從鄧小平權(quán)力制約思想看當(dāng)代中國的權(quán)力制約機(jī)制

郝亞娟，王志振

(徐州市行政學(xué)院，江蘇徐州221009)

權(quán)力過分集中易導(dǎo)致腐敗，失去制約和監(jiān)督的權(quán)力更易導(dǎo)致絕對腐敗。在我國正在進(jìn)行的政治體制改革中，健全權(quán)力制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代化，是反腐敗的一項(xiàng)重要措施。正確認(rèn)識鄧小平的權(quán)力制約思想，將有助于我們推進(jìn)此項(xiàng)措施的順利實(shí)施。

一、權(quán)力制約的目的

首先，從權(quán)力制約的直接目的看，鄧小平針對的是國家政治生活中權(quán)力過分集中、官僚主義嚴(yán)重等現(xiàn)象。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的主要弊端就是管得過寬，統(tǒng)得過死，反映在政治體制方面，表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。這種集中一方面在歷史上曾起過積極作用，現(xiàn)實(shí)中也有某些合理性，另一方面，它對社會(huì)發(fā)展的阻礙作用也表現(xiàn)得越來越明顯。中國的國情要求國家相對集權(quán)，但如果過分集權(quán)，輕則不利于發(fā)揮各方面的積極性，阻礙中國現(xiàn)代化進(jìn)程，重則會(huì)危及黨和國家的長治久安。而官僚主義、“一言堂”等現(xiàn)象不僅有損于干群關(guān)系的正常發(fā)展，而且導(dǎo)致官員工作效率低下、工作作風(fēng)不正等不良后果。正因?yàn)槿绱耍囆∑綄χ袊误w制改革進(jìn)行了深入的思考，強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約的重要性，并提出了權(quán)力制約的直接目的就是防止權(quán)力過分集中。其次，從權(quán)力制約的根本目的看，鄧小平認(rèn)為在于維護(hù)人民的民主權(quán)利。鄧小平非常強(qiáng)調(diào)人民民主權(quán)利，但由于諸多主客觀條件的限制，在現(xiàn)階段，人民群眾管理國家的權(quán)力不是自己直接行使，而是通過各級黨政機(jī)關(guān)、管理部門和相關(guān)公職人員來間接行使。手中握有權(quán)力的各類當(dāng)權(quán)者，如能正常行使權(quán)力，則能不負(fù)眾望，為權(quán)力所有者謀取利益與幸福;但若濫用職權(quán)謀取私利，則會(huì)給權(quán)力所有者帶來損失與災(zāi)難，嚴(yán)重侵害人民的民主權(quán)利。因此，為保證權(quán)力所有者和權(quán)力行使者的統(tǒng)一，保證權(quán)力運(yùn)作忠實(shí)于人民意志和人民利益，防止公共機(jī)關(guān)和公職人員由“公仆”變成“主人”，鄧小平提出必須進(jìn)行權(quán)力制約，以切實(shí)維護(hù)人民的民主權(quán)利。

二、權(quán)力制約機(jī)制

與西方國家的“分權(quán)制衡”制不同，鄧小平主張實(shí)行多方位、多層次、綜合性的有中國特色的權(quán)力制約機(jī)制。不僅要依靠民主、法律等手段，還要依靠黨紀(jì)、政紀(jì)等各項(xiàng)規(guī)章制度和社會(huì)輿論;不僅要有中央與地方之間、上級與下級之間的縱向制約，還要有同級部門之間的橫向制約。具體地說，這一主張包括以下幾方面:

(一)以民主制約權(quán)力

鄧小平始終把推進(jìn)民主政治建設(shè)作為政治體制改革的目標(biāo)之一。他強(qiáng)調(diào)，沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化。他從三個(gè)方面設(shè)計(jì)了以民主制約權(quán)力的機(jī)制。第一，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，鄧小平指出:“對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個(gè)方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個(gè)方面的批評與監(jiān)督，熱誠地希望各民主黨派和工商聯(lián)以主人翁的態(tài)度，關(guān)心國家大事，熱心社會(huì)主義事業(yè)，就國家大政方針和各方面工作勇敢地、負(fù)責(zé)地發(fā)表意見，提出建議和批評?！保?］205第二，擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法通過各種途徑和形式管理國家和社會(huì)事務(wù)。他指出，各企事業(yè)單位要堅(jiān)持和完善以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)民主管理制度，各城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織都要健全民主選舉制度。第三，建立群眾監(jiān)督制度，“讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，群眾就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！保?］332根據(jù)這一思路，黨和國家為建立健全民主監(jiān)督制度進(jìn)行了大量的卓有成效的工作，并取得了前所未有的成績。這對于維護(hù)公民的民主權(quán)利，加強(qiáng)對黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，起到了重要作用。

