陜西省林權抵押貸款研究*

吳普俠,王得祥,張明霞

(西北農(nóng)林科技大學林學院,陜西楊陵 712100)

林權抵押貸款作為一種融資手段隨著集體林權改革應運而生,是中國集體林權制度改革推進過程中的產(chǎn)物[1]。而林權制度改革,是將家庭承包責任制從耕地向林地的延伸,宗旨在釋放林業(yè)生產(chǎn)力,激發(fā)農(nóng)民造林、育林、護林的積極性,推動生態(tài)建設和保護;并且農(nóng)民收入增加,可以使林區(qū)社會經(jīng)濟得到發(fā)展。林權制度改革不僅給林業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展帶來生機,也給金融的發(fā)展創(chuàng)造契機。應當利用林權改革帶給金融的契機推動林權抵押貸款的發(fā)展,因為林權抵押貸款不僅有利于推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而且有利于解決林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)的融資問題,還有利于深化林權改革。林權制度改革的關鍵在于流轉(zhuǎn)機制,通過林權流轉(zhuǎn)可實現(xiàn)林業(yè)資源資產(chǎn)價值,將綠色銀行變成真正意義上的活錢。林權抵押貸款是緩解林業(yè)投入不足,推進林業(yè)現(xiàn)代化建設的一項重要舉措[2]。所以,要滿足林農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)資金需要,解決林農(nóng)融資難,就應大力發(fā)展林權抵押貸款。否則,林權不流,資金不活,貸款不轉(zhuǎn)[3]。

1 林權抵押貸款發(fā)展歷程

林權抵押是實現(xiàn)林業(yè)這一“綠色銀行”經(jīng)濟效益的重要工具。林權抵押貸款創(chuàng)新之處在于,它打破了長期以來銀行貸款抵押以房地產(chǎn)為主的單一格局,引入了林地使用權和林木所有權這一新型抵押物,使“沉睡”的森林資源變成了可以抵押變現(xiàn)的資產(chǎn)。林權抵押貸款是指貸款人按法定方式以借款人或第三人所擁有的計量確認為森林資源資產(chǎn)的林權作為抵押物而發(fā)放的貸款。林權抵押貸款的本質(zhì)在于林業(yè)資源資產(chǎn)價值的變現(xiàn),即“活樹”變“活錢”,變資源為資本,是緩解林業(yè)投入不足,推進林業(yè)現(xiàn)代化建設的一項新舉措;是伴隨我國林權明晰化的新一輪集體林權制度改革而出現(xiàn)的一種金融創(chuàng)新產(chǎn)品;是為林業(yè)發(fā)展、林業(yè)投資融資開辟的新通道[4]。

1998年8月人大常委會議修訂的《中華人民共和國土地管理法》第九條規(guī)定:“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地,可以依法確定給單位或者個人使用”;1998年7月1日施行的《中華人民共和國森林法》中對森林、林木、林地使用權范圍做出了具體規(guī)定;而2003年開始深化林權制度改革,當年《中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》對林改提出了總體要求,明確進一步推進產(chǎn)權明晰,并且通過《林權證》的發(fā)放確保產(chǎn)權的法律有效性和穩(wěn)定性,林權流轉(zhuǎn)的法律制度體系逐漸建立起來[5]。20世紀90年代初開始的林權市場化運作,推動了林權的明晰界定和產(chǎn)權主體的多元化發(fā)展,而產(chǎn)權的明晰化使得產(chǎn)權的市場化流轉(zhuǎn)也變?yōu)榭赡?當林農(nóng)對山地和林木的所有權、經(jīng)營權、處置權和收益權的落實,并且林權改革后林權證的出現(xiàn),為林權證持有人提供了有效的抵押物,因此林權抵押貸款就應運而生。開展林權抵押貸款是利國利民的大好事大實事,如何加快推進林權抵押貸款工作,是擺在林權改革相應工作中的重要內(nèi)容。

