新形勢下，提高控制性詳細規(guī)劃成果質(zhì)量的方法思考

夏麗萍

0 引言

2011年上海出臺了若干個與控制性詳細規(guī)劃（簡稱”控規(guī)“）密切相關(guān)的文件，《上海市控制性詳細規(guī)劃管理操作規(guī)程》（簡稱“《操作規(guī)程》”）明確了控規(guī)編制的三個階段九個環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)中編制、審批等部門需完成的事項及時限，在程序上規(guī)定了一個控規(guī)誕生應(yīng)該經(jīng)歷的客觀周期?！渡虾Ｊ锌刂菩栽敿氁?guī)劃技術(shù)準則》（簡稱“《技術(shù)準則》”）明確了控規(guī)編制和審查應(yīng)該遵循的規(guī)劃導向和控制指標，在標準上規(guī)定了一個控規(guī)應(yīng)該達到的基本要求?！渡虾Ｊ锌刂菩栽敿氁?guī)劃成果規(guī)范》（簡稱“《成果規(guī)范》”）明確了控規(guī)成果由法定文件和技術(shù)文件組成，在形式上規(guī)定了一個控規(guī)成果應(yīng)該具有的內(nèi)容。這三個文件的出臺，旨在通過控規(guī)編制程序、標準、成果的規(guī)范化，提高控規(guī)的科學性。在此形勢下，規(guī)劃設(shè)計者應(yīng)更加清醒地意識到，控規(guī)不僅是技術(shù)方案編制，更是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方訴求、融合管理需要的過程，規(guī)劃設(shè)計者在參與規(guī)劃前期研究、規(guī)劃編制、審批的全過程中，肩負著與民眾、專家、專項規(guī)劃設(shè)計單位、管理部門等溝通、協(xié)作的職責?？匾?guī)的核心內(nèi)容是確定控制指標，但絕不是簡單地劃地塊、寫指標的規(guī)范操作，要形成高質(zhì)量的控規(guī)方案，必須加強研究、科學思考、精心設(shè)計，正確處理現(xiàn)實與未來、個性與共性、引導與控制等關(guān)系，優(yōu)化編制方法。規(guī)劃設(shè)計人員在控規(guī)方案形成過程中、在規(guī)劃編制方法上、在控規(guī)成果表達上較之以往應(yīng)該加強哪些方面，才能使控規(guī)既具科學性又有操作性？

1 注重規(guī)劃前期的研究，合理制定規(guī)劃目標

《操作規(guī)程》明確規(guī)定在控規(guī)編制前期準備階段，必須開展規(guī)劃研究/評估工作，并將研究/評估結(jié)論納入編制任務(wù)書，為規(guī)劃編制和審查提供依據(jù)。眾所周知，單元規(guī)劃或城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是上?？匾?guī)編制的依據(jù)，但在具體實踐中或因上位規(guī)劃編制時間久遠而顯現(xiàn)出自身的不合理，或因上位規(guī)劃內(nèi)容深度不到位而難有針對性，或因地區(qū)發(fā)展大背景的變化而產(chǎn)生了新需求，種種原因使得上位規(guī)劃作為控規(guī)的依據(jù)變得空洞而缺乏應(yīng)有的指導作用。同理，在已有控規(guī)覆蓋的區(qū)域，控規(guī)的調(diào)整或修編，也存在依據(jù)不足、目標不明、就事論事等弊病?！恫僮饕?guī)程》將前期研究作為規(guī)劃編制的必備環(huán)節(jié)，在程序上為提高控規(guī)的科學性提供了保障。

規(guī)劃研究重點要處理好幾個方面的關(guān)系。一是與上位規(guī)劃的銜接：正確解讀上位規(guī)劃，了解規(guī)劃區(qū)在上位規(guī)劃中的地位、建設(shè)目標和標準、所承擔的主體功能，各個系統(tǒng)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在規(guī)劃區(qū)需落實的設(shè)施；明確上位規(guī)劃中哪些要求是必須嚴格遵守落實的、哪些是可以結(jié)合實際進一步完善的，而不要停留在若干指標的機械承接上。二是對地區(qū)現(xiàn)狀的分析：現(xiàn)狀發(fā)展狀況是實現(xiàn)規(guī)劃目標的基礎(chǔ)，通過現(xiàn)狀發(fā)展水平、資源條件和規(guī)劃目標的比對，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題、現(xiàn)實與目標的距離，反思上位規(guī)劃要求、建設(shè)標準的合理性和可行性，從而科學制定規(guī)劃目標和指標。三是對規(guī)劃需求的預(yù)判：充分了解規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類設(shè)施的擁有者、使用者、管理者多方的訴求，根據(jù)城市社會經(jīng)濟環(huán)境宏觀發(fā)展目標，尋找地區(qū)發(fā)展的動因和動力，明確規(guī)劃需要重點研究和解決的問題。

