決定以1981年為結(jié)構(gòu)突變點，回歸結(jié)果為:

其中，△GDPt=0.856GDPt－ GDPt－1，括號內(nèi)的數(shù)字為回歸系數(shù)的t統(tǒng)計量。從回歸方程中可以看到t(α)=－6.153，而當(dāng)λ=0.5時，t統(tǒng)計量漸近分布的10%的臨界值為－3.237，因而GDPt為結(jié)構(gòu)突變的趨勢平穩(wěn)過程。

FEEt的結(jié)構(gòu)突變的單位根檢驗:根據(jù)FEEt的變化，我們選擇1981年為結(jié)構(gòu)突變點，回歸結(jié)果為:

此時 t(α)= －5.717 ＜ －3.237t，因而 FEEt為結(jié)構(gòu)突變的趨勢平穩(wěn)過程。

2.結(jié)構(gòu)點未知(內(nèi)生)時的結(jié)構(gòu)變化單位根檢驗

在前面的檢驗中，我們都是根據(jù)數(shù)據(jù)的實際變化趨勢確定結(jié)構(gòu)突變點，這可能會造成結(jié)構(gòu)突變點與研究數(shù)據(jù)存在相關(guān)性的問題，使得結(jié)構(gòu)突變點外生的單位根檢驗失效。因而，我們決定使用結(jié)構(gòu)點未知的結(jié)構(gòu)變化單位根檢驗再次檢驗。GDPt向上突變，GDPt的t(θ)最大值為3.937，對應(yīng)的年份為1981 年，此時 t(α)= －3.242，F(xiàn)EEt也為向上突變，t(θ)的最大值為3.821，對應(yīng)的年份為1981年，此時t(α)=－3.223，它們均小于結(jié)構(gòu)突變點外生時t統(tǒng)計量漸近分布的10%的顯著性水平－3.220，因而GDPt和FEEt均是結(jié)構(gòu)突變的趨勢平穩(wěn)過程。

綜上所述，無論是結(jié)構(gòu)突變點外生或者結(jié)構(gòu)突變點內(nèi)生，GDPt和FEEt發(fā)生結(jié)構(gòu)突變的年份都是1981年，并且二者都是結(jié)構(gòu)突變的趨勢平穩(wěn)過程。GDPt和FEEt是否為趨勢平穩(wěn)過程，對于理論研究和政策制定者具有重要的意義。由于國內(nèi)目前的研究幾乎都沒有在單位根檢驗中適當(dāng)?shù)乜紤]結(jié)構(gòu)突變的可能性，所以這些實證研究一般都把教育總支出看作是非平穩(wěn)的，導(dǎo)致研究結(jié)論的可信度減弱，應(yīng)該使用一個考慮到結(jié)構(gòu)突變的單位根檢驗分析教育支出(和GDP)變量的時間趨勢過程，這將使國內(nèi)有關(guān)教育支出規(guī)模問題研究結(jié)論的可信度顯著地增加。上述結(jié)果強烈支持如下觀點:在一層斷裂情況下，教育支出和GDP都是平穩(wěn)的，該結(jié)論與郭玉清、郭慶旺(2006)等的截然相反，他們認(rèn)為FEE和GDP是非平穩(wěn)的，但是他們在單位根檢驗中并沒有考慮結(jié)構(gòu)突變。所以，研究者在分析財政教育支出規(guī)模時，考慮斷裂下的結(jié)構(gòu)突變問題，將使政策制定者能夠在一個回歸框架內(nèi)對教育支出和GDP建立模型，并得到有意義的結(jié)果。

(三)誤區(qū)三:總規(guī)模和地區(qū)規(guī)模的混淆

國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)在分析財政教育支出規(guī)模(或教育總費用)時，常常用國家層面數(shù)據(jù)計算某些關(guān)鍵指標(biāo)，用以衡量財政教育支出的能力。這固然能夠從宏觀上反映中國財政投入教育資源的規(guī)模水平，但是，由于忽略了地區(qū)間的差異，以它為基礎(chǔ)提出的政策建議，容易導(dǎo)致地區(qū)間財政教育支出水平失衡的加劇。所以我們認(rèn)為，未來的研究應(yīng)該進(jìn)一步加強對不同地區(qū)規(guī)模水平的分析，找到合理縮小地區(qū)間財政投入水平的良方，為財政部門制定地區(qū)補助和轉(zhuǎn)移支付政策做好基礎(chǔ)分析工作。