2 陜西省林權抵押貸款基本情況

林業(yè)不論在國民經(jīng)濟或社會發(fā)展,還是在人們的生產(chǎn)生活中都具有不可替代的作用,林業(yè)問題,本質(zhì)上是利益問題或是經(jīng)濟問題。林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,是現(xiàn)代林業(yè)和現(xiàn)代經(jīng)濟的重要組成部分。大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè),既是推動林業(yè)發(fā)展,又是解決林業(yè)自身困難和問題的途徑。只有將林業(yè)產(chǎn)業(yè)做大做強,才能吸引社會資金等各種生產(chǎn)要素投入林業(yè)行業(yè),為經(jīng)濟社會發(fā)展做出貢獻,促進林業(yè)整體快速發(fā)展。陜西省是全國林業(yè)重點省份之一,擁有林業(yè)用地面積0.12億hm2,森林面積0.076億hm2,森林覆蓋率為37.2%;陜西省現(xiàn)有的森林資源,是長期以來“普遍護林,重點造林”的結果,是生態(tài)建設的前提,也是今后林業(yè)工作的基礎[6]。近年來,陜西省認真貫徹落實《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》和省委省政府實施意見精神,建設比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,使全省林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設取得顯著成效,全省2005年林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已達到126.3億元,占全省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的17.2%[7]。目前,全省有林業(yè)用地面積1 227.87萬hm2,占國土總面積的59.72%,其中森林面積766.66萬hm2,占37.28%;陜西省的林業(yè)用地和森林面積分別是農(nóng)耕地面積的4.4倍和2.6倍;建國以來,特別是改革開放以來,省委省政府高度重視林業(yè)工作,采取了一系列政策措施,有力促進了林業(yè)發(fā)展[8]。在“十五”期間,國家加大對林業(yè)的投資力度,刺激了全省林業(yè)建設快速發(fā)展,部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境明顯改善,為促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和人與自然和諧共處奠定了良好基礎;全省森林覆蓋率由建國初期的9.6%提高到現(xiàn)在的37.2%;“十一五”期間每年要新造林23.3萬hm2(含封育),到2010年使森林覆蓋率達到41.7%,林業(yè)總產(chǎn)值達到220億元[9]。

2.1 陜西省林權制度改革

產(chǎn)權問題是生產(chǎn)關系中的核心,林權是我國產(chǎn)權制度的重要組成部分,而林權制度改革政策性強,牽扯面廣,涉及廣大林農(nóng)的切身利益以及農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。2003年6月中共中央國務院《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出要深化林業(yè)體制改革,加快集體林產(chǎn)權制度改革,增強林業(yè)發(fā)展活力,促進林業(yè)健康發(fā)展[10]。2008年6月8日中共中央國務院頒布了《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》,開展以“明晰所有權(通過林地經(jīng)營權和所有權的分離,把林地的經(jīng)營權落實到戶、到人,明確林業(yè)產(chǎn)權,從而使山林有了實實在在的產(chǎn)權主體,并確立了林農(nóng)的經(jīng)營主體地位)、放活經(jīng)營權(通過對林權證上所涉及的山林的面積、樹種等相關內(nèi)容加以核對、確認和登記,并將證書發(fā)放給林農(nóng),從而從法律上明確林農(nóng)對山林的產(chǎn)權,確保林農(nóng)的處置權和收益權)、落實處置權(建立規(guī)范有序的林木所有權、林地使用權流轉(zhuǎn)機制。通過規(guī)范林權的依法、有序流轉(zhuǎn),建立統(tǒng)一、公平、高效的林權交易市場,暢通林業(yè)經(jīng)營者的森林資產(chǎn)變現(xiàn)渠道,推動生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置)、確保收益權(深化林業(yè)配套改革,落實林業(yè)經(jīng)營者對林木的處置權和收益權)”為內(nèi)容的新一輪集體林權制度改革[12]。