(二)以法律制約權(quán)力

鄧小平在1979年指出:“沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的?！保?］189他強(qiáng)調(diào)以法律制約權(quán)力，法律是反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)有力的保障。依法治國是鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)原則。他認(rèn)為民主和法制好比人的兩只手，哪一只也不能削弱。中國是一個(gè)經(jīng)歷過長期封建宗法專制統(tǒng)治的國家，法治傳統(tǒng)極為缺乏。而傳統(tǒng)的重“人治”、輕“法治”的模式具有很大的局限性，會(huì)產(chǎn)生很多問題，搞“人治”是靠不住的。由此，他主張?jiān)谡误w制建設(shè)和改革中逐步樹立起以法治國的思路:一是必須使民主制度化、法律化;二是一切國家機(jī)關(guān)、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體，一切國家工作人員和每個(gè)公民都必須自覺遵守憲法和法律。任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。為了用法律制約權(quán)威，1992年他再次強(qiáng)調(diào):“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”［2］379

(三)以黨紀(jì)制約權(quán)力

作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了社會(huì)主義的根本制度和經(jīng)濟(jì)制度，建立了各項(xiàng)具體制度，制定了國家的憲法、法律和法規(guī)。由于相當(dāng)一部分黨員擔(dān)任著黨和各級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作，手中掌握著很大的權(quán)力，所以，黨的組織紀(jì)律對他們的約束應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大效力。根據(jù)鄧小平的黨的建設(shè)思想，當(dāng)前主要是通過黨的組織紀(jì)律和各級紀(jì)委按照從嚴(yán)治黨的要求，加強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)對黨員特別是黨員干部權(quán)力運(yùn)用的制約與監(jiān)督，加強(qiáng)紀(jì)律教育，加大執(zhí)紀(jì)力度。有了這種監(jiān)督和制約，我們的黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部就會(huì)在使用黨和人民賦予的權(quán)力時(shí)謹(jǐn)慎一些，就會(huì)管好用好手中的權(quán)力，為人民建功立業(yè)。

(四)以政治制度制約權(quán)力

這里所說的制度有兩個(gè)層次，一是指人民代表大會(huì)制度。鄧小平一直重視加強(qiáng)和完善這種制度，認(rèn)為這是最適合中國國情的政治制度。他認(rèn)為西方國家實(shí)行的“三權(quán)分立”制度并不能保證對少數(shù)人壟斷國家權(quán)力的制約，中國不可能也沒必要搞“三權(quán)分立”。中國的人民代表大會(huì)制度，既保證了國家各機(jī)關(guān)合理分工，各司其職，正常行使各項(xiàng)權(quán)力，又規(guī)定了相互協(xié)調(diào)、相互制約的關(guān)系，因而從根本制度上有效地防止了權(quán)力被濫用。第二是指各項(xiàng)具體的權(quán)力制約制度。鄧小平說:“關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來?！保?］338鄧小平一貫重視制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)用制度制約權(quán)力。在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中，他在痛斥權(quán)力過分集中的同時(shí)，又指出:“制度好可使壞人無法任意橫行，制度不好會(huì)使好人無法充分做好事?！保?］333因此，我們既要堅(jiān)持和完善根本政治制度——人民代表大會(huì)制，還要不斷健全和完善各項(xiàng)具體的權(quán)力約束制度。這正是我國政治體制建設(shè)和改革中在不斷解決并卓有成效的地方，是權(quán)力制約的普遍規(guī)律。

(五)以輿論制約權(quán)力

這是一種以新聞工具為媒介來實(shí)施的帶有民主性質(zhì)的監(jiān)督制約。輿論本身對于權(quán)力行使者濫用權(quán)力的行為是一種巨大的震懾力量。這種監(jiān)督制約主要通過報(bào)刊、廣播、電視的職能作用以公開形式實(shí)現(xiàn)的。它既是人民群眾享有言論、出版自由的表現(xiàn)形式，也是人民群眾對黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督制約的重要途徑。鄧小平認(rèn)為，應(yīng)用輿論監(jiān)督時(shí)，“透明度要高，處理不能遲?！保?］313對于輿論監(jiān)督，黨和國家歷來十分重視。近幾年來，輿論媒體對極少數(shù)干部違法犯法、濫用權(quán)力、腐敗墮落等不正之風(fēng)的披露、批評、監(jiān)督，對黨的建設(shè)和國家機(jī)關(guān)的廉潔高效起到了積極作用，并在法制化上逐步規(guī)范而卓有成效。