1.各地區(qū)財政教育支出絕對增長速度表現(xiàn)出顯著差異

表3是各地區(qū)財政教育支出與各省GDP增長率在1997－2009年間的變化情況分析。表中第2、3列是利用各地區(qū)年度數(shù)據(jù)，計算得到的財政教育支出年均增長率、GDP年均增長率，第4列是第2列和第3列的差值，表明財政教育支出年均增長率與GDP年均增長率的相對速度，我們以該相對速度為標(biāo)準(zhǔn)對各地區(qū)進(jìn)行排序。值得說明的是，在計算各地區(qū)指標(biāo)的同時，我們也以國家層面數(shù)據(jù)計算了反映全國規(guī)模水平的指標(biāo)，并把它和各地區(qū)指標(biāo)一并進(jìn)行排序。

表3 各地區(qū)財政教育支出與GDP變化情況一覽單位:%

我們發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)財政教育支出相對增長速度超過全國水平的總共有16個省份(自治區(qū)、直轄市)，而低于全國水平的有15個省份。各地區(qū)財政教育支出增長速度極度不平衡。

2.各地區(qū)財政教育支出相對增長速度表現(xiàn)出顯著差異

表4是1997年和2009年各地區(qū)財政教育支出占GDP比重及其年均增長率，我們以2009年各地區(qū)財政教育支出占GDP比重為基礎(chǔ)，對各地區(qū)排序。令人驚訝的是，和表3類似，高于全國水平的地區(qū)總共有17個省份(自治區(qū)、直轄市)，兩種不同的排序方法，得到的結(jié)論卻類似，說明地區(qū)差異非常明顯。同時，作為財政教育支出所占比例最高的西藏自治區(qū)，其相對規(guī)模比全國水平高出了近4倍(11.86475%/2.8543%)，年均增長率也呈現(xiàn)為正值(9.122%)，而排名最末的山東，財政教育支出占GDP比重只有全國水平的60%左右(1.76466%/2.8543%)，年均增長率也呈現(xiàn)負(fù)值(－0.8197%)。

表4 各地區(qū)財政教育支出/GDP情況一覽 單位:%

我們強調(diào)地區(qū)差異，并不是要否定對中國財政教育支出總規(guī)模的研究，其實，總規(guī)模和地區(qū)規(guī)模是不可割裂的一個整體，正因為如此，才更有必要重視對地區(qū)規(guī)模的討論。同時，中國地區(qū)教育資源的不平衡將會降低財政教育支出有效性，如果能夠從地區(qū)間的資源配置上進(jìn)行合理規(guī)劃，將會進(jìn)一步促進(jìn)財政教育支出的效率和公平，這也是規(guī)模與效率相互影響關(guān)系的一個表現(xiàn)。

三、實證分析

衡量財政教育支出的規(guī)模是一項復(fù)雜的工作，它不僅需要設(shè)計若干適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)，反映財政教育支出的水平，還需要利用靜態(tài)和動態(tài)方法，對這些指標(biāo)及它們之間的關(guān)系做出合理判斷。

(一)比較靜態(tài)分析

我們用OECD和UNESCO的口徑，利用相關(guān)數(shù)據(jù)，計算了包括中國在內(nèi)的7個國家財政教育支出規(guī)模的有關(guān)指標(biāo)，見表5。其中，包括4個OECD成員:美國、德國、英國、日本(OECD中的亞洲國家)。此外，印度作為世界人口大國和發(fā)展中國家，和中國的基本國情類似，俄羅斯與我國同為轉(zhuǎn)型國家，因此，我們也把印度和俄羅斯作為重要的參考國。

表5 各國財政教育支出規(guī)模情況一覽表 (單位:%)

從表5中我們發(fā)現(xiàn)，在1997年的各項指標(biāo)中，美國財政教育支出占GDP的比重最高，達(dá)到了6.54%，而中國最低，僅占2.49%，是美國的48%;德國財政教育支出占財政支出的比重最高，達(dá)到了15.29%，中國位居7個國家中的第二;英國和德國財政教育支出占教育總費用的比重位居前兩位，分別達(dá)到了84%和79%，中國最低，為73%。

在2009年的各項指標(biāo)中，各國財政教育支出占GDP比重有漲有落，中國雖排名仍低，但比1997年有所提高;各國財政教育支出占財政支出的比重都有所下降，中國該項比重下降為14.58%，但排名從1997年第二升至第一;各國財政教育支出占教育總費用的比重多為下跌，僅德國從79%上升到82.35%，中國的跌幅很大，從73%下降到61.3%，幾乎下跌了16%。

