創(chuàng)新驅動，轉型發(fā)展，加快推進上海國際大都市規(guī)劃建設

馮經明

“加強控規(guī)工作，進一步完善控規(guī)的編制、審批管理，對于貫徹實施國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法、適應上海國際化大都市建設和規(guī)劃管理實踐，切實增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性和權威性，意義重大?！?/p>

城市規(guī)劃是政府調控城市土地和空間資源、推進城鄉(xiāng)有序和健康發(fā)展、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。從規(guī)劃體系上看，總體規(guī)劃重在統(tǒng)籌協(xié)調，強調戰(zhàn)略引導和系統(tǒng)綜合；控制性詳細規(guī)劃（簡稱“控規(guī)”）重在控制，強調上下銜接、指導實施。而項目管理重在具體操作，強調依法行政、提高效能?？匾?guī)上承總體規(guī)劃，下接項目管理，是項目實施的直接依據，是實施城市總體規(guī)劃、確保規(guī)劃落地的基本層次。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的總體要求，結合上海規(guī)劃工作的特點，我們近年來以“兩規(guī)合一”為契機，以貫徹實施城市總體規(guī)劃為主線，以增強控規(guī)的規(guī)范性、科學性和可操作性為重點，進一步完善控規(guī)管理工作。

1 新形勢下進一步完善控規(guī)管理的必要性

加強控規(guī)工作，進一步完善控規(guī)的編制、審批管理，對于貫徹實施國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法、適應上海國際化大都市建設和規(guī)劃管理實踐，切實增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性和權威性，意義重大。

1.1 貫徹落實國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法的必然要求

2008年1月1日實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，進一步強化了控規(guī)的法定地位，明確要求：沒有控規(guī)，不能進行土地出讓和項目審批。為了深入貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，住建部近年來出臺了一系列政策法規(guī)，其中，《城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編審辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設部令第7號）已于2011年1月1日起施行。該辦法明確，控規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出規(guī)劃行政許可、實施規(guī)劃管理的依據，應當綜合考慮當地資源條件、環(huán)境狀況、歷史文化遺產、公共安全以及土地權屬等因素，滿足城市地下空間利用的需要，妥善處理近期與長遠、局部與整體、發(fā)展與保護的關系。

1.2 適應上?！八膫€中心”和現代化國際大都市建設的必然要求

當前上海正處于“四個中心”和現代化國際大都市建設的關鍵時期，也受到土地資源、環(huán)境約束、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等制約和挑戰(zhàn)?！皠?chuàng)新驅動、轉型發(fā)展”，加快經濟發(fā)展方式轉變、產業(yè)結構調整，要求我們加強規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調、統(tǒng)一規(guī)劃管理；既要保證規(guī)劃質量和水平，又要提高規(guī)劃管理效率，著力優(yōu)化規(guī)劃管理模式。

1.3 上海規(guī)劃管理工作實踐的必然要求

對照上海建設現代化國際大都市的目標要求，控規(guī)的編制、審批管理工作實踐還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，如法定規(guī)劃權威性不夠，調整的隨意性較大；規(guī)劃編制的技術支撐不夠，編制方法有待優(yōu)化；編制時間短，前期研究不足，成果質量有待提高；控制指標多而全，彈性不足，適應性差等。這要求在新形勢下進一步規(guī)范完善控規(guī)的編制、審批管理工作。

2 進一步完善控規(guī)管理的主要內容

為適應新形勢下控規(guī)管理要求，按照“創(chuàng)新理念、科學規(guī)劃、依法行政、有序發(fā)展”的要求，圍繞控規(guī)的編制方法、技術標準、成果規(guī)范和管理規(guī)程，市規(guī)土局及時啟動了上?？匾?guī)管理模式的研究工作。

通過對國內外同類城市和地區(qū)學習考察發(fā)現，國內外同類城市和地區(qū)的一些做法對于上?？匾?guī)工作具有借鑒意義，如：法定規(guī)劃統(tǒng)一集中管理，權威性高；規(guī)劃法規(guī)規(guī)范體系完善，框架清晰；法定規(guī)劃內容確保剛性，執(zhí)行力強；法定圖則管理簡便清晰，操作性強；規(guī)劃制定程序完善透明，決策有力。

