我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境現狀及其治理

□文/余曙光 廖 波

我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境現狀及其治理

□文/余曙光 廖 波

西部地區(qū)是我國最大的自然生態(tài)區(qū)，然而西部地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展已經造成了巨大的環(huán)境污染，保護西部地區(qū)環(huán)境迫在眉睫。影響我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境的因素眾多。本文以四川省L縣為例，分析我國城鎮(zhèn)環(huán)境污染產生現狀，對我國城鎮(zhèn)環(huán)境保護提供一些參考性的意見。

城鎮(zhèn)環(huán)境；環(huán)境保護；公眾參與；西部

一、我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境污染現狀

（一）空氣污染嚴重。我國2007年空氣質量達到和超過國家二級標準的城市數量比重達到60.5%，劣于三級的比重下降至3.4%，城市空氣質量相比2001年已有所好轉。但據資料顯示，我國平均每天能源消費量除燃料油在2006年的12.0萬噸減少到11.2萬噸外，其他的煤炭、焦炭、原油、汽油、煤油、柴油、天然氣都從1990年到2007年逐年增加，這些燃物的燃燒所排放的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫，都給我國城市的空氣帶來嚴重的污染。西部地區(qū)的主要城市如成都、重慶、西安、蘭州、烏魯木齊等幾大城市的空氣質量達二級以上天數占全年比重分別是 87%、81%、82%、73%、72%，而整個四川省和重慶市的自然生態(tài)保護區(qū)是完全能夠促使這些城市環(huán)境空氣質量更加好轉。2008年全國工業(yè)二氧化碳總排放量為1，991.4萬噸，而西部十二省的總排放量為706.0萬噸，占全國的34.46%，值得注意的是我國西藏地區(qū)在2008年的工業(yè)二氧化碳排放量為0.1萬噸，從而可以推斷出其他省份的排放量相對值較大。如，內蒙古為125.9萬噸、四川為96.9萬噸、陜西為80.7萬噸、重慶為62.7萬噸。同時，全國生活二氧化碳排放量為329.9萬噸，西部就占43.13%，為142.3萬噸。西部城鎮(zhèn)居民，尤其是處于工業(yè)聚居地的居民的空氣環(huán)境質量得不到應有的保障。

四川省L縣城中央有條鵝江河，但是在河的上游地帶建有許多廠礦，最為嚴重的是一座棉紡廠，該廠每天都會排放大量的廢氣，致使在該城的居民每天飽受惡劣空氣的影響。2007年的四川省統計年鑒顯示，L縣的空氣質量達到及好于二級的天數為253天，只占全年的69.3%，其數字相當低下。該縣近年工業(yè)煙塵排放量達標量分別是2004年9.5%、2005年20.3%、2006年19.2%、2007年85%。

（二）水體污染嚴重。目前，全國各種規(guī)模和性質的小城鎮(zhèn)已近48，000個。隨著眾多小城鎮(zhèn)政治和經濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的水污染問題也日益提上議事日程。據統計，小城鎮(zhèn)污水年排放量為270億噸，日排放量達到7，400萬噸，到2010年，小城鎮(zhèn)污水年排放量將增加到420億噸，日排放量達到1.15億噸。西部地區(qū)地域遼闊，居民相對比較分散，所以設置的縣鎮(zhèn)數目較多，他們在綜合治理污水的基礎設施和技術等方面都比東中部落后，同時又缺少相互的協調，致使西部地區(qū)的大江、大河污染得不到徹底的清除。

西部地區(qū)城鎮(zhèn)水體污染主要有兩方面：一方面是生活用水造成的污染，一方面是工業(yè)用水造成的工業(yè)水污染。2008年全國人均日生活用水量為178.2升，其中西藏自治區(qū)和四川省的人均日常生活用水量分別為197.3升和253.6升。兩地區(qū)都處于長江上游地段，人們的生活用水多必然產生更多的污水，如果處理不當，不僅影響本地區(qū)人們的生產生活，還會給下游的人們帶去不便。西部地區(qū)小城鎮(zhèn)企業(yè)數量眾多、工藝陳舊、設備簡陋、技術落后、能源消耗高，絕大部分企業(yè)沒有防治污染設施，使污染危害變得非常突出。2008年西部二氧化硫的總排放量為848.5萬噸，占全國的36.55%，排放量的前十位中，西部有三位。