值得注意的是，1997和2009兩年，中國財政支出/GDP排名最末，這是客觀上造成其財政教育支出各項指標(biāo)偏低的一個重要原因，相比而言，財政支出/GDP最高的英國，盡管財政教育支出占財政支出比重不高，但財政教育支出占教育總費用比重和占GDP比重的排名均靠前。因此，我國財政教育支出規(guī)模各項指標(biāo)偏低的一個重要原因是，財政支出占GDP比重較低。另外需要指出，財政教育支出/財政支出偏低也是中國財政教育支出規(guī)模較低的一個原因，德國該項比重較高，使其財政教育支出占GDP和教育總費用的比重都較高，美國由于教育費用占GDP比重太高，所以盡管財政教育支出/財政支出較高，但其他兩項指標(biāo)并沒有達(dá)到最高值。根據(jù)表5，我們還發(fā)現(xiàn)降低教育總費用占GDP比重的一個重要政策路徑，即提高財政教育支出占教育總費用的比重，舉例來說，德國2009年教育總費用占GDP比重相對1997年有所降低，比較各個指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，德國財政教育支出/教育總費用的比重卻是各國中唯一上升的，同時，中國財政教育支出的該指標(biāo)也有所下降，所以，這也導(dǎo)致了中國教育總費用大幅上升。

總的來說，從靜態(tài)比較而言，中國財政教育支出的各項指標(biāo)相對于發(fā)達(dá)國家仍有較大差距，相對于發(fā)展中國家(比如印度)也存在一定的差距，而且隨著時間的推移，這種差距能否縮小，還有待觀察。此外，通過分析我們還發(fā)現(xiàn)一個潛在的政策暗示，即財政教育支出規(guī)模高并不意味著社會成員教育水平能夠得到有效提高，一國教育領(lǐng)域能夠形成公平和效率的機制，例如印度雖然在各項指標(biāo)比較中也較低，但其基于全體國民的廉價教育制度卻仍然發(fā)揮著較好的作用，使大多數(shù)社會成員能夠接受教育，提高人力資本水平。所以，對于發(fā)展中國家而言，財政教育支出是否有效或許是一個比規(guī)模更重要的問題。

(二)時間序列分析

為了分析中國財政教育支出規(guī)模在國家層面和地區(qū)層面的水平，我們利用有關(guān)數(shù)據(jù)，采取時間序列方法，對財政教育支出、財政支出、經(jīng)濟增長間動態(tài)關(guān)系進(jìn)行討論。

1.建立模型、定義變量、數(shù)據(jù)說明

現(xiàn)有文獻(xiàn)對財政教育支出規(guī)模的分析，主要集中于討論在時間序列上經(jīng)濟增長對財政教育支出規(guī)模的貢獻(xiàn)作用，常用的模型包括向量自回歸(VAR)模型、協(xié)整模型、有限滯后分布模型等等，鑒于中國財政教育支出規(guī)模在結(jié)構(gòu)突變下表現(xiàn)為趨勢平穩(wěn)性，為此，我們可用一個回歸框架來處理財政教育支出和有關(guān)經(jīng)濟變量間的關(guān)系。

(1)建立模型、定義變量

一國經(jīng)濟規(guī)模、財政支出規(guī)模與財政教育支出規(guī)模的關(guān)系能夠通過圖3反映出來，利用該關(guān)系，我們設(shè)計以下模型:

其中，我們把經(jīng)濟增長變量、財政支出變量和財政教育支出變量分別用國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、財政支出(FE)和財政教育支出(FEE)代表，式(3)、(4)、(5)分別表示財政教育支出變化與經(jīng)濟增長的關(guān)系、財政教育支出變化與財政支出變化的關(guān)系以及財政支出變化與經(jīng)濟增長的關(guān)系，ω、τ、σ分別表示各組變量間的系數(shù)，δ是截距項，ξ是隨機誤差項。

圖3 財政教育支出(FEE)、財政支出(FE)、教育總費用(TEE)、國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的關(guān)系

(2)數(shù)據(jù)說明

為了討論上述3個變量在不同地區(qū)間的相互關(guān)系，特別地，為了評價近年來中國財政教育支出規(guī)模的水平，我們利用1997－2009年中國GDP、財政支出和財政教育支出的分地區(qū)面板數(shù)據(jù)(包括各個省、自治區(qū)和直轄市)，進(jìn)行參數(shù)估計。