總之，規(guī)劃研究宜圍繞規(guī)劃目標有重點地展開，規(guī)劃前期的研究/評估，旨在明晰控規(guī)編制的前提、明確方向，解決控規(guī)編制前提性、方向性問題，并非一定是要獲得精確的控制數(shù)據(jù)。研究的結(jié)論重在對整體的、宏觀（中觀）目標的把握，明確控規(guī)編制的方向和工作重點，促使規(guī)劃方案朝著成為需求滿足度最高、內(nèi)生動力和市場推力以及政府助力發(fā)揮最佳的方向發(fā)展。

2 注重規(guī)劃方案的合理，科學確定控制要素

控規(guī)的法定性和操作性，要求控規(guī)成果精煉易執(zhí)行?！冻晒?guī)范》確定的規(guī)范的成果表達形式，在某種程度上可能使人誤以為控規(guī)只是將規(guī)范標準轉(zhuǎn)譯為地塊上的控制指標，而忽略了確定控制指標應(yīng)有的科學性，忽視了成果提煉過程中系統(tǒng)的思考和方案的支撐?？梢哉f，要形成一個高質(zhì)量成果，規(guī)劃設(shè)計者的精力既在控規(guī)文本和圖則的控制要素表達中，更在控制指標的數(shù)據(jù)外。在控規(guī)編制中，從提高成果科學性和操作性的角度，需要強化現(xiàn)狀調(diào)研、科學指標制定、統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃。

2.1 重視規(guī)劃基礎(chǔ)調(diào)研，過去未來相傳承

現(xiàn)狀調(diào)研是控規(guī)編制最基礎(chǔ)的工作?，F(xiàn)狀調(diào)查是否深入、問題分析是否透徹，直接影響規(guī)劃方案的制定，尤其是城市更新地區(qū)。由于編制時間緊、資料獲取途徑的缺乏、設(shè)計者重視程度的差異等多種原因，在現(xiàn)實中不同程度地存在對現(xiàn)狀缺乏應(yīng)有的重視，設(shè)計者對現(xiàn)狀的表述多，分析少；對單要素的分析多，要素綜合分析少；對共性的分析多，個性的分析少；關(guān)注物質(zhì)空間要素的多，經(jīng)濟社會內(nèi)在因素的少?，F(xiàn)狀分析往往流于形式，未能真正將現(xiàn)狀作為基礎(chǔ)條件融入方案的制定中。通過調(diào)查，弄清規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類性質(zhì)用地、各類建筑、各項設(shè)施的分布及其數(shù)量，回答清楚是什么，這是現(xiàn)狀調(diào)研最基本的要求；在此基礎(chǔ)上，分析各自的適用狀況以及相互間的關(guān)系，提出有待規(guī)劃解決的問題，弄清怎么樣，這是制定方案的基礎(chǔ)；更進一步對現(xiàn)狀特性進行分析，在空間特征、歷史文脈、生態(tài)環(huán)境等方面演變的歷程，該有怎樣的傳承、改良或變革，明確如何做，這才最大限度地發(fā)揮了現(xiàn)狀調(diào)研的作用?，F(xiàn)狀調(diào)研尤其要重視地籍線的使用、現(xiàn)狀建筑的再利用和在待建項目的分析。

（1）加強地籍線的使用。由上海市規(guī)劃編審中心提供的控規(guī)編制基礎(chǔ)要素底版中包含了地籍線的信息，在規(guī)劃編制時要正確使用。地籍線是劃分控規(guī)地塊的重要依據(jù)，理想狀態(tài)下地塊線和地籍線兩者應(yīng)合二為一。上海由于土地和規(guī)劃管理部門曾經(jīng)長期分離，目前地籍線信息與地形圖上的信息尚無法做到一一對應(yīng)的直接判讀（例如地形圖上單位的圍墻線并不一定與地籍線吻合），但地籍線至少應(yīng)該成為劃分開發(fā)地塊的重要參考，在道路開辟、設(shè)施布局時盡可能兼顧土地權(quán)屬的因素，盡量避免規(guī)劃實施時因地籍與地塊結(jié)合不佳而引發(fā)設(shè)施難以實施、土地難以出讓、控規(guī)調(diào)整等情況的發(fā)生。