改革開放以來陜西省集體林權制度改革取得了初步成效,經(jīng)過20世紀80年代的“林業(yè)三定”(以穩(wěn)定山權林權、劃定自留山和落實林業(yè)生產(chǎn)責任制為主要內(nèi)容)、90年代的“四荒治理”(以開發(fā)者取得穩(wěn)定使用權)和近年來寶雞、漢中等地的集體林權制度改革嘗試,533.33萬hm2約60%的集體林已落實到戶[13]。2007年,陜西省人民政府出臺了《關于推進集體林權制度改革的意見》,改革的主要內(nèi)容是明晰產(chǎn)權、放活經(jīng)營權、落實處置權和確保收益權“四權”[14]。陜西省的林權改革,重點是抓好集體林的產(chǎn)權制度改革;核心是促進“四權”的落實;目的是建立“產(chǎn)權歸屬清晰,經(jīng)營主體到位,責權劃分明確,利益保障嚴格,流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范,監(jiān)管服務有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度[15]。陜西省林改采取了試點先行、循序漸進的做法,從2007年7月開始至2008年9月在全省范圍內(nèi)選擇了包括太白縣在內(nèi)的10個縣(市、區(qū))作為林權改革試點。堅持以科學發(fā)展觀、和諧發(fā)展觀為指導,分山到戶、明晰產(chǎn)權使資源增長、農(nóng)民增收,促進生態(tài)良好發(fā)展[16]。實現(xiàn)了“耕者有其山、營者有其林”、“山有人看、樹有人管、林有人造”的目標;明晰了產(chǎn)權歸屬,落實到經(jīng)營主體,保障了林農(nóng)的合法權益;林權證的頒發(fā)使林農(nóng)安心管理自家林,增強了依靠發(fā)展林業(yè)奔小康的決心和信心。林改讓林農(nóng)既看到通過林地可以獲得財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入,還可以增加經(jīng)營性收入,逐步達到“耕地填肚子、林地掙票子”的共識[17]。陜西省集體林權制度改革試點啟動以來,為全面穩(wěn)步推進面上集體林權改革,深化農(nóng)村改革發(fā)展,破解“三農(nóng)”難題,提供了可資借鑒的有益做法和經(jīng)驗[18]。

2.2 陜西省林權貸款抵押制度的實踐與問題

陜西省在全面推進集體林權制度改革后,農(nóng)民拿到林權證,林農(nóng)成為了真正意義上林木林地的擁有者。在“明晰產(chǎn)權、承包到戶”的主體改革中,積極探索林權抵押貸款工作,從2009年起,省林業(yè)廳聯(lián)合省財政、人行西安分行、省農(nóng)行、省開發(fā)行、省農(nóng)村信用聯(lián)社等單位,相繼出臺了五個關于林權抵押貸款的政策性文件,為開展林權抵押貸款工作提供了政策依據(jù)和保障。

陜西省林改后,農(nóng)民拿到林權證,林地由原來“我們的”變?yōu)楝F(xiàn)在“我的”,農(nóng)民發(fā)展林業(yè)積極性空前高漲,他們把山當田耕,把樹當菜種。農(nóng)民用林權證作抵押,發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。返鄉(xiāng)務林農(nóng)民越來越多,原在廣東東莞一家公司上班的周至縣長坪村村民楊光燕,在集體林權制改革啟動后,辭掉了月薪數(shù)千元的工作,回鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟林,一舉造林6.67余hm2。今年他又牽頭成立了周至縣秦源綠色果品合作社,帶領大伙兒抱團發(fā)展板栗、核桃、棗皮等經(jīng)濟林。寧陜縣農(nóng)民袁淼利用林權抵押貸款15萬元,辦起了農(nóng)家樂,年收入近10萬元。如今在陜西省寧陜縣返鄉(xiāng)農(nóng)民工中,經(jīng)常可聽到這樣的順口溜兒,“家里分了山,心實像塊磚,政府熱心來幫忙,在哪致富都一樣”,“山林抵押可貸款,打工不如回家當老板?！备豢h在完成林改主體改革之后,成立了富縣林權登記管理中心,開展林權證抵押貸款試點工作。今年共辦理林權抵押貸款業(yè)務13戶,發(fā)放貸款金額474萬元。利用林權證抵押貸款,該縣羊泉鎮(zhèn)太寧村一村民辦起10萬只烏雞的養(yǎng)殖場,取得了可觀的效益。據(jù)統(tǒng)計,全省累計利用林權抵押貸款達8億多元。全省林權抵押貸款已初見成效。