2.彈性估計

利用分地區(qū)面板數(shù)據(jù)，我們首先估計了基于全國水平的有關(guān)彈性值，見表6，其次我們通過估計各地區(qū)彈性，以評價不同地區(qū)財政教育支出規(guī)模的水平，見表7。

3.參數(shù)分析

(1)表6是利用面板數(shù)據(jù)得到的財政教育支出與GDP、財政支出的估計彈性。我們發(fā)現(xiàn)，自1997年以來，財政教育支出的規(guī)模水平開始增大，一個顯著的特點是，財政教育支出隨著GDP的增長而增加，二者的彈性值達(dá)到了0.016805，說明GDP每增加1個百分點，財政教育支出增加0.0160805個百分點，造成該彈性增加的原因之一是財政支出變化相對于GDP變化的彈性大幅增加，達(dá)到了0.0545，這是1994年分稅制以后中國財政體制變化的一個特點。但是，必須注意的是，財政教育支出變化與財政支出變化的彈性水平盡管已達(dá)到0.091325，高于前兩個彈性值，但由于財政支出占GDP的份額與其他國家相比較低，財政教育支出對財政支出的彈性值還略顯不足，所以，加大財政教育支出是擴大規(guī)模的一個重要前提。

(2)表7中A欄是1997－2009年各地區(qū)財政教育支出增長與GDP增長的估計彈性及排名，參數(shù)檢驗顯示各省彈性估計值均保持一定的顯著性水平。通過參數(shù)估計結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)，各省財政教育支出規(guī)模的變化參差不齊，排名第1的西藏，彈性值達(dá)0.171776，而排名最末的3個省份——廣東、江蘇和山東的彈性值竟然為負(fù)值，分別是0.018287、0.017243、0.016311，差距達(dá)到近16倍，說明各地區(qū)對于財政教育支出的支持力度是不同的，當(dāng)然，這和不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平以及教育條件有著直接的關(guān)系，同時也說明國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度在教育的發(fā)展中起到相當(dāng)大的作用。

(3)表7中B欄是1997－2009年各地區(qū)財政教育支出增長與財政支出增長的估計彈性及排名，參數(shù)檢驗顯示各省彈性估計值顯著性水平不高，而且從排名第15位的福建開始，后面省份的彈性估計值均為負(fù)值。通過參數(shù)估計結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)財政支出增長對財政教育支出增長的貢獻(xiàn)情況與GDP增長對財政教育支出增長的貢獻(xiàn)情況是不完全相同的，A欄中排名前4的省份，在B欄中排名后4位，而在A欄中排名末4位的省份，在B欄中排名前4位。因此，從地區(qū)水平研究財政教育支出規(guī)模，需要多角度地考察各項指標(biāo)，不能僅根據(jù)一項指標(biāo)就做出判斷。

(4)表7中C欄是1997－2009年各地區(qū)財政支出增長與GDP變化的估計彈性及排名，與A欄、B欄的參數(shù)檢驗結(jié)論不同，部分省份參數(shù)估計的t統(tǒng)計量和相伴概率顯示它們的統(tǒng)計顯著性水平很低，這說明GDP變化水平對各省財政支出的影響要小于對財政教育支出的影響，但大于財政支出對財政教育支出的影響。

(5)表7中B欄和C欄中均排名前10位的有廣東、河南、北京、上海、江蘇、遼寧、四川，表明只有財政教育支出增長與財政支出增長、財政支出增長與經(jīng)濟增長都同步，才能使財政教育支出增長與經(jīng)濟增長水平相協(xié)調(diào)。

四、結(jié)論和建議

1.從國家總體投入規(guī)模水平看，中國財政教育支出已初具規(guī)模，且保持一定的增長態(tài)勢。從靜態(tài)指標(biāo)看，中國財政教育支出總體規(guī)模與發(fā)達(dá)國家平均水平相比雖有一定差距，但考慮到財政教育投入與各國社會經(jīng)濟發(fā)展的諸多因素相關(guān)聯(lián)，我們認(rèn)為這種差距具有一定的合理性;而從20世紀(jì)90年代末以來，中國財政教育支出某些關(guān)鍵指標(biāo)已經(jīng)接近俄羅斯、印度，說明在一致口徑的比較下，中國財政教育支出是具有一定規(guī)模的。從動態(tài)指標(biāo)間的關(guān)系看，經(jīng)濟增長對中國財政教育支出的決定作用仍然非常明顯，因此，近年來中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長使財政教育支出規(guī)模有了顯著提高，特別地，自1997年以來，財政教育支出的增速已隨GDP的增長不斷增加，二者的彈性值甚至超過某些發(fā)達(dá)國家的水平，中國財政教育支出的規(guī)模擴張水平很快。