（2）加強對現(xiàn)有建筑再利用的重視。對現(xiàn)狀建筑的處理不應(yīng)簡單地歸結(jié)為“拆”或“留”，而是要結(jié)合規(guī)劃目標加以很好的“用”。建筑質(zhì)量固然是重要的因素，但也不能忽視了建筑的人文、歷史、工藝、文化等價值。從地區(qū)特征創(chuàng)建和歷史認知的角度，處理好保護與利用、建筑與功能、局部與整體的關(guān)系，在方案中體現(xiàn)物質(zhì)的保留、印象的留存、文脈的延續(xù)。

（3）加強建設(shè)動態(tài)的分析。在待建項目是認識過去、分析趨勢的重要參照，在現(xiàn)狀調(diào)研中，要加強對在待建項目的信息收集和整理。在待建項目的認定應(yīng)有據(jù)可循，公益性項目應(yīng)該進入項目管理階段，即至少獲得一書一證，市場性項目至少應(yīng)該獲得土地出讓，除此以外僅有意向、處于洽談中的項目均不能算作在待建項目。在待建項目地塊的技術(shù)參數(shù)應(yīng)以法定文件為準。若規(guī)劃區(qū)內(nèi)在待建項目占有一定的量，宜將其數(shù)據(jù)單獨進行分析，以免導致現(xiàn)狀分析數(shù)據(jù)的失真。

2.2 合理劃分三類地區(qū)，控制引導有差異

快速城市化時期，城市建設(shè)活動頻繁，市場力量壯大，種種因素促使建設(shè)活動并非成片整體有序推進，集建區(qū)控規(guī)全覆蓋成為大部分城市滿足建設(shè)需要的規(guī)劃管理應(yīng)對之策。為更好發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，創(chuàng)建良好的整體環(huán)境，上海強調(diào)整單元編制控規(guī)。一個單元一般用地規(guī)模2-5平方公里，規(guī)劃編制時并不一定對單元內(nèi)的所有用地均有比較確定的發(fā)展意圖（尤其是因某些項目引發(fā)的規(guī)劃編制），同時有些重要的區(qū)域，常規(guī)的控規(guī)要素又難以滿足城市精細化管理的要求。為解決控規(guī)全覆蓋和發(fā)展需求不匹配的矛盾，《技術(shù)準則》中提出將規(guī)劃區(qū)域分為一般地區(qū)、重點地區(qū)和發(fā)展預(yù)留區(qū)，改變簡單地采取一視同仁的態(tài)度對待城市不同發(fā)展區(qū)域的做法，而采取不同深度的做法，規(guī)定了各自的控制指標體系。

規(guī)劃設(shè)計者應(yīng)根據(jù)規(guī)劃區(qū)的實際情況，合理劃定規(guī)劃區(qū)的類型。一個規(guī)劃區(qū)內(nèi)可以是一種類型、也可以是三種類型的地區(qū)兼而有之。重點地區(qū)一般主要是指城市各級公共活動中心、歷史風貌地區(qū)、重要濱水區(qū)和風景區(qū)、交通樞紐地區(qū)以及其它對城市空間影響較大的區(qū)域。一般由上位規(guī)劃確定，在控規(guī)編制時可以對重點地區(qū)的具體范圍進行優(yōu)化，也可以將欲打造特色空間的區(qū)域增定為重點地區(qū)。發(fā)展預(yù)留地區(qū)主要是指在規(guī)劃編制時開發(fā)意圖不明確、具有較大不確定性、且有一定規(guī)模的區(qū)域，一般較多地存在于新開發(fā)區(qū)域或成片的改造區(qū)域。上述兩類之外的地區(qū)，即為一般地區(qū)。

各類地區(qū)的控制要素的多少、控制力度的強弱與地區(qū)的特性相匹配。一般地區(qū)的普適圖則規(guī)定了項目建設(shè)最基本的控制要素，要素少、控制剛性，強調(diào)城市公共空間要素、公益性和基礎(chǔ)性設(shè)施的控制，弱化地塊內(nèi)部的控制，較之以往的控制要素，普適圖則加強了對城市街道空間的控制，將建筑退界線強化為含有界面控制要求的沿街建筑控制線，并要求在總體城市設(shè)計指導下，明確重要道路沿線建筑貼線率的控制要求；取消了地塊建筑密度、綠地率、停車位等主要涉及開發(fā)地塊內(nèi)部居住環(huán)境的指標，一則因為這些指標可以利用市場作用進行調(diào)控，二則因為這些指標更適合于在修建性詳細規(guī)劃中進行控制，或在具體項目審批中由相關(guān)專業(yè)管理部門進行控制。重點地區(qū)的附加圖則在普適圖則的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共活動中心、歷史風貌區(qū)、濱水區(qū)、交通樞紐等不同地區(qū)的特點，在建筑形式、公共空間、道路交通、地下空間、生態(tài)環(huán)境等方面增加控制要素，并將體現(xiàn)區(qū)域特征的控制要素分為必要的控制指標和可選的控制指標，使附加圖則更具開放性和針對性。發(fā)展預(yù)留區(qū)的圖則以街坊為單位，僅表達整體的宏觀要求，對地區(qū)的主導功能、強度分區(qū)、設(shè)施配置等提出總體要求，以控制用地性質(zhì)為主。

