公共政策過程中的網絡公民參與分析——基于公共選擇理論的視角

劉慧赟 喬 太

（重慶大學，重慶 400044）

一、公共選擇理論的主要思想

公共選擇理論是20世紀60年代產生于美國的一個經濟學流派。所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定公共物品的需求、供給和產量，是對資源配置的非市場選擇，它從現(xiàn)代經濟學的角度、以“經濟人”假設出發(fā)，把經濟市場中的個人選擇行為與政治市場中的公共選擇行為納入同一分析模式，即經濟人模式。

（一）經濟人假設

假設在公共選擇學派的研究中歷來占據(jù)十分重要的位置，它認為同一個人，如果在經濟領域是自私自利的，那么他也不可能在政治領域幸免，不可能僅僅因為其角色的變化而顯得大公無私，政府機構不再是民眾心目中想象的那樣，而是由一個一個的經濟人組成的，無論是作為個體的人還是組織，都有自己的利益，都需要與他人或與其他組織發(fā)生聯(lián)系與利益的碰撞，為此，也要通過選擇以求得最大利益的實現(xiàn)。

公共選擇理論的經濟人假設在公共行政領域中不僅適用于政府官員，也同樣適用于公共產品的消費者——公民。市場經濟中，消費者首先要有消費“需求”，這種需求被稱之為“偏好”，然后才能到市場中去討價還價，最后達成成交協(xié)議。在政治市場中則表現(xiàn)為公民對公共物品的消費需求，從而形成生產這種公共物品的政治決策。如果沒有公民個人的消費偏好顯示，公共決策就不具有合法性。然而，公民在參與政治、立法過程中，既要考慮參與結果為其帶來的好處，也要考慮參與過程中所付出的成本和代價，并在二者的衡量過程中選擇自己的參與行為。出于理性的角度，公民參與政治的目的只是為了以最小的參與成本實現(xiàn)最大化的個人利益。

（二）政府失敗論

“公共選擇理論的中心命題和全部的理論意義也就是‘政府的失敗’，即國家或政府的活動并不總是像應該的那樣‘有效’或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效’。”公共選擇學派認為，沒有任何邏輯理由證明公共服務必須完全由政府來提供，認為市場常會失敗，需要政府干預。但市場的缺陷或失靈并不是把問題轉交給政府去處理的充分條件，市場解決不好的問題，政府未必解決得好。作為制定與實施政策的政府官員也有經濟人的一面，也要追求自身利益，政府機構本身并非是一個沒有自身利益的超利益組織。由于政府在社會生活和經濟生活中所處的特殊地位使其在制定與實施公共政策時，往往會借社會利益之名行機構私利之實，這當然就難以制定并執(zhí)行正確而有效的公共政策，必然導致政府失敗。

二、政策過程中公民參與的必要性及困境

約翰·克萊頓·托馬斯在他的《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》中主要論述了以下觀點：公民參與是信息時代政治社會生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環(huán)境和情形。公共管理者對公民參與行動的任何回避和無視態(tài)度都是不現(xiàn)實的。公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式。

（一）公民參與的必要性

1.公民參與是避免政府失敗，確保政策科學的有效方式。公共選擇理論站在經濟人假設的角度，把政策過程看做是一個公共選擇的過程，由于“政府失敗”需要國家權力向社會回歸，實現(xiàn)還政于民，然而政府與社會之間的友好合作，有賴于公民對權威的自覺認同及對公共政策合法性的認可，廣泛的公民參與有助于實現(xiàn)這一目標，既彌補了政府失敗，又確保了政策的科學性，最終通過合作、協(xié)商等方式真正形成一個政民互動的合作網絡。

2.公民參與是整個政策過程不可缺少的環(huán)節(jié)。公民是整個政策過程中的重要參與者和積極響應者，公民的各個活動貫穿在整個政策過程中。首先，一項公共政策的制定需要民眾的參與。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要。從社會問題的產生到政策問題的確認，從政策議程的建立到政策規(guī)劃的整個過程，公民都直接或間接地參與到了其中。其次，公共政策的執(zhí)行也離不開公民的參與。任何一項公共政策的執(zhí)行無不需要政策制定者與政策對象之間的密切合作，否則政策的效果也許就會大打折扣。再次，在政策評估階段，公民也常常是評估的主體之一。一項政策制定出來以后，只有回到公民社會去檢驗，才能發(fā)現(xiàn)其是否符合實際的需要，是否需要作進一步的調整，而這一切都是只能以現(xiàn)實的需要和檢驗才能做出判斷。最后，在政策終結階段，促使舊政策的廢止和新政策的啟動的動力也往往來自公民社會，是他們在推動著政策過程的運行。

3.社會的進步與發(fā)展為公民參與提供了有利的外部條件。隨著社會的不斷發(fā)展，政策的調整往往帶來利益格局和利益關系的變化，這就促使人們自覺不自覺地提高了參與的熱情，久而久之，公民的參與意識就逐漸增強，被動的服從變成了主動的參與。與此同時，近年來網絡技術和大眾媒體等的運用也剛好為公民參與提供了有力的技術支持，從而有效地提高了公民參與的效率。