L縣城市生活污水處理廠日處理生活污水30，000噸。該項目建設性質為新建，于2004年7月開建，2008年3月建成。此項基礎設施是針對江河水污染日益嚴重的情況下實施的，過去每年夏天河里的污水都會造成水里的魚類出現反常現象，大量魚類死亡，居民更不敢食用河內的魚。雖然新建的污水處理廠緩解了嚴重的城市水污染，但是河岸兩側的休閑娛樂場所每天自由排放到河里的污水也未減少，上游的工業(yè)廠，如棉紡廠、新建的“川渝合作試驗工業(yè)基地”工廠排放的未經處理的工業(yè)廢水。這樣，即使再好的污水處理廠也難以承受這種循環(huán)的污染。

（三）城鎮(zhèn)工業(yè)固體廢物和生活垃圾。全國城市每年產生垃圾1.6億多噸，占世界總量的1/4以上，且仍以每年8%～10%的速度增長；累計堆存量超過70億噸，占地5萬多公頃，200多個大中城市已被垃圾包圍。俗話說：“垃圾只是放錯了位置的財富”。城鎮(zhèn)工業(yè)固體廢物如果能經過處理利用，不僅保護了生態(tài)，還創(chuàng)造了價值，實現“生產-產品-垃圾”到“生產-產品-垃圾-產品”的轉變。西部各省份工業(yè)固體廢物綜合利用率偏低，有8個省份的利用率低于80%。

2008年全國工業(yè)固體廢物綜合利用率為79.91%，西部有8個城市未達到平均水平，而且綜合利用率的前十位中，西部只占兩位。對于生活垃圾無害化處理率方面，全國的平均水平為66.8%，西部省份中有4個低于其平均水平，而且最好的北京市與最差的甘肅省相差65.4%。總體來說，西部主要城市的工業(yè)固體廢物處理率和生活垃圾無害化處理率相對于東部發(fā)達城市偏低。

二、我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境污染現狀危害及原因

（一）環(huán)境立法不足。《憲法》是我國制定各項法律法規(guī)的根本原則，但是由于當時的歷史環(huán)境，造成對環(huán)境問題上的認識不足，從而導致憲法規(guī)定出現一定的偏頗。如，憲法對環(huán)境問題強調防治污染，而忽視資源保護；憲法關于環(huán)境問題中強調國家對環(huán)境的保護，而忽視普通公民的參與等等。

地方環(huán)境保護法是在中央環(huán)境保護法即1979年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》下，針對地方的實際情況而制定的在于保護地方環(huán)境不受侵害的法律法規(guī)。在環(huán)境侵權糾紛中存在著群體受害者，由于受害對象大多是許多單個的人或單位，單個受害者往往認為自己只是眾多受害者的極小部分，勢單力薄，又考慮成本與收益的問題，往往不愿參加訴訟。而我國的民間環(huán)保組織在環(huán)保問題上只是呼吁相關部門對污染環(huán)境的責任人負起責任，實際效果確實可想而知的。西部地區(qū)各省都有環(huán)境保護條例，這些法律都有效地保護了西部地區(qū)的環(huán)境，但值得注意的是，為什么西部地區(qū)的環(huán)境污染還在加劇呢？其中一個原因也是環(huán)境立法的不足，雖然我國近些年來環(huán)境立法逐漸增多和完善，但其存在的最大問題是相互之間的協調力度不夠。這個問題不解決必然影響主要圍繞環(huán)境與資源保護和發(fā)展為主旋律的西部開發(fā)。