三、權(quán)力制約的主體

從權(quán)力制約的主體看，鄧小平認(rèn)為民主的主體是人民群眾，權(quán)力制約的主體自然也是人民群眾，主張依靠人民群眾的力量，發(fā)揮人民民主權(quán)利，通過人民廣泛參與國家與社會(huì)事物的管理來實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約。要真正發(fā)揮人民群眾的主體作用，就必須牢牢抓住民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督這三個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

民主選舉，是權(quán)力制約的起點(diǎn)。人民通過運(yùn)用自己的選舉權(quán)推選自己信任的代表組成權(quán)力機(jī)構(gòu)或掌管權(quán)力。沒有真正的民主選舉，就沒有真正的權(quán)力體制民主化。鄧小平曾指出:“不管黨也好，政也好，根本的問題是選舉?！保?］因此，權(quán)力體制民主化的首要任務(wù)是要健全民主選舉制度，在真正的民主選舉的基礎(chǔ)上，建立權(quán)力組織和機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生人民的代表和領(lǐng)導(dǎo)。

民主決策，是權(quán)力制約的核心。民主決策，就是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的政策法規(guī)、目標(biāo)選擇等重大問題，都由人民做主決定。在現(xiàn)階段，人民的這個(gè)權(quán)力不是由人民群眾自己直接行使的，而是通過領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、管理部門和相關(guān)的公職人員來得到實(shí)現(xiàn)。這樣的民主決策就有了兩層含義:一是決策方法上的民主，即領(lǐng)導(dǎo)干部作決策時(shí)，要廣泛聽取人民的意見，嚴(yán)格執(zhí)行程序，集體討論決定;二是決策內(nèi)容上的民主，即任何決策都須服從人民群眾的意志，符合他們的利益。通過民主決策，就能杜絕某些領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)、獨(dú)斷專行、一言堂的家長制作風(fēng)，并防止領(lǐng)導(dǎo)決策的利己化取向。

民主監(jiān)督，是權(quán)力制約的關(guān)鍵。民主監(jiān)督，對保證權(quán)力服從人民意志和忠于人民利益十分重要。它實(shí)際上是要使廣大人民群眾保持一種健康的懷疑態(tài)度，嚴(yán)密監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員。“凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分。”［1］332

當(dāng)前，為保障人民群眾監(jiān)督權(quán)力行使的主體地位，我們一方面要不斷擴(kuò)大政治參與渠道，使更多的人有更多的機(jī)會(huì)參與到國家政治生活中去，另一方面要大力發(fā)展教育和加速推進(jìn)政治社會(huì)化，以提高民眾的文化水平和政治素養(yǎng)，培養(yǎng)其政治技能和政治熱情，從而更好地充當(dāng)權(quán)力制約主體的角色。

四、鄧小平權(quán)力制約思想的現(xiàn)實(shí)啟示

(一)權(quán)力制約要靠制度，主要是法律制度

“從事物的性質(zhì)來看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！边@也就是說，要有效防止權(quán)力腐敗現(xiàn)象的存在及其泛濫，最有效的方法是借助規(guī)范化、程序化的法律。法律應(yīng)該成為控制權(quán)力的“閘門”，權(quán)力主體應(yīng)對法律負(fù)責(zé)。具體來說，這首先意味著法律具有“絕對的最高權(quán)威和優(yōu)勢的控制專橫權(quán)力的影響，并且排除專橫的存在、特權(quán)的存在，甚至排斥政府方面的廣泛的自由裁量權(quán)的存在”。這種絕對的最高權(quán)威要求權(quán)力主體必須按照法律行事。其次，它還意味著任何權(quán)力主體都不得凌駕于法律之上，任何權(quán)力主體的行為都必須經(jīng)得起程序化的法律檢驗(yàn)，一旦逾越規(guī)范，社會(huì)的權(quán)力機(jī)制就會(huì)迫使他向法律就范。最后，它充分表明了法律是具有普遍約束力的規(guī)范，法律面前人人平等;表明了法律制度具有穩(wěn)定性，依靠法制反對權(quán)力腐敗有利于廉正制度化，使反腐敗斗爭持之以恒地進(jìn)行下去。