根據本市控規(guī)統(tǒng)一管理的總體要求，借鑒國內外相關城市和地區(qū)法定規(guī)劃管理的經驗，在“統(tǒng)一要素底版、統(tǒng)一技術審查、統(tǒng)一信息平臺”的基礎上，按照“統(tǒng)籌管理，落實規(guī)程；市區(qū)聯(lián)手，合理分工；分類處理，提高效率”的工作原則，對本市控規(guī)管理的管理規(guī)定、技術準則、成果規(guī)范和操作規(guī)程做了細化和完善，力爭達到“統(tǒng)一標準、分區(qū)管制、分類處理、分層控制”的目標，提高控規(guī)的科學性、權威性和可操作性。

2.1 突出重點，加快建設控規(guī)的“五個一”工程

2009年，針對中心城和郊區(qū)的不同特點和發(fā)展實際，制定了《控制性詳細規(guī)劃管理試點工作方案》，并在徐匯、寶山和奉賢3個郊區(qū)開展試點。重點圍繞上下銜接、市區(qū)聯(lián)動、剛柔并濟等關鍵環(huán)節(jié)，以“五個一”工作為重點（即：形成一張全覆蓋網絡、完善一份法定圖則、搭建一個全要素平臺、組建一個技術支撐機構、建立一套有效制度），加快建立“方法科學、標準統(tǒng)一、成果規(guī)范、過程完善”的控規(guī)管理機制、模式。

（1）形成一張全覆蓋網絡

主要包括以下三個方面：一是形成全市控規(guī)單元管理網絡。根據城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，開展全市控規(guī)單元的劃分和統(tǒng)一編號工作。二是制定全市控規(guī)全覆蓋工作計劃。根據城市發(fā)展規(guī)律和建設時序，分階段逐步推進全市控規(guī)編制，計劃用2-3年時間基本完成全市控規(guī)全覆蓋。三是集中推進近期發(fā)展區(qū)域控規(guī)覆蓋。

（2）完善一份法定圖則

借鑒香港法定圖則、德國建筑規(guī)劃和美國區(qū)劃等經驗，按照統(tǒng)一性和可操作性的總體要求，研究形成開放式、分階段、剛性的控規(guī)圖則。

一是采用圖則管理為主、通則為輔的管理模式。圖則管理采用“1+1”模式。1張普適圖則：全市層面，精簡控制要素，確保剛性，市域全覆蓋；1張附加圖則：特定地區(qū)，立足精細化管理，滿足城市設計、歷史風貌保護等特殊規(guī)劃控制要求。

二是完善控規(guī)指標體系?？刂浦笜梭w系采取“6+X”模式，其中普適圖則控制6大指標，保留地塊面積、用地性質、容積率、建筑高度、設施控制；增加界面控制要素，即建筑控制線和貼線率，強化空間管制，使規(guī)劃管理立體化；取消綠地率、建筑密度、退界線、出入口方位，弱化對項目地塊內部指標的控制。附加圖則在普適圖則控制指標基礎上，進一步控制X項指標，按照城市設計，增加建筑密度、屋頂形式、建筑色彩等控制要素，使空間管理進一步精細化。

（3）搭建一個全要素平臺

以控規(guī)的各項規(guī)劃要素為基礎，整合建管、土地等信息資源，形成全市統(tǒng)一的全要素規(guī)劃平臺?？匾?guī)的剛性要素，確保隨控規(guī)進入圖則。建筑色彩、建筑方式等城市設計要素，批準后納入全要素平臺。在此基礎上，市區(qū)規(guī)土部門采用統(tǒng)一的平臺進行管理，主要為項目比對提供規(guī)劃基礎。

