日本垃圾焚燒場所的區(qū)位決定與政策博弈

杭正芳，周民良，2

(1.西北大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，西安710127;2.中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京100836)

近年來，國內(nèi)因垃圾焚燒引起的爭論屢屢披露報端，引起社會各方的強烈關(guān)注。爭論的關(guān)鍵不僅涉及到焚燒與反焚燒之間的實踐之爭，而且細致到一旦建立焚燒場所如何確定焚燒場所的區(qū)位選擇之爭。在我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高、城市生活垃圾的數(shù)量也不斷增加的背景下，垃圾焚燒不可避免成為垃圾處理的重要途徑之一。垃圾焚燒廠的位置設(shè)定與其他類型企業(yè)區(qū)位選擇一樣，都既涉及到企業(yè)的經(jīng)濟利益比較，也涉及到人與人之間的利益博弈。如何確定垃圾焚燒場所的區(qū)位，不僅與城市環(huán)境治理有關(guān)，也關(guān)乎百姓的切身利益。世界上一些先行工業(yè)化國家在城市垃圾焚燒場所區(qū)位選擇上作過長期探索。日本的垃圾焚燒有多年的歷史，在選擇垃圾焚燒場所區(qū)位方面也有一些成功的政策實踐，值得我國城市管理者加以借鑒。

1 垃圾焚燒場所區(qū)位決定的基本因素

垃圾處理方式通常包括填埋與焚燒兩種類型。日本的垃圾處理早期以填埋為主，主要選擇谷地和坑洼之地作為填埋場所。但日本是一個島國，土地較少，人口密度較大，尋求建設(shè)更多的填埋場所并不現(xiàn)實，加之，居民區(qū)產(chǎn)生的垃圾主要為廚余垃圾，埋入地下會腐爛發(fā)臭并孳生大量的蚊蠅和老鼠，帶來新的環(huán)境衛(wèi)生問題。因而在管理實踐中，各地逐漸采用焚燒模式來替代填埋模式。相對于垃圾填埋來說，垃圾焚燒的優(yōu)勢明顯。比如，垃圾焚燒可以消滅病原菌，減少疾病傳播;可以減少最后的剩余物，符合垃圾減量化處理的要求;垃圾焚燒可以產(chǎn)生源源不斷的電力，作為現(xiàn)有能源的補充;垃圾焚燒占用土地較少，可以節(jié)約土地資源，不像垃圾填埋會不斷擴展填埋范圍并易于造成地下水污染;垃圾處理中產(chǎn)生的余熱資源還可以利用;垃圾回收、焚燒和余熱利用過程還可以產(chǎn)生一定的就業(yè)機會。正因為焚燒的無害化更為徹底，減量幅度大，能夠節(jié)約大量土地資源，還可以產(chǎn)生一定的能源，從而成為資源與能源短缺的日本處理固體垃圾的首要選擇。當(dāng)然，并非只有垃圾填埋才產(chǎn)生負(fù)面影響，垃圾焚燒過程也同樣會產(chǎn)生一定的副作用，會產(chǎn)生一定的二惡英、飄灰、廢渣等廢棄物，也會對居民生活造成一定影響。

垃圾焚燒處理體系建設(shè)通?？紤]到以下因素:垃圾來源與組成、垃圾收集、垃圾運輸、垃圾焚燒、焚燒后的灰渣處理等。焚燒是垃圾處理體系建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，大量收納的垃圾進入焚燒場所，經(jīng)過焚燒過程處理后，垃圾中的腐敗物質(zhì)(有機物)大部分變成水和二氧化碳釋放到大氣中，只剩下不用擔(dān)心腐爛的焚燒灰。與處理前的生鮮垃圾相比，焚燒后的重量減少到1/10，體積可以減少到1/20。與直接填埋生鮮垃圾相比，填埋場可以有效利用10～20倍[1]。這種物質(zhì)的空間轉(zhuǎn)化、數(shù)量轉(zhuǎn)化與能量轉(zhuǎn)化，帶來巨大的經(jīng)濟社會效益。在焚燒方式確定后，關(guān)鍵在于選擇垃圾焚燒場所區(qū)位。

