趙文祥
(沈陽大學 工商管理學院,遼寧 沈陽 110041)
資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃編制構(gòu)想
趙文祥
(沈陽大學 工商管理學院,遼寧 沈陽 110041)
介紹了資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃與資源型城市其他規(guī)劃的關(guān)系,闡述資源型城市可持續(xù)發(fā)展和資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的定義,資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的基本框架,編制資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃需要注意的問題。
資源型城市;可持續(xù)發(fā)展;規(guī)劃
規(guī)避“資源詛咒”是世界性難題。2008年,美國《時代周刊》發(fā)表了引領(lǐng)世界向未知方向前進的10個觀念,其中就包括規(guī)避資源詛咒[1]。資源型城市約占我國城市總數(shù)的1/3,資源型城市在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位[2]。與西方國家相比,我國資源型城市的可持續(xù)發(fā)展舉步維艱,是現(xiàn)階段全面建設(shè)小康社會凸現(xiàn)出來的一個重大課題,目前還只是剛剛破題[3]。為了解決我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題,國家發(fā)改委正在進行資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃編制的前期研究,不久將正式啟動規(guī)劃編制工作。規(guī)劃將繪制資源型城市可持續(xù)發(fā)展的宏偉藍圖,明確資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主要任務,制定資源型城市可持續(xù)發(fā)展的保障措施。規(guī)劃是一切工作的基礎(chǔ),規(guī)劃對于資源型城市可持續(xù)發(fā)展,對于保障我國資源和能源安全以及全國經(jīng)濟發(fā)展,意義極其重大。
編制資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃,需要處理好資源型城市四大規(guī)劃的關(guān)系,包括接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃。下面從7個方面闡述其關(guān)系。
(1)針對性。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要針對資源性產(chǎn)業(yè)衰退問題,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃主要針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理尤其是資源性產(chǎn)業(yè)“一柱擎天”問題,可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要針對經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和民生中的主要問題,經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃針對經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境、人文等全部領(lǐng)域中的主要問題。4個規(guī)劃的針對性一個比一個廣泛。
(2)目的性。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要解決資源枯竭后和資源性產(chǎn)業(yè)衰退后的產(chǎn)業(yè)替代問題,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃主要解決資源性產(chǎn)業(yè)“一柱擎天”等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理問題,可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要解決一定時期城市發(fā)展的主要問題,經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃解決5年內(nèi)城市發(fā)展的全部主要問題。4個規(guī)劃的目的性一個比一個廣泛。
(3)緊迫性。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的緊迫程度與資源保有儲量呈負相關(guān),資源枯竭型城市最需要發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和制定此規(guī)劃,成長型(資源儲量豐富)城市不迫切;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃的緊迫程度與資源保有儲量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)良程度呈負相關(guān),經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)良城市不迫切;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的緊迫程度與資源保有儲量有關(guān),但不呈負相關(guān),所有城市都需要、都迫切,是永恒主題;經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃的緊迫程度與資源保有儲量無關(guān),所有城市都需要、都迫切。
(4)主要內(nèi)容。在產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟方面:接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃詳細規(guī)劃接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展,不規(guī)劃其他經(jīng)濟發(fā)展;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃詳細規(guī)劃接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃詳細規(guī)劃接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整;經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃詳細規(guī)劃接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和其他全部經(jīng)濟發(fā)展。在社會發(fā)展方面:接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃較少考慮社會目標,除旅游外不規(guī)劃;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃較少考慮社會目標,除旅游外不規(guī)劃;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃簡要規(guī)劃就業(yè)、社會保障等民生問題;經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃詳細規(guī)劃社會發(fā)展問題。在生態(tài)環(huán)境方面:接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有考慮,但不規(guī)劃;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃簡要規(guī)劃;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃都詳細規(guī)劃社會發(fā)展問題。