(二)權(quán)力制約要靠監(jiān)督，形成健全的監(jiān)督體系

在法制基礎(chǔ)之上，我們還要采取道德教化、思想教育、信仰理想的灌輸方式，建立以人民為主體的權(quán)力監(jiān)督體系，形成健全的監(jiān)督體系。實(shí)際上，道德在權(quán)力制約方面具有特殊的功效，道德規(guī)范不僅在一定程度上制約人們的外在行為，而且涉及到對這些行為的主觀動(dòng)機(jī)的制約;道德以善的意志直涉人們的心理，支配人們的行為走向，它強(qiáng)調(diào)責(zé)任感的內(nèi)在性，這種內(nèi)在性的觀念、意志、情感的形成是一個(gè)潛移默化的熏陶過程，它們可以在一定程度上防止濫用權(quán)力。當(dāng)然，要從根本上遏制權(quán)力腐敗現(xiàn)象的泛濫，最根本的還是要靠法制，要建立起一個(gè)以人民為主的監(jiān)督體系。人大、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨、非執(zhí)政黨及社會(huì)團(tuán)體組織、普通公民及社會(huì)輿論都可以對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，防止其脫軌。其中，最重要的就是要通過宣傳教育，使廣大人民群眾樹立起監(jiān)督意識，使權(quán)力運(yùn)行處于人民群眾監(jiān)督的汪洋大海中，使監(jiān)督無處不在，無時(shí)不在。

(三)權(quán)力制約要靠教育，弘揚(yáng)一種精神

加強(qiáng)共產(chǎn)主義理想和人生觀、價(jià)值觀的教育，可以使權(quán)力主體自覺抵制權(quán)力所帶來的種種誘惑。教育既要靠真理的力量，也要靠人格的力量。古人說:“其身正，不令而行;其身不正，雖令不行?！敝挥忻课活I(lǐng)導(dǎo)干部從自身做起，嚴(yán)格要求自己，才能上行下效。講求人格修養(yǎng)，是中華民族的傳統(tǒng)美德?！靶奚?、齊家、治國、平天下”，自古以來就為志士仁人所推崇和追求，把個(gè)人修養(yǎng)看做是立身之本、立世之本、為政之本。通過教育，宣傳一種敬業(yè)精神和艱苦奮斗精神，努力培養(yǎng)官員們的盡職、忠職的責(zé)任心。通過教育，提倡“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，以廉潔奉公官員的人格感召力去影響、示范各級各類官員。通過教育，在全社會(huì)弘揚(yáng)一種正氣，摧毀滋生腐敗的土壤，使腐敗分子無立錐之地。這也正如江澤民同志所說:“對于腐敗現(xiàn)象，要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵?！?/p>

鄧小平同志是一位偉大的革命家、思想家，他從戰(zhàn)略的角度看到了反腐敗的長期性和艱巨性。研究鄧小平同志的權(quán)力制約思想，我們清醒地認(rèn)識到，在對權(quán)力腐敗的制約中，法制居于主導(dǎo)地位，但同時(shí)，不能忽略也不能取代其他社會(huì)調(diào)整手段的作用。法律唯有與政策、道德、輿論等手段有機(jī)結(jié)合起來，才能建立比較完善的權(quán)力制約的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，形成一種有力而且有效的權(quán)力制約機(jī)制。在我國正在進(jìn)行的政治體制建設(shè)和改革實(shí)踐中，我們要以鄧小平權(quán)力制約與監(jiān)督的思想為指導(dǎo)，不斷加強(qiáng)和完善權(quán)力制約機(jī)制，充分利用一切權(quán)力制約途徑，發(fā)展民主，健全法制，真正解決人治和權(quán)力過分集中的問題，依法治權(quán)，保證各項(xiàng)權(quán)力在正當(dāng)范圍和預(yù)定軌道上健康運(yùn)行。

［1］鄧小平文選:第2卷［ M］．北京:人民出版社，2002．

［2］鄧小平文選:第3卷［ M］．北京:人民出版社，1993．

［3］鄧小平文選:第1卷［ M］．北京:人民出版社，1994:321．