目前,陜西省各地紛紛開展推進林權抵押貸款工作。一方面有效地解決了林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)資金投入不足問題,推動了地區(qū)林業(yè)的集約化經(jīng)營和快速發(fā)展,增加了農(nóng)民收入,另一方面也為金融機構開辟了新的業(yè)務領域,提升了金融機構的經(jīng)營效益和支農(nóng)服務水平,但對全省來言,林權抵押貸款畢竟是一項新的貸款業(yè)務,尚處于探索階段,業(yè)務發(fā)展過程中仍然面臨著一些困難和問題,制約著林權抵押貸款業(yè)務的拓展。

2.2.1 金融機構參與面小 雖然省林業(yè)廳與農(nóng)業(yè)銀行、省農(nóng)村信用社、省開發(fā)銀行均出臺了相關林權抵押貸款文件,就目前而言,僅農(nóng)村信用社一家金融機構辦理林權抵押貸款業(yè)務較多,其他銀行涉足不多,究其原因,一是業(yè)務創(chuàng)新激勵機制不健全,基層金融機構創(chuàng)新動力不足,擔心貸款創(chuàng)新出現(xiàn)風險而受到責任追究和經(jīng)濟處罰。二是業(yè)務創(chuàng)新審批程序復雜,需要層層上報審批,基層金融機構缺乏自主權,積極性不太高。三是省開發(fā)銀行在縣未設辦理網(wǎng)點,雖然出臺了文件,但針對小額貸款的農(nóng)戶來說,其意義不大。四是商業(yè)銀行退鄉(xiāng)進城后,在農(nóng)村的分支機構很少,業(yè)務開展存在諸多不便,省商業(yè)銀行目前也未參與此項業(yè)務。

2.2.2 貸款抵押范圍有限 由于處于剛剛開辦階段,農(nóng)村信用社為避免出現(xiàn)貸款風險,一是在抵押物選擇上偏于保守,目前主要限于經(jīng)濟價值高,近成熟林的用材林和盛產(chǎn)期經(jīng)濟林,對于天然林、幼齡林和產(chǎn)前經(jīng)濟林抵押貸款力度不大,而大多數(shù)林農(nóng)擁有的是荒山或待開發(fā)培育的疏林,難于獲得貸款支持。二是在貸款人的選擇上要求較高,主要考慮貸款人的收入和房產(chǎn)情況,是否具有償還能力,而大多林農(nóng)并不富裕,造成貸款只為“富人”獨享的局面,而真正想投資林業(yè)經(jīng)營的林農(nóng)卻難得到貸款支持。

2.2.3 貸款期限較短 目前大額的林農(nóng)貸款主要用于植樹造林,擴大效慢,短期內(nèi)不可能有大的收益,經(jīng)濟林最短也要3～5年,用材林需要時間更長,而信用社的貸款期限大多以1年為主,最長不超過3年,貸款期限與林業(yè)生產(chǎn)周期嚴重不匹配,既不適應林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要,又給林農(nóng)還貸造成壓力。

2.2.4 貸款成本較高 一方面由于現(xiàn)行林權抵押貸款利率較高,很少有利率優(yōu)惠政策,影響農(nóng)戶和生產(chǎn)經(jīng)營能力相對較弱的林農(nóng)參與貸款業(yè)務的積極性。而另一方面林業(yè)容易受自然災害影響,林權抵押貸款具有高風險性,缺少貸款貼息政策和風險補償政策影響了金融機構放貸的積極性。林農(nóng)的角度認為商業(yè)保險費用太高;而對于商業(yè)保險機構,森林保險風險過大,收益較低,沒有政策扶持,缺少保障機制,導致誰都不愿意參與森林保險業(yè)務。另外在林權抵押貸款之前進行資源評估還需交納評估費和交易費,也增加了貸款成本。

3 加快完善林權抵押貸款業(yè)務的對策

林權抵押貸款業(yè)務是一個系統(tǒng)工程,牽涉面廣、政策性強的業(yè)務。地方政府、林業(yè)部門、金融部門應相互配合,加強調(diào)研,共同推進林業(yè)資產(chǎn)抵押貸款行為的規(guī)范,并建立森林資源資產(chǎn)保險業(yè)務等長效機制,以確保林權抵押貸款持續(xù)、健康、快速發(fā)展,更好地服務農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設。