(5)外延。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃最窄;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃較窄,但比產(chǎn)業(yè)規(guī)劃寬;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃較寬,但次于五年規(guī)劃;經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃最寬。4個規(guī)劃的外延一個比一個寬廣。
(6)屬性。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃純屬專項規(guī)劃;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃屬于專項規(guī)劃,但有經(jīng)濟綜合性;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃屬于準綜合性規(guī)劃;經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃屬于綜合性規(guī)劃。
(7)層級。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃最低,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃較低,可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃較高,經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃最高。
資源型城市要解決失業(yè)和貧困人口較多、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡等突出問題和矛盾,必須從資源、經(jīng)濟、社會、人口、環(huán)境多方面進行調(diào)控才能走出困境,可持續(xù)發(fā)展是資源型城市發(fā)展的必然選擇。
資源型城市可持續(xù)發(fā)展是指資源型城市在合理高效(“充分”容易產(chǎn)生迅速開采完資源的誤解)地利用自然資源以謀求當前發(fā)展的同時,還要考慮資源消耗過程中以及資源枯竭后的持續(xù)發(fā)展,不僅為當代人著想,也為后代人著想,使經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境三者協(xié)調(diào)發(fā)展。資源型城市可持續(xù)發(fā)展,是以資源合理和高效利用為前提,以經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為核心,以生態(tài)和環(huán)境保護為條件,以人和社會可持續(xù)發(fā)展為目的的發(fā)展,重在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和制度建設(shè)。資源型城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展包括以下含義。
(1)走資源節(jié)約型的經(jīng)濟發(fā)展道路。一方面要控制經(jīng)濟發(fā)展對資源開發(fā)利用的數(shù)量,同時又要避免因這種控制影響經(jīng)濟發(fā)展。實現(xiàn)資源利用可持續(xù)的有效途徑是利用科學技術(shù)綜合開發(fā)利用資源,對經(jīng)濟運行過程中產(chǎn)生的各種“廢料”實行再資源化;對新建的工業(yè)企業(yè)制定政策,控制高能耗、高污染的項目,鼓勵低消耗、低污染、勞動密集型的項目;建立以較低資源消耗完成較高福利水平的可持續(xù)的社會發(fā)展模式[4]。
(2)推進產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。利用法律、政策、稅收、金融引導資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),推進產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。
(3)注重生態(tài)環(huán)境保護與治理。包括生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境污染治理和地質(zhì)災害治理。
(4)大力發(fā)展再生資源和循環(huán)經(jīng)濟。將以往的礦產(chǎn)資源開發(fā)-礦產(chǎn)品-尾礦的線型經(jīng)濟運行模式,轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源-產(chǎn)品-再生資源的循環(huán)型經(jīng)濟模式,使礦業(yè)生產(chǎn)鏈加長或成環(huán)狀,增加礦產(chǎn)品附加值,做到生產(chǎn)和消費“污染排放減量化、廢棄物資源化和無害化”。
(5)把民生問題放在首位。在發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)時,注重發(fā)展能夠充分吸納就業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè),努力為失業(yè)人員和新增勞動力就業(yè)創(chuàng)造條件,努力消除資源枯竭城市的貧困代際傳遞現(xiàn)象。
資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃,是指所有資源型城市以發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、發(fā)展再生資源和循環(huán)經(jīng)濟、提高社會福祉和保護生態(tài)環(huán)境為主要內(nèi)容,以其可持續(xù)發(fā)展為目標,以為當代人和后代人謀利益為宗旨,在接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃上位、在經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃下位的準綜合性規(guī)劃[5]。它相對于所有城市來說是“專項規(guī)劃”,但規(guī)劃的范圍屬性主要不應該是空間地域上的,而應該是內(nèi)容上的,從內(nèi)容上看是綜合性規(guī)劃;但因其沒有經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃全面,所以稱為“準綜合性規(guī)劃”。資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃重在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、制度建設(shè)和保障措施。
資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃基本框架可以采取兩種模式。
第一種模式:各部分均衡型。包括:
(1)序言:
①目的;
②內(nèi)容限定;
③期限。
(2)可持續(xù)發(fā)展的主要成就及基本經(jīng)驗。
(3)面臨的有利條件和困難。
(4)可持續(xù)發(fā)展的指導思想、基本原則、發(fā)展定位和發(fā)展目標。
(5)可持續(xù)發(fā)展的主要任務:
①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可持續(xù)優(yōu)化;
②資源有序高效可持續(xù)利用;
③生態(tài)環(huán)境可持續(xù)保護;
④人民福祉可持續(xù)提高;