垃圾焚燒場所的區(qū)位確定與其他工商業(yè)場所的區(qū)位確定有一定的共性特征。比如，垃圾焚燒場所建設(shè)必須考慮到自然環(huán)境與條件，要求建設(shè)區(qū)位自然環(huán)境較好但又不能對生態(tài)環(huán)境進行沖擊;要求社會基礎(chǔ)較好，得到民眾的普遍認(rèn)可。尤其是，垃圾焚燒場所的區(qū)位一旦確定，就會產(chǎn)生長期的剛性成本，這就要求服務(wù)對象與人口保持一定規(guī)模。服務(wù)范圍內(nèi)的人口較少，則帶來明顯的規(guī)模不經(jīng)濟，設(shè)施建設(shè)后利用效率不高。另外，運輸半徑必須在一定距離范圍內(nèi)。垃圾焚燒體系的運轉(zhuǎn)盡管帶有一定的公益性，但也需要考慮減少成本，而垃圾運輸距離過長，會帶來偏高的運輸成本，加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。但垃圾焚燒場所區(qū)位選擇也有一些個性化特征，就是重視環(huán)境約束，這與一般工商場所的區(qū)位選擇有所區(qū)別。運輸距離過短的區(qū)域，要么已經(jīng)辟為商業(yè)區(qū)，要么自然環(huán)境條件不支持建設(shè)垃圾焚燒場所。垃圾焚燒場所距離主要居民區(qū)過近，焚燒的飛灰較多，影響居民家庭環(huán)境衛(wèi)生;距離居民區(qū)過遠的地方，則可能會對自然保護區(qū)、水源地等有明顯的環(huán)境影響。因而垃圾焚燒場所的確定是一個涉及復(fù)雜的多因素綜合評估。在長期的垃圾焚燒場所區(qū)位選擇實踐中，日本對焚燒場建設(shè)所提出要與居民區(qū)保持一定距離的基本要求。

2 垃圾焚燒場所區(qū)位確定中的利益博弈

垃圾焚燒場所的區(qū)位決策，就是在現(xiàn)有技術(shù)條件下，以垃圾資源化和減量化處理為目標(biāo)，選擇成本較低而效益較高的焚燒場所作為建設(shè)地址。然而，垃圾焚燒盡管是為了處理外部性問題，但在焚燒場所建立過程中因為技術(shù)或者政策方面的因素還是難以完全消除負(fù)外部性問題，甚至在措施不當(dāng)或者技術(shù)不完善情況下，可能出現(xiàn)這樣的狀況:在解決以往的負(fù)外部性問題的同時，滋生新的負(fù)外部性問題。在這方面，日本并非沒有前車之鑒。

1988 年，宍粟環(huán)境美化中心周邊還是森林茂密、環(huán)境良好的區(qū)域。1990年4月1日，垃圾焚燒設(shè)施開始使用。但是因為種種原因，在1997年1月日本厚生省公布的二惡英實態(tài)調(diào)查中，宍粟卻成為全國環(huán)境最差的區(qū)域。在全國焚燒設(shè)施測定結(jié)果中，宍粟環(huán)境美化中心二惡英的濃度最高。以往致力于環(huán)境保護的區(qū)域變成環(huán)境極差地區(qū)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品銷售頓時受到影響，地區(qū)發(fā)展振興規(guī)劃的實施遭受重大打擊，區(qū)域聲譽一度嚴(yán)重受損。受此影響，全國各地都出現(xiàn)反對建設(shè)垃圾焚燒場的活動。根據(jù)有關(guān)方面對1997—1999年著手進行垃圾處理設(shè)施建設(shè)的自治體的問卷調(diào)查，有39%反對建設(shè)焚燒設(shè)施，有28%反對建設(shè)最終處理場，其理由主要是“周圍居民多”或“規(guī)模大”，反對運動的形態(tài)主要表現(xiàn)為結(jié)成反對組織及進行簽名運動，向縣及厚生省的請愿活動也達14%。主要的反對者中，設(shè)施周邊的居民比建設(shè)用地上的當(dāng)?shù)鼐用襁€多，這在文化地理分布上表現(xiàn)出居民糾紛的“炸面圈現(xiàn)象”，反對建設(shè)焚燒設(shè)施的運動此起彼伏[2]。