（4）組建一個技術支撐機構

目前，已組建了市規(guī)劃編審中心，主要職能：一是為控規(guī)編制提供統(tǒng)一基礎要素底版；二是對報審控規(guī)進行技術審查；三是建設、使用和維護全市控規(guī)統(tǒng)一信息平臺。編審中心主要工作內容包括：參與制定年度規(guī)劃編制計劃；負責制定控規(guī)編制基礎要素底版；參與控規(guī)任務書審核；負責組織市規(guī)土局開展的方案征集工作；負責控規(guī)草案的技術審核；負責控規(guī)信息平臺的建設和維護。

（5）建立一套有效制度

按照實施控規(guī)全過程管理的要求，建立一套程序環(huán)節(jié)明晰、操作管理嚴格的規(guī)程規(guī)范，包括《上海市控制性詳細規(guī)劃管理規(guī)定》、《上海市控制性詳細規(guī)劃技術準則》、《上海市控制性詳細規(guī)劃管理操作規(guī)程》、《上海市控制性詳細規(guī)劃成果規(guī)范》。重點是嚴格程序和規(guī)程，突出管理重心前移，加強基礎調研和規(guī)劃評估，完善規(guī)劃編制方法。在此基礎上，形成了進一步完善本市控規(guī)管理的有關管理規(guī)定、技術標準、成果規(guī)范和操作規(guī)程。

2.2 按照“分區(qū)域、分類別、分層次”的原則，進一步完善控規(guī)管理體制、機制

（1）分區(qū)管制，合理確定市區(qū)審批分工操作方案。在全市控規(guī)統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理的前提下，對具體的實施操作方案，根據不同的區(qū)域功能和規(guī)劃要求，結合市、區(qū)工作特點，分為三種分區(qū)操作方案。對于特定區(qū)域和中心城浦西地區(qū)，市、區(qū)共同負責規(guī)劃組織編制，其中特定區(qū)域（包括黃浦江兩岸地區(qū)和歷史文化風貌區(qū)等），由市政府負責規(guī)劃審批；中心城浦西一般地區(qū)，由市規(guī)土局負責規(guī)劃審批。對于中心城浦東地區(qū)、新城、外環(huán)外側敏感區(qū)、試點城鎮(zhèn)等特色城鎮(zhèn)，由區(qū)縣負責規(guī)劃編制，經技術審查后，由區(qū)縣政府批準，報經市規(guī)土局備案生效。對于遠郊新市鎮(zhèn)、外環(huán)外工業(yè)區(qū)，區(qū)縣規(guī)土局負責規(guī)劃組織編制，由區(qū)縣政府審批，并報市規(guī)土局備案生效。

（2）分類處理，明晰控規(guī)實施管理的工作界面。針對控規(guī)調整的不同情況，根據規(guī)劃區(qū)位、調整性質、幅度和影響等不同，規(guī)劃管理分為A、B、C三類，即A類為局部調整（完全程序）、B類為實施深化（簡易程序）、C類為規(guī)劃執(zhí)行（項目程序）。B類程序主要針對公益性、基礎性、民生類等工程和區(qū)縣政府關注的重大項目，精簡程序環(huán)節(jié)，提高行政效率。C類程序主要針對項目規(guī)劃管理，對控規(guī)的實施要求，維持一定彈性和幅度，強化操作性。既保證規(guī)劃的科學性、權威性，又結合實施特點，精簡有關程序環(huán)節(jié)，提高行政效率，強化操作性。

（3）分層控制，區(qū)分控規(guī)成果內容和深度。對規(guī)劃內容深度和管理要求，結合不同區(qū)位和規(guī)劃特點，進行“分層控制、區(qū)別對待、遠近結合、逐步深化”。在內容深度上，對重點地區(qū)等特定區(qū)域，滿足精細化管理的要求，增加城市設計附加圖則，強化多要素管理；對于中心城、新城等范圍的一般地區(qū)，強化剛性要素管理和城市設計整體控制，形成完整的普適圖則；對遠郊新市鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)，突出若干剛性要素，不求面面俱到，做到一般的普適圖則。在實施時序上，對近期建設發(fā)展的地區(qū)，內容適當加深，落實到地塊；對遠期發(fā)展的地區(qū)，著眼于控制結構，內容適度淺化，落實到街坊。結合實施時序，逐步深化完善。