⑤城市空間結(jié)構(gòu)與基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展;
⑥保障措施。
(6)附錄:重大項目表。
這種框架結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是主要任務集中,缺點是任務部分可能文字量太大,造成“畸形”。
第二種模式:突出內(nèi)容型。包括:
(1)序言:
①規(guī)劃的目的、意義;
②規(guī)劃的內(nèi)容限定;
③規(guī)劃的期限。
(2)成就與機遇:
①成就;
②機遇。
(3)問題與挑戰(zhàn):
①問題;
②挑戰(zhàn)。
(4)指導思想、原則、戰(zhàn)略和目標:
①指導思想;
②原則;
③戰(zhàn)略;
④目標(總體目標、階段性目標)。
(5)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展:
①推進資源性產(chǎn)業(yè)改造和發(fā)展;
②推進其他傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展;
③培育和推進接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展;
④引導衰退產(chǎn)業(yè)退出;
⑤加快服務業(yè)發(fā)展;
⑥推進循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展;
⑦推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
(6)資源有序高效可持續(xù)利用:
①資源勘察;
②資源采掘;
③資源加工;
④資源節(jié)約。
(7)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)保護與治理:
①生態(tài)環(huán)境保護;
②環(huán)境污染治理;
③地質(zhì)災害治理。
(8)人民福祉可持續(xù)發(fā)展:
①擴大就業(yè);
②居民收入水平可持續(xù)提高;
③社會保障體系可持續(xù)發(fā)展。
(9)城市空間結(jié)構(gòu)與基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展:
①城市空間結(jié)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展;
②基礎(chǔ)設(shè)施公共服務設(shè)施可持續(xù)發(fā)展。
(10)保障措施:
①政策措施:
a.產(chǎn)業(yè)政策;
b.財稅政策;
c.人才、教育政策;
d.科技政策。
②體制機制創(chuàng)新:
a.資源開發(fā)補償機制;
b.衰退產(chǎn)業(yè)替代機制;
c.接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機制。
③重大項目建設(shè)。
④責任規(guī)定:
a.資源型企業(yè)的責任;
b.地方政府的責任;
c.省級政府的責任。
(11)附錄:重大項目表。
這種模式的特點是每一項主要任務都單獨作為一部分,主要任務顯得突出;缺點是主要任務不夠集中。
(1)在內(nèi)容上。有的規(guī)劃內(nèi)容過于簡單;有的重點不突出,面面俱到。
在體例上。各種規(guī)劃的體例、格式五花八門,應該大體統(tǒng)一。有的規(guī)劃結(jié)構(gòu)隨意,缺乏邏輯性。例如:背景和形勢分析部分,有的講成就忽視問題,有的講問題忽視成就;有的“回顧”和“展望”重復;有的內(nèi)部條件和外部機遇混淆。
(2)在科學性上。有的規(guī)劃科學性、規(guī)范性不足,表述不完整,提法不準確、不科學。如“,保障措施和政策實施”,二者不是并列關(guān)系,保障措施包括政策措施。
(3)在與五年規(guī)劃的關(guān)系上。有的規(guī)劃與經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足,有的搞成了“小五年規(guī)劃”,與五年規(guī)劃重復。
(4)在前瞻性上。有的規(guī)劃過于保守,缺乏宏偉性和挑戰(zhàn)性,用不了幾年就完成了。
(1)要引入新的理念,即突出規(guī)劃社會事業(yè)發(fā)展,防止陷入“拉美陷阱”。例如:2010年末遼寧省人均 GDP將達到5 976美元,不僅遠遠高于全面小康社會要求的3 000美元的標準,而且超過了目前中等發(fā)達國家5 000美元的標準。遼寧省規(guī)劃到“十二五”末期人均 GDP達到10 221.9美元[6],將超過中上等發(fā)達國家8 000美元的標準。在經(jīng)濟如此騰飛的同時,最需要注意的是避免陷入“拉美陷阱”,即隨著經(jīng)濟高速發(fā)展社會貧富差距也迅速拉大,失業(yè)、貧困、疾病、交通擁堵等“大城市病”嚴重。
(2)要區(qū)分企業(yè)微觀層面的循環(huán)生產(chǎn)和社會宏觀層面的再生資源可持續(xù)發(fā)展,大力發(fā)展綠色經(jīng)濟。
(3)要根據(jù)目標與任務,規(guī)劃一批重大工程項目建設(shè)。項目是目標與任務的載體,要把項目作為規(guī)劃的重中之重。
(4)要突出重點內(nèi)容,避免大而全,不要搞成經(jīng)濟和社會發(fā)展“小”五年規(guī)劃或者兩個五年規(guī)劃疊加的十年規(guī)劃。
[1] 宋曉梧.發(fā)達國家促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗[J].北方經(jīng)濟,2006(13):19.
[2] 楊玲.礦業(yè)城市研究綜述[J].中國國土資源經(jīng)濟,2005(5):27-29.
[3] 張侃,周波.試論資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題[J].中國國土資源經(jīng)濟,2009(2):29-30.
[4] 段紅梅.國外資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中政府的作用及其啟示[J].資源與產(chǎn)業(yè),2009(5):1-4.
[5] 祝遵宏.資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財政政策研究[J].經(jīng)濟問題探索,2008(6):37-40.
[6] 遼寧省經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年(2011—2015)規(guī)劃綱要[S].2010.
Concept of Sustainable Development Plan Formulation of Resourcebased Cities
ZHAO Wenxiang
(School of Business Administration,Shenyang University,Shenyang 110041,China)
The relationship between sustainable development plan and other plans of resource-based cities is described,as well as the definition of sustainable development and sustainable development plan of resourcebased cities.The basic framework of sustainable development plan of resource-based cities is introduced.The problems that need attention during the plan formulation are put forward.
resource-based cities;sustainable development;planning
F 292
A
1008-9225(2011)02-0069-04
2010-12-17
趙文祥(1944-),男,遼寧北寧人,沈陽大學教授。
【責任編輯:劉曉鷗】