（二）公民參與的困境

1.行政主體不合理的利益需求及人格的異化。行政主體實際上具有雙重身份，既是公務員又是一個公民個體，這種雙重角色的統(tǒng)一使得其在制定政策的過程中往往就面臨著公共利益和私人利益之間的沖突，因而出現(xiàn)了一種組織理想的非人格化與現(xiàn)實主體人格化的一種張力。然而，在官僚制的組織模式下，行政人員的職責僅僅就是服從決策和權威，他們完全喪失了自身的價值取向，成為官僚制運行的工具與囚徒。正如公共選擇理論所揭示的，作為理性的經濟人，行政主體常常是將個人的利益凌駕于社會公共利益之上，使政策制定權演變成自身謀取利益的工具。為了謀取私利，行政主體便會扼殺公民在政策制定中的參與，通過壟斷政策的制定，追求個人利益的最大化。

2.公眾參與機制短缺、發(fā)展滯后。眾所周知，參與機制是公民參與形成的基本條件，對于公民的參與具有決定性的影響。在我國公眾參與政策制定的渠道主要都是官方渠道，非正式渠道缺乏，公民參與所發(fā)揮的作用實際上并不大，實際參與的公眾數(shù)量也極其有限。同時，我國法律也并未將公民參與作為公共政策制定過程中必不可少的內容，這進一步嚴重地影響了公民參與的深度和廣度。

3.公民參與意識薄弱，熱情不高?；趨⑴c的有償性、公民普遍存在的“搭便車”心理以及我國傳統(tǒng)政治文化的影響，當前我國公民的參與意識還很薄弱，參與的動力不足，熱情不高。

三、公共選擇理論視角下的網絡公民參與

公共政策的構建實際上是政府和社會之間互動的結果，是對社會利益的權威性分配，其本身就是對社會群體利益要求的回應。通常政府組織都會設置相應的利益表達渠道，而一旦社會利益群體如果覺得政府提供的利益表達渠道不能令人滿意，不能有效和真實地表達和反映自己的意見，那么他們便會積極地去尋找新的利益表達渠道，并以此來引起政府決策者對自身利益需求的關注。通過政府設置的利益表達渠道一般稱之為體制內的利益表達渠道，社會利益群體自己創(chuàng)設的利益表達渠道則被看做是體制外的利益表達渠道。如果社會利益群體創(chuàng)設的利益表達渠道得到政府決策者的認可，那么體制外的利益表達渠道也就隨之變?yōu)轶w制內的利益表達渠道。

（一）網絡公民參與的內涵

相較于正式的官方渠道，互聯(lián)網的出現(xiàn)為我國公民參與提供了一條全新的體制外的利益表達渠道，由于網絡的互動性、匿名性、及時性和經濟性等特點，使得互聯(lián)網除了滿足工作和生活需要外，還成為人們反映民意和滿足政治參與要求的重要工具。網絡公民參與就是指社會公民借助網絡表達自己的政治意愿，參與政治活動以達到影響或改變某一政治力量的決策之制定或執(zhí)行目的的一種政治行為。公民在網絡參與中，網絡是公民參與政治的一種工具、方式和途徑，是公民參政的基本載體，它使公民參與政治的狀況發(fā)生了深刻的變化。

（二）網絡公民參與的優(yōu)勢

公共選擇理論從經濟人假設出發(fā)，認為政府機構本身并非是一個沒有自身利益的超利益組織，由于其自身的私利性，因而難免會導致政策失敗。為了有效的彌補政策失敗，勢必需要政府權力向社會一定程度的轉移，政府需要還政于民，并重新審視政府與公民的關系。網絡公民參與正是這樣一種有效的政民合作方式，它具有很多其他參與方式無可比擬的優(yōu)勢。比如它有利于增強公民的參與意識和民主意識；有利于增加公民參與的途徑和手段；有利于促進公民與政府的直接互動；有利于降低公民參與的成本；有利于公共政策良好運行，尤其是在政策議程的建立方面和政策的執(zhí)行層面。

（三）網絡公民參與的不足與監(jiān)管

作為新興的網絡公民參與也逐漸暴露出了一些問題，如參與主體的代表性問題，網絡民意的真實性問題，網絡參與的無序性問題，網絡道德問題，決策層的盲目決策問題等。但總的來說，從公共選擇理論的角度出發(fā)，網絡公民參與仍不失為當前公民參與較為有效的一種形式，我們應對其給予適當?shù)囊龑Ш鸵?guī)范。首先，應加強網絡基礎設施建設，擴大參與主體的規(guī)模，增強參與主體的代表性；其次，要對網絡進行合理的規(guī)范，凈化網絡環(huán)境，加強網絡的倫理建設，努力確保網絡民意的真實性和有序性；最后，政府要逐步將網絡公民參與納入到體制內的利益表達渠道，并將之制度化。

四、結 語

“回應性政府”在新公共管理理念中居于主要地位，它提倡以公眾為服務的核心，積極回應公眾需求。構建社會主義和諧社會不能離開政府對社會的管理活動，加強與改善政府治理模式有利于推動和諧社會的建設，公共選擇理論正好為政府改革提供了動力和理論支持。網絡公民參與作為當前我國政民合作的一個有效形式，應予以大力支持和引導，促使其在公共政策過程中發(fā)揮更大的作用。

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