在日本，反對建造焚燒設(shè)施及最終處理場的原因概括起來有以下4點:(1)對焚燒設(shè)施能否安全運行感到不安。具體表現(xiàn)為:二惡英污染、大氣污染、地下水污染、惡臭擴散、重金屬污染;自然環(huán)境被破壞，農(nóng)作物的安全性受到影響;垃圾收集車造成的交通公害和排氣污染;垃圾處理設(shè)施的爆炸、火災(zāi)事故、最終處理場的漏水事故;焚燒設(shè)施影響到周邊學(xué)校的環(huán)境，許多市民認(rèn)為焚燒設(shè)施的建設(shè)還影響到周邊醫(yī)院的環(huán)境。(2)對于達成協(xié)議的方式感到不滿。具體表現(xiàn)為:用地選定過程不透明、理由不充足、對地權(quán)人進行利益誤導(dǎo);與民眾溝通少，事先得出結(jié)論后才進行公開說明;對補償費、擾民費支付范圍有意見;對決策執(zhí)行信任度不高，認(rèn)為執(zhí)行部門的承諾不可信;行政機構(gòu)的說明與學(xué)者、媒體的說法不一致。(3)認(rèn)為計劃本身不夠妥當(dāng)。具體表現(xiàn)為:沒有明確告知建造設(shè)施的必要性;設(shè)施規(guī)模過大，垃圾減量努力不夠;不同意處理其它城市的垃圾。(4)對垃圾和處理設(shè)施在本地區(qū)的出現(xiàn)有不愉快、厭惡感。具體表現(xiàn)為:視覺上、心理上的不愉快;垃圾處理場所對周邊建筑物有壓迫感;對地價下降感到不安。由于垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)，周邊地區(qū)的房地產(chǎn)價格會出現(xiàn)一定程度的下降，影響到居民的切身利益[3]。正因為如此，在日本，當(dāng)?shù)鼐用衽c政府部門圍繞著建設(shè)垃圾焚燒場所會出現(xiàn)大量糾紛，甚至出現(xiàn)不少對簿公堂的現(xiàn)象。日本民眾存在著普遍的“知道建設(shè)的必要性但不能建在自家附近”即NIMBY(not in my back yard)心理，反對就近建設(shè)垃圾焚燒場所的傾向較為普遍。由此可見，在垃圾焚燒場所建設(shè)過程中，利益矛盾與沖突客觀存在。一方面，焚燒是解決日本垃圾問題的必由之路，是相對安全和更具可持續(xù)性的垃圾處理方式，是在日本這樣一個島國維持環(huán)境穩(wěn)定的必要措施，是日本建設(shè)環(huán)境友好型社會的必然途徑。另一方面，民眾出于自身利益的訴求，對于在居住與工作場所周圍建設(shè)垃圾焚燒場所持反對意見。由于日本已經(jīng)跨越工業(yè)化階段進入后工業(yè)化社會，民眾對于健康、安全、和諧、清新的環(huán)境存在強烈的追求。對于環(huán)境不友好的經(jīng)濟與社會行為，存在強烈的反對心理。民眾從對焚燒設(shè)施的二惡英產(chǎn)生不安逐漸擴大到居民對焚燒設(shè)施產(chǎn)生不安，要求焚燒設(shè)施停產(chǎn)的訴訟和反對焚燒設(shè)施建設(shè)的活動不斷高漲(圖1)[4]。

圖1 垃圾處理設(shè)施立地反對運動的情況Fig.1 Oppositions towards locality selection for waste disposal installation

鑒于民眾的利益與政府的管理目標(biāo)存在著截然的反差，如何平衡兩個方面的利益關(guān)系就成為政府政策的重要著力點。政府采取的措施包括兩個方面:一是注重加強垃圾焚燒技術(shù)的研究，盡可能提高垃圾焚燒效率和減少焚燒中的廢棄物排放。二是注重垃圾焚燒場所的區(qū)位選擇。就前一方面看，日本擁有垃圾焚燒設(shè)施的大部分城市規(guī)定，焚燒設(shè)施的排氣設(shè)施構(gòu)造不得對生活環(huán)境保護產(chǎn)生損害。在煙囪等處設(shè)置檢測口的同時，煤煙排出量必須達到大氣污染防止法所定排出基準(zhǔn)以下，必要時設(shè)置合適的煤煙處理設(shè)施;由于日本地震多發(fā)，垃圾焚燒設(shè)施作為城市應(yīng)對災(zāi)害的重要設(shè)施，在建筑上的抗震要求比一般建筑物更高。在阪神大地震后，垃圾焚燒設(shè)施在處理震災(zāi)垃圾方面發(fā)揮了重要作用。新瀉縣中越地區(qū)發(fā)生地震時柏崎焚燒設(shè)施煙囪外筒RC發(fā)生破損的報道讓人震驚，但是工廠廠房、內(nèi)部裝置只受到輕微損害[5]。自宍粟環(huán)境美化中心二惡英事件發(fā)生后，兵庫縣二惡英對策討論委員會開始開展活動，成立由各町的助理、各町推薦的居民代表、有學(xué)識有經(jīng)驗者在內(nèi)由13名委員組成的“宍粟環(huán)境美化中心公害監(jiān)視委員會”，并采取一系列措施來處理垃圾焚燒環(huán)境問題。比如，停止將可燃垃圾搬運到宍粟環(huán)境美化中心，關(guān)閉焚燒部門;將垃圾處理業(yè)務(wù)開始委托給揖龍清潔中心;實施宍粟環(huán)境美化中心周邊環(huán)境調(diào)查，對大氣、表土、河水、土壤、大米、蔬菜污染狀況加強監(jiān)測;對宍粟環(huán)境美化中心建筑施工進行社會監(jiān)查;給最終處置場滲濾液處理設(shè)施安裝去除二惡英設(shè)備(逆浸透膜方式);垃圾固體燃料化(RDF)設(shè)施開始運營等等。這些舉措，都收到良好的減污效果，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。2年后，針對居民代表提出對土壤進行的檢測要求，兵庫縣二惡英對策研討會公布，調(diào)查結(jié)果已經(jīng)對健康沒有影響。