附加圖則是重點地區(qū)建設(shè)管理的依據(jù)，這也就意味著重點地區(qū)沒有經(jīng)過城市設(shè)計，是不能進行建設(shè)項目審批的。盡管經(jīng)城市設(shè)計的附加圖則可對普適圖則中的某些控制要素進行一定程度的優(yōu)化，但必須有具體設(shè)計方案的支撐，并經(jīng)過必要的程序，應(yīng)在總體城市設(shè)計的引導下，科學合理地確定重點地區(qū)的范圍，不要隨意地增加或放大。

2.3 科學確定控制指標，剛性彈性相結(jié)合

明確具體控制指標是控規(guī)編制的核心工作。建設(shè)地塊的控制指標是對建設(shè)行為的一種約束，確定指標既是明確地區(qū)的發(fā)展前景，也是對土地利益的一次分配，應(yīng)該體現(xiàn)公平、效率的原則，體現(xiàn)規(guī)劃的導向性?？刂浦笜舜_定是否合理，直接影響控規(guī)的科學與否。

（1）正確使用標準。目前，指標確定的方法有多種，有根據(jù)經(jīng)驗數(shù)據(jù)確定的，也有根據(jù)形體布局模擬的，還有根據(jù)投入產(chǎn)出需求推測的，更多的可能是套用各類規(guī)范標準的。正確應(yīng)用標準，直接關(guān)系到控規(guī)的成果質(zhì)量。2011年年初頒布《技術(shù)準則》，基本涵蓋了控規(guī)編制應(yīng)遵守的標準，雖然在《技術(shù)準則》中強調(diào)了分區(qū)分級分類的標準體系，但準則依然是一把相對宏觀的尺，一般適用于整體合理性、科學性的度量，要把握好《技術(shù)準則》的原則要求和地塊的靈活運用。在規(guī)劃編制中，要避免以《技術(shù)準則》的原則性扼殺城市空間的多樣性，避免將控規(guī)方案做成簡單的標準翻版，應(yīng)制定出符合規(guī)劃導向、具有設(shè)計思想、正確使用標準的控制指標。在規(guī)劃的導向上，強調(diào)人性化的尺度和城市空間的創(chuàng)造，提倡街道界面的整齊和連續(xù)；強調(diào)街區(qū)的活力和安全，主張用地功能的復(fù)合；強調(diào)對基準高度的控制，更好凸顯城市的輪廓和標志；強調(diào)TOD發(fā)展模式，提高土地效益和生活便利。

（2）強化城市設(shè)計意識。控規(guī)圖則的表現(xiàn)形式是平面的、地塊的，但控規(guī)方案的思考應(yīng)該是四維的、整體的。通過具體的城市設(shè)計方案確定控制指標是值得推廣的方法，一方面借助于城市設(shè)計的手段，立體形象地表達對城市空間的謀劃，另一方面借助于附加圖則，實現(xiàn)了城市設(shè)計的法定作用。設(shè)計人員應(yīng)具有強烈的城市設(shè)計意識，將城市設(shè)計的思想、原則、技巧貫徹到控規(guī)編制的全過程。通過規(guī)劃區(qū)空間景觀構(gòu)架的研究，明確規(guī)劃區(qū)的強度分區(qū)、高度分區(qū)、公共空間布局、重點地區(qū)等空間管制的總體要求，并在此基礎(chǔ)上進行地塊具體高度、容積率等控制指標的確定，避免就地塊論地塊的做法對城市空間景觀造成割裂。通過重點地區(qū)城市設(shè)計方案的提煉，確定附加圖則的控制要求。重點地區(qū)的附加圖則宜與普適圖則同步編制，也可以在完成普適圖則審批后，根據(jù)需要適時單獨編制。后續(xù)編制的附加圖則，在保持地區(qū)的開發(fā)總量、主體功能、設(shè)施配置要求、基準高度的前提下，允許對建筑貼線率、標志性建筑的高度、地塊的容積率、設(shè)施的位置等進行優(yōu)化。