2.3 強化控規(guī)的科學性、權威性和可操作性，進一步完善控規(guī)的編制與實施

堅持以人為本、統(tǒng)籌規(guī)劃，廣泛參與、科學決策，依法行政、公開透明，實現“三個強化”。

（1）強化控規(guī)的科學性?？茖W性是控規(guī)編制的前提和規(guī)劃實施的基礎。借鑒國內外的先進經驗，結合上海的發(fā)展要求，加強控規(guī)前期研究、強調專家（如地區(qū)規(guī)劃師制度的建立完善）和相關部門參與、開展全過程的技術支撐（編審中心提供的基礎要素底版和技術審核要求）、廣泛聽取意見（公示方式和模式的完善），同時，通過規(guī)范、規(guī)程制定，明確控規(guī)編制成果的具體要求，明確編制審批各個環(huán)節(jié)的具體要求，提高控規(guī)編制的科學性。

（2）強化控規(guī)的權威性。權威性是規(guī)劃實施的基本保障。經審批后控規(guī)是法定的指導地區(qū)建設的依據，必須嚴格執(zhí)行?？匾?guī)的調整必須嚴格控制，如有調整，在內容上應當是城市建設發(fā)展過程中的合理要求，在程序上應當比控規(guī)編制更嚴格。

（3）強化控規(guī)的可操作性?？刹僮餍允强匾?guī)編制和實施的內在要求。與建設項目規(guī)劃管理相結合，嚴格控制地塊面積、用地性質、容積率、建筑高度等剛性指標；進一步強化空間管制要求，增加建筑控制線、貼線率等控制要素，對于重點地區(qū)通過城市設計等研究細化空間管制要求，納入控規(guī)作為剛性指標控制；對于綠地率、建筑密度等彈性要素，通過建設項目的規(guī)劃管理予以控制。

3 進一步完善規(guī)劃實施的長效管理機制

以貫徹《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》為契機，重點在實施《上海市控制性詳細規(guī)劃技術準則》、理順市區(qū)縣規(guī)劃管理體制、編制重點地區(qū)規(guī)劃等方面取得實質性進展。對此，要進一步提升管理理念、健全管理體制、完善運行機制、改進管理方式，加快規(guī)劃管理的“三個轉變”。

一是規(guī)劃管理的重點，從注重微觀管理向微觀管理與宏觀管理并重轉變。規(guī)劃管理是城市、地區(qū)或地段的空間布局以及各項建設的綜合部署，是微觀管理與宏觀管理的有機統(tǒng)一。充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調和綜合平衡作用，不斷創(chuàng)新規(guī)劃編制的方法和理念，實施對規(guī)劃編制的全過程跟蹤，加大公眾參與力度，充分發(fā)揮專家對規(guī)劃方案的咨詢論證作用，微觀管理與宏觀管理并重，大力提高規(guī)劃編制質量。

二是規(guī)劃管理的模式，從注重平面指標管理向注重立體空間管制轉變，優(yōu)化城市空間形態(tài)。對于重點地區(qū)規(guī)劃工作，加強前期研究和綜合論證，深入推進城市設計，建立帶方案招標的土地出讓制度。加強三維建模和仿真技術的全面應用，加快推進建設工程設計方案三維審批系統(tǒng)建設，提高城市空間景觀的整體性、協(xié)調性。

三是規(guī)劃管理的體制，從注重市區(qū)分工向注重市區(qū)聯(lián)動轉變，建立市、區(qū)縣定期溝通機制。按照“強化服務、突出重點、信息暢通和市區(qū)聯(lián)動”的要求，建立市、區(qū)縣重點工作定期溝通機制，保證信息暢通，反映及時，問題清晰，重點是解決區(qū)縣發(fā)展中的重大問題，以切實提高控規(guī)的操作性、實用性和權威性。