（二）環(huán)境執(zhí)法不力不嚴。有法可依、有法必依、違法必究是我們依法辦事的原則，我國相關環(huán)境保護法已經比較完善，但是執(zhí)法體系出現問題，環(huán)境污染依然得不到有效解決，環(huán)境執(zhí)法成為保護環(huán)境的關鍵。由于環(huán)境法具有綜合性的特點，環(huán)境執(zhí)法既包括司法機關執(zhí)法，又包括環(huán)境行政機關執(zhí)法。我國環(huán)境執(zhí)法的特殊性決定了環(huán)境保護的艱巨性。從目前我國法律實踐看，有80%以上的環(huán)境法律是由環(huán)境行政機關執(zhí)行的，80%以上的環(huán)境糾紛也是由環(huán)境行政機關處理的，所以，加強環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境法實施和保護生態(tài)環(huán)境的重要方面。環(huán)境行政執(zhí)法不力的客觀原因在于，地方政府與所轄企業(yè)在經濟利益方面捆在了一起，地方政府將不得不傾全力維護企業(yè)的發(fā)展，而對企業(yè)的環(huán)境損害行為睜一只眼，閉一只眼，甚至出現地方政府與企業(yè)“合謀”。主觀原因在于，政府官員政治創(chuàng)租和抽租，政治創(chuàng)租就是政府官員利用行政干預的辦法來增加企業(yè)的利潤，人為地創(chuàng)造租，誘使企業(yè)向他們“進貢”，以作為得到這種“租”的條件；抽租則是政府官員故意提出某項會使企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。

任何一項環(huán)境執(zhí)法工作都有可能會因為“經濟建設”的需要而被叫停，地方各級環(huán)境執(zhí)法部門對污染行為聽之任之，放任自流的做法加劇了我國城鎮(zhèn)的環(huán)境污染。西部地區(qū)參與環(huán)境執(zhí)行隊伍人員的素質相對比較低，對環(huán)境保護執(zhí)法這一關鍵環(huán)節(jié)的作用認識不深刻，所以執(zhí)法中帶有主觀性，隨意執(zhí)法，隨意忘法。中國國家行政學院公共管理教研室竹立家認為：“雖然中國有很多的環(huán)保法律和法規(guī)，但是執(zhí)行是個大問題。環(huán)保部門利用他們的職責和權力來謀取福利，中國環(huán)保方面的貪污有兩種類型：一種是挪用或濫用治污資金；另一種是利用權力接受賄賂?！?/p>

（三）環(huán)境管理的公眾參與范圍狹窄。我國公眾的環(huán)境保護意識在逐漸加強，2009年廣州市一些居民在市政府前抗議在他們的居住地附近修建一座垃圾焚燒爐的計劃。該地政府2006年提出選址修建一座焚燒爐，但是居民2009年才知道這項計劃?；瓜壬岢觯骸肮妼Νh(huán)境保護的具體參與是環(huán)境權的真正體現，它不僅使個人行使他所享有的權利，還使他在這方面承擔了應承擔的義務。而且，公眾因此不再是消極的權利享有者，而要分擔管理整個集體利益的責任?！惫竦沫h(huán)境保護意識和參與行動一方面有利于保護自身的生活環(huán)境，另一方面也是給相關政府部門提醒，對現在的環(huán)境污染處理不當將會引起公眾的強烈不滿，從而引發(fā)政府信任危機。

美國環(huán)境質量委員會根據本國的《國家環(huán)境政策法》頒布了《國家環(huán)境政策法實施條例》，詳細規(guī)定了環(huán)境影響評價的公眾參與程序，使美國形成了以“一法一條例”為核心的環(huán)境管理公眾參與制度。我國環(huán)境治理的重大挑戰(zhàn)之一是，一個項目從始至終資金的使用都不透明，另外還包括缺乏環(huán)境影響評估，項目監(jiān)管等大眾參與監(jiān)督問題。

三、我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理對策

（一）完善環(huán)境保護法律法規(guī)。雖然我國已頒布實施了眾多有關城鎮(zhèn)環(huán)境與資源方面的法律及地方法律，但就整體而言，城鎮(zhèn)環(huán)境保護的法律法規(guī)體系還很不完善，也缺乏協調性，這樣會造成執(zhí)法中法律法規(guī)的“打架現象”，而且有些法律法規(guī)是在計劃經濟體系下制定出來的，隨著情況的變化，原有的一些法律條文已不適應變化后的情況，對這些不適應新情況的法律法規(guī)應及時修訂。長江、黃河的發(fā)源地都在西部，西部地區(qū)天然的自然生態(tài)占全國的大部分，保護這些資源免受污染是全國人民特別是西部人民不可推卸的責任?！董h(huán)境影響評價法》、《環(huán)境保護機構執(zhí)法程序法》等都有利于保護西部環(huán)境，望這些制度早些提上日程。