在垃圾焚燒場所的區(qū)位選擇方面，日本各地也明確了一系列基本原則，規(guī)范垃圾焚燒場所的決定基礎(chǔ)。其中包括:垃圾焚燒場所原則上要建設(shè)在城市的規(guī)劃區(qū)域內(nèi);避免建設(shè)在自然公園等受到保護的自然環(huán)境區(qū)域;避免建設(shè)在住房密集區(qū)域;為確保垃圾運輸暢通，垃圾焚燒場所出入的道路設(shè)置在干線道路上或者面向干線道路設(shè)置;焚燒設(shè)施周圍的基礎(chǔ)設(shè)施要完備或者具備修建基礎(chǔ)設(shè)施的可能性;垃圾焚燒場所挖掘出地下埋藏文物的可能性要小。在垃圾焚燒場所確定后，還有一系列具體的建設(shè)規(guī)定:包括焚燒場所的用地面積必須大而完整，以保障焚燒設(shè)施的處理能力與處理方式(爐型);基于焚燒爐數(shù)量和規(guī)模，必須確定焚燒場所建筑物建設(shè)規(guī)模、區(qū)域內(nèi)垃圾運輸路線、運輸車數(shù)量、停車場、洗車設(shè)備等，并考慮對周邊市區(qū)影響的遠離距離、緩沖綠地。在區(qū)位選擇過程中，日本的學(xué)者逐漸形成了一套明確的評價項目體系(表1)，構(gòu)筑了區(qū)位選擇評價模式逐步規(guī)范化和科學(xué)化的基礎(chǔ)。

山武市明確規(guī)定，垃圾焚燒場所不能建設(shè)在距離學(xué)校、托兒所、醫(yī)院、診所或特別護養(yǎng)老人院附近;相對遠離主要住宅區(qū);不能建設(shè)在自然公園特別區(qū)、自然環(huán)境保護區(qū)的特別區(qū)域、鳥獸特別區(qū)域、綠地保護區(qū)、首都圈近郊綠地保護區(qū)特別地區(qū)、法定風(fēng)景區(qū)、保護林和預(yù)定保護林、急傾斜地有崩潰危險區(qū)域、防沙指定林、防止滑坡地區(qū)[6]。還有一些城市政府還規(guī)定，垃圾焚燒場所不應(yīng)設(shè)置在以下區(qū)域:自然公園或自然環(huán)境保護地區(qū)、鄉(xiāng)間或綠地環(huán)境保護地區(qū)、鳥獸保護區(qū)、首都圈近郊綠地保護地區(qū)、特定植物群落、作為城市規(guī)劃設(shè)施或其他公共設(shè)施屬于將來土地利用規(guī)劃區(qū)域或場所、城鎮(zhèn)化調(diào)整區(qū)域、需要進行文物保護的場所、作為優(yōu)良農(nóng)地必須保護的場所、市長認(rèn)為不適于建造垃圾處理設(shè)施的場所。

表1 一般垃圾焚燒設(shè)施的選址評價項目Tab.1 Appraisal index for selecting localities of general waste incineration installations

值得提到的是，日本的垃圾焚燒場所的區(qū)位選擇已經(jīng)出現(xiàn)了一些新動向，值得我們關(guān)注。比如，在理論研究方面，日本學(xué)者已經(jīng)把改良型的層次分析法(DAHP)用于垃圾焚燒場所的區(qū)位分析評價之中[7];在實踐上，近年來，以二惡英問題為發(fā)端，日本不少城市出現(xiàn)了將小規(guī)模的一般廢棄物焚燒場合并起來，把若干市町村的焚燒場合并建設(shè)成一個廣域處理的大規(guī)模設(shè)施的傾向[8]。