2.中國財政教育支出占GDP比重長期偏低的主要經(jīng)濟原因，一是財政支出占GDP比重較低，二是財政教育支出占財政支出比重較低，近年來前者已經(jīng)有了很大改善，而后者由于受到財政部門的不斷重視，也得到了不同程度的提高，制約中國財政教育支出規(guī)模增長的因素在逐漸消除。

3.財政教育支出體系存在的問題已經(jīng)不能被單純地看作是“投入不足”的結(jié)果，需要把政策的重點轉(zhuǎn)向“管理的有效和投入的公平”。圖4是財政教育支出和人力資本的簡單函數(shù)關(guān)系圖，該圖說明:當(dāng)達(dá)到某一規(guī)模水平后，財政教育支出的增加量對社會人力資本的貢獻(xiàn)值將呈遞減趨勢。基于此，當(dāng)中國財政教育支出達(dá)到一定規(guī)模以后，增加財政教育支出規(guī)模獲得的社會邊際人力資本收益將是遞減的。因此，在探討教育改革時，不能簡單地把增加投入規(guī)模作為解決問題的途徑，重要的是支出管理的有效性和投入的公平性，它們包括如何提高財政投入的效率，優(yōu)化教育資源管理的分配結(jié)構(gòu)，公平財政教育投入的利益歸宿等問題。印度、俄羅斯的教育體制(印度基于全體國民的廉價教育制度保障著絕大多數(shù)公眾的受教育權(quán)，俄羅斯的免費教育制度保證了一流的教育水平)，給予我們深刻的暗示，即財政教育支出規(guī)模高并不意味著社會成員的人力資本水平能夠得到有效提高，并形成公平和效率的機制，所以，對于發(fā)展中國家而言，財政教育支出是否有效、公平，或許是一個比規(guī)模更急需考慮的問題。

圖4 財政教育支出和人力資本的函數(shù)關(guān)系圖

4.從地區(qū)水平看，中國財政教育支出呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，政策目標(biāo)需因地制宜，設(shè)計與安排合理的公共教育支出管理政策。地區(qū)不均衡是中國財政教育支出的主要特點之一，各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平、教育資源條件以及財政收支能力等狀況的不同，使財政教育支出表現(xiàn)出顯著的區(qū)別。部分地區(qū)的支出規(guī)模不論從靜態(tài)指標(biāo)，還是從動態(tài)變化分析，都已經(jīng)超過全國平均水平，甚至高于發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn);而另外一些地區(qū)的情況正好相反，因為各種條件的制約，其規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。針對財政教育支出的地區(qū)差異情況，需要對財政教育投入嚴(yán)重不足的省份，以增加投入為主，兼顧支出的有效運行;對已經(jīng)具有一定規(guī)模的地區(qū)，要把政策目標(biāo)逐漸從“擴大投入”轉(zhuǎn)向“有效管理”，以財政政策為導(dǎo)向，積極促進(jìn)相關(guān)部門擴大教育支出邊際產(chǎn)出水平，提高教育資源配置效率，避免公共教育資源的浪費。

5.需要通過財政轉(zhuǎn)移支付制度，改善區(qū)域間教育資源管理的配置能力。我們認(rèn)為，中國教育資源整體配置效率優(yōu)于區(qū)域配置效率，財政支出對教育資源的調(diào)整應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性的。由于不同地區(qū)在財政教育支出的經(jīng)濟效應(yīng)和管理效應(yīng)表現(xiàn)出顯著的差別，中央財政部門急需建立一套考核地方政府財政教育支出績效水平的系統(tǒng)指標(biāo)，它們應(yīng)該與教育部門配置教育資源的能力、教育機構(gòu)提供有效服務(wù)的水平、公眾獲得有效需求滿足的程度、居民整體教育水平的改善情況相聯(lián)系，以此作為確定各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和預(yù)算內(nèi)教育支出補助的依據(jù)。

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