2.4 同步推進專項規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)共發(fā)展

在上海，與城市建設(shè)有關(guān)的規(guī)劃設(shè)計工作已經(jīng)形成了一個較為完整的體系，專業(yè)化分工較為細致，給水、排污、排雨防澇、電力、燃氣、供熱、通信等各市政公用設(shè)施系統(tǒng)從總體專項規(guī)劃到施工設(shè)計大都由專業(yè)部門組織編制完成。在以往控規(guī)編制中，往往是先由規(guī)劃管理部門編制控規(guī)，在進入成果報批程序后征求專業(yè)部門意見，在控規(guī)批準之后才開始啟動專項規(guī)劃編制，導致了專項規(guī)劃的成果內(nèi)容有可能與控規(guī)的控制要求不同，產(chǎn)生頻繁的控規(guī)調(diào)整。

經(jīng)實踐證明控規(guī)與專項規(guī)劃同步編制是避免或減少因?qū)ｍ椧?guī)劃而產(chǎn)生的控規(guī)調(diào)整的較好選擇，在規(guī)劃編制過程中兩者互為依據(jù)，同步完善，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？匾?guī)和專項規(guī)劃同步推進，有利于協(xié)同市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)與地區(qū)功能結(jié)構(gòu)、用地布局，謀求市政基礎(chǔ)設(shè)施投入和地區(qū)開發(fā)建設(shè)需求的匹配最佳；有益于協(xié)調(diào)各市政系統(tǒng)之間的關(guān)系，打破各自為政、各成一體的局面，謀求城市空間利用的效益最優(yōu)；有助于在建設(shè)中實現(xiàn)市政基礎(chǔ)設(shè)施先行，謀求建設(shè)時序的有機銜接。

控規(guī)與專項規(guī)劃的統(tǒng)籌，重點做好“三統(tǒng)一”（統(tǒng)一建設(shè)目標、規(guī)劃標準、規(guī)劃方案）、“二平衡”（平衡各系統(tǒng)設(shè)施、管線）、“一落實”（將設(shè)施用地及其控制要求落實在控規(guī)圖則中）。處理好系統(tǒng)（面）和規(guī)劃區(qū)（點）的關(guān)系，優(yōu)先系統(tǒng)設(shè)施的落實；處理好近期建設(shè)項目和遠期規(guī)劃目標的關(guān)系，確保近期的留有規(guī)劃余量和實施的銜接；處理好設(shè)施安全距離與土地效益的關(guān)系，提倡技術(shù)改良后設(shè)施用地的經(jīng)濟合理以及與其他設(shè)施的綜合設(shè)置；處理好設(shè)施功能發(fā)揮與城市景觀的協(xié)調(diào)，提倡市政設(shè)施的地下化、綜合化。

3 注重控規(guī)成果的表達，完整體現(xiàn)規(guī)劃思想

《成果規(guī)范》明確控規(guī)成果由法定文件和技術(shù)文件組成，法定文件包括圖則和文本，技術(shù)文件包括基礎(chǔ)資料匯編、規(guī)劃說明、程序性文件等。圖則和文本作為法定文件強調(diào)用詞的精煉、準確和規(guī)范，強調(diào)規(guī)劃結(jié)果和條文式的表述。受文本條文表述的嚴格限制，規(guī)劃設(shè)計者一定要注重技術(shù)文件的表達，規(guī)劃理念的闡述、設(shè)計的思考、問題的分析、專題的論證等形成規(guī)劃方案的全過程，必須在規(guī)劃說明中進行完整清晰的表達，要體現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡的特性，對方案科學性、合理性、操作性即方案優(yōu)劣的評判主要是借助于技術(shù)文件來完成的。需要注意的是，文本要根據(jù)規(guī)劃區(qū)的特性來寫，不必有不涉及內(nèi)容的條文，規(guī)劃說明要凸現(xiàn)規(guī)劃理念及實現(xiàn)理念的具體設(shè)想，基礎(chǔ)資料匯集要注重真實準確，程序文件要具有法定性。

4 結(jié)語

規(guī)范化編制、程序化審批、信息化管理是上?？匾?guī)改進的主導方向，也是提高控規(guī)科學性、操作性的重要之舉。在市場經(jīng)濟日益發(fā)達、城市建設(shè)主體日益多元、城市規(guī)劃公共政策屬性日益強化、管理機制日益健全的趨勢下，作為社會、經(jīng)濟、環(huán)境建設(shè)空間重要載體的控規(guī)，需要在實踐中不斷加強新形勢下對新問題的研究，探索和尋求解決問題的新方法，以此增強控規(guī)編制的科學性，更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟的靈活性，滿足城市建設(shè)管理的操作性。

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