3 垃圾焚燒場所區(qū)位確定的合理程序

垃圾焚燒處理關(guān)系到日本民眾的切身利益，也關(guān)系到日本走什么樣的可持續(xù)發(fā)展之路。圍繞垃圾焚燒場所的區(qū)位選擇，日本政府與民眾衍生出諸多的矛盾與糾紛。但是在實踐中，雙方逐漸認(rèn)識到合理確定焚燒場所的重要性。垃圾焚燒場所區(qū)位決定如不顧及政府利益，將滋生大量的運輸成本，導(dǎo)致公共環(huán)境空間被破壞，損害下一代人的生存環(huán)境與生態(tài)環(huán)境;但區(qū)位選擇如不顧及民眾利益，也會影響到民眾的生活環(huán)境，增加廣大民眾的心理負(fù)擔(dān)，影響到民眾的經(jīng)濟與社會權(quán)益。在日本垃圾焚燒場所區(qū)位選擇實踐中，逐步采取了一些規(guī)范化的決策程序，以平衡各方利益關(guān)系，避免垃圾焚燒場所區(qū)位單方面確定導(dǎo)致的負(fù)面因素發(fā)生。

一是明確向社會大眾說明垃圾焚燒場所區(qū)位選擇的目的和必要性。垃圾焚燒場所建設(shè)中的位置之爭促使政府認(rèn)識到垃圾焚燒設(shè)施的區(qū)位選擇與社會和諧息息相關(guān)，向社會闡述建設(shè)垃圾焚燒場所的必要性、爭取社會大眾對建設(shè)垃圾焚燒場所的支持成為垃圾焚燒場所建設(shè)的關(guān)鍵。

二是確定多個替代方案。在垃圾場所建設(shè)區(qū)位選擇方面，政府主管部門已經(jīng)形成一個規(guī)范的做法，就是提出多個建設(shè)方案備選，多次確定候補地區(qū)，進行廣泛的調(diào)查與分析評價，采取民眾反對聲音較小、社會接受程度較高的方案(圖2)，以便在具體的區(qū)位選擇中順利規(guī)劃和建設(shè)。

圖2 垃圾焚燒設(shè)施的區(qū)位決定及調(diào)查過程Fig.2 Decision of and investigation process for selecting localities of waste incineration installations

三是提高信息的公開化、透明化程度。為了獲得社會各方面的充分意見，就需要盡可能充分地公開信息，廣開言路，征求社會團體與市民的意見，聽取社會各方的不同建議，盡可能多方面廣泛反映居民心聲。為此，政府部門應(yīng)采取市民說明會、參觀、征求委員會成員意見、意見聽取會等形式，獲取多方看法與觀點，并圍繞垃圾焚燒場所建設(shè)設(shè)立投訴窗口。

四是凝聚社會共識。在信息渠道暢通的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑由行政、企事業(yè)者、居民聯(lián)合起來共同構(gòu)筑的處理體系，就當(dāng)?shù)乩幚碓O(shè)施新建、更新、改造的必要性，還要在設(shè)施與設(shè)備選擇、公害防治協(xié)議等方面爭取社會各方的支持，求得盡可能廣泛的社會共識。

4 結(jié)論

他山之石，可以攻玉。研究日本垃圾焚燒場所的區(qū)位選擇，是為了借鑒日本的經(jīng)驗，推動中國自己垃圾焚燒場所區(qū)位選擇的研究與政策決定，這既有利于擴大區(qū)域經(jīng)濟與經(jīng)濟地理研究的范圍，同時也促進中國環(huán)境保護政策的區(qū)域化實踐。從整體上看，日本在垃圾焚燒場所區(qū)位選擇上的一些成功經(jīng)驗，還是值得我們加以借鑒的。一是重視區(qū)位決策。充分考慮城市發(fā)展的自然與社會經(jīng)濟條件，把區(qū)位選擇作為垃圾焚燒場所建設(shè)的重要環(huán)節(jié)加以高度重視。二是加強規(guī)劃研究。采用多因素全方位的分析與評價方法，在垃圾焚燒場所的區(qū)位確定中充分考慮綜合性、地域性和專業(yè)性特點，進行經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等方面的綜合評判。三是推進民主決策。切實落實以人為本的精神，通過廣泛征求意見和充分重視各方的利益訴求與利益表達，以便區(qū)位決策體現(xiàn)最廣泛的利益，獲得各個群體的社會認(rèn)同。

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[6]山武市ホームページ.山武市廃棄物処理施設(shè)の立地等に関する基準(zhǔn)[EB/OL].(2006-03-27)[2006-05-20].http://www.city.sammu.lg.jp/02-gyousei/reiki_int/reiki_honbun/r3370364001.html.

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