（二）環(huán)境執(zhí)法必須堅持法制方針。城鎮(zhèn)環(huán)境污染的防治離不開環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法是實現農村環(huán)境污染防治的關鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境執(zhí)法是一個動態(tài)的全過程，各個執(zhí)法機關必須嚴格遵照我國法律的要求，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，執(zhí)法過程中不可將目光落到某一點或某一個階段上，而應該實行全程監(jiān)管，改革傳統的工業(yè)化那種“三高、兩低”的發(fā)展模式，走新型工業(yè)化道路；放棄過分的追求城市化發(fā)展速度，這種超出國情的“冒進式”城市化給城市生態(tài)環(huán)境帶來了多方面的壓力。城市相較于農村具有更高的人均資源消耗量和人均廢棄物集中產生量；拋棄以GDP增長為唯一政績的政績觀，嚴格按照環(huán)境保護法條例規(guī)定的辦法，如《四川省環(huán)境保護條例》第二章第十二條規(guī)定各行業(yè)主管部門負責本行業(yè)的環(huán)境保護和污染防治工作，并對所屬企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境保護和污染防治工作進行定期考核。企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境保護工作應作為考核單位領導實績和企業(yè)升級、評選先進、文明單位的重要內容。

（三）完善環(huán)境保護監(jiān)管體制。保持監(jiān)督管理部門的“監(jiān)管獨立性”，避免外界干擾監(jiān)督執(zhí)法，黨的十七大就提出要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”的總思路。首先，要提高監(jiān)管部門執(zhí)法人員的素質，逐步形成“無縫隙管理”的整合模式；其次，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)督標準，以全國甚至世界的環(huán)境監(jiān)督高標準來衡量各城鎮(zhèn)的環(huán)保效果；最后，完善環(huán)境監(jiān)督信息檢測發(fā)布標準。建立健全信息共享、統一協調和權威的環(huán)境監(jiān)督信息收集和分析機制，以便讓公眾能及時地了解環(huán)保部門的監(jiān)管情況。

（四）建立公眾參與城鎮(zhèn)環(huán)境管理的暢通渠道。改革開放30多年來，高速的經濟增長和西部大開發(fā)有力地推動了西部科教文衛(wèi)的全面發(fā)展，城鎮(zhèn)居民的環(huán)境保護意識和公眾參與能力正在逐漸加強，而我國城市的環(huán)境治理職能幾乎由政府承擔，導致了政府負擔過重、行為短視和公眾參與不足。特別是治理污染的資金和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等方面壓力較大。2000年以來，全部城市環(huán)境基礎設施建設及相當一部分企業(yè)的污染治理投資均由政府承擔，企業(yè)自籌工業(yè)污染治理投入占環(huán)保投資總額比重不足18%。應發(fā)揮公眾的力量，集結社會自足籌資，爭取NGO的大力支持，其中團體訴訟制度的建立能有效地利用團體訴訟的法律知識、專業(yè)知識較強和廣泛的社會影響力等優(yōu)勢，來改變單個受害者的弱者地位和幫助受害當事人。印度《環(huán)保法》第19條規(guī)定了公民訴訟，其含義是任何受到私人、公司侵害的人，可以依法尋求適當的法院予以補償。這意味著任何人均可以對違反環(huán)境法的行為起訴，包括一些地方政府保護下的污染企業(yè)。

四、結語

我國西部城鎮(zhèn)環(huán)境保護是一個綜合型的問題，它需要包括政府、企業(yè)、公民、NGO等主體共同的努力下才能達到效果，從環(huán)境保護的立法、執(zhí)法、監(jiān)督再到公眾的參與監(jiān)督是一個長期的過程，任何一個環(huán)節(jié)出現漏洞都會影響到環(huán)境保護的全局，因此西部城鎮(zhèn)環(huán)境保護任重而道遠。

（作者單位：重慶大學貿易與行政學院）

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