3.1 加大創(chuàng)新力度,積極拓展林權抵押貸款業(yè)務

為方便廣大林農(nóng)及時取得貸款,滿足其迫切的資金需求,進一步促進林業(yè)發(fā)展和林權制度改革的深入。在推廣林權抵押貸款工作中,應形成“商業(yè)性信貸+開發(fā)性信貸+商業(yè)性保險”有機結合的信貸投放模式。以林權證提供抵押為核心的“林農(nóng)直貸、專業(yè)擔保公司保證貸款、林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸、小額貼息貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款”等貸款方式。省農(nóng)村信用社要依托農(nóng)村網(wǎng)點多、對林業(yè)生產(chǎn)熟悉的優(yōu)勢,本著求實效、促發(fā)展的原則,充分考慮抵押林地上林木的生長周期,確保貸款期限與林木成材周期相匹配,保證貸款到期后能夠如期收回。另外,要著力推進農(nóng)戶小額林權抵押貸款。通過將農(nóng)戶所有的林權資產(chǎn)進行評估集中登記,實現(xiàn)農(nóng)戶林業(yè)產(chǎn)權的抵押,結合農(nóng)戶信用授信情況,核定并增加農(nóng)戶授信額度,從而簡化貸款程序,促進林權抵押貸款的增量擴面。

3.2 逐步完善林木資產(chǎn)評估和林權登記制度

今年,省財政廳和林業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《陜西省森林資源資產(chǎn)評估管理實施細則》,對林業(yè)資產(chǎn)評估做了具體規(guī)定,下步在執(zhí)行過程中仍需逐步完善。要加強對信貸人員和相關從業(yè)人員的林業(yè)專業(yè)知識培訓;林業(yè)部門要做好管理工作,引入競爭,活躍市場并嚴格把關,確保評估機構和人員的資質(zhì),建立嚴格的評估責任追究制度,杜絕因工作失職、瀆職、為規(guī)章形成的假評估、亂評估等行為。二是盡可能實現(xiàn)電子聯(lián)網(wǎng)以保證這一制度得到快速、低成本的運作,同時對林地的流轉(zhuǎn)、林木的采伐、買賣加強管理并形成制度化建設,在林權登記管理部門對林權證進行抵押登記、保管,并與林木流轉(zhuǎn)登記和林木采伐許可證辦理實行電腦聯(lián)網(wǎng),使被設定抵押的林權證處于被鎖定的狀態(tài),充分發(fā)揮登記的公示公信作用,以避免重復抵押現(xiàn)象,保障金融部門信貸資產(chǎn)的安全。

3.3 積極開展森林資產(chǎn)保險試點工作

建議政府有關部門加強與保險公司的聯(lián)系和溝通,研究制定林業(yè)保險試點方案,積極探索完善森林保險產(chǎn)品盡快開展林業(yè)保險試點工作。運用政府保費補貼與商業(yè)性保險相結合方式,積極探索完善森林保險產(chǎn)品,多種渠道廣泛宣傳林業(yè)保險的意義和常識,提高林農(nóng)投保的積極性,充分發(fā)揮保險對林業(yè)和金融信貸的補償保障作用。

3.4 落實財政貼息政策,扶持林業(yè)擔保公司

目前中央財政貼息期限為3年,財政貼息應與貸款期限相匹配,建議各地在操作中適當延長財政貼息期限,以解決貸款期限與林業(yè)生長周期長,林農(nóng)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)回報不對稱的問題。二是引導、鼓勵建立規(guī)范化的商業(yè)性林業(yè)擔保公司,并加以扶持。建議各地對民間開辦的林權擔保公司必須給予政策扶持,可以采取無償提供開辦費,減免稅費等。當?shù)亓謽I(yè)部門也可根據(jù)擔保公司的貸款擔保比例每年提供林木采伐指標,便于擔保公司處置逾期抵押林權。

實踐證明,林權抵押貸款是實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一條必由之路,是林業(yè)結構調(diào)整和支持社會主義新農(nóng)村建設的一條現(xiàn)實途徑。但是,林權抵押貸款作為一項新開展的信貸業(yè)務,陜西省還處在邊開辦、邊摸索、邊完善的漸進過程,需要各級政府、林業(yè)部門、金融部門以及廣大林農(nóng)多方的相互信任、通力協(xié)作,以此促進林權抵押貸款的健康發(fā)展。

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