我國彩票業(yè)法律規(guī)制問題

□文/張昌義

一、我國彩票業(yè)現(xiàn)狀

彩票，被稱之為“微笑的納稅女神”和“無痛的稅收”，自從其誕生以來，彩票的優(yōu)點(diǎn)是為人津津樂道的：增加政府收入、救濟(jì)窮人、擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，甚至可以為人們提供新穎的娛樂方式以充實(shí)精神生活。但是，人們也從未停止過對(duì)其的爭論和批評(píng)，因?yàn)椴势边€有另一面：誘發(fā)人們一夜暴富的心態(tài)，從而導(dǎo)致社會(huì)道德的惡化。兌獎(jiǎng)造假事件層出不窮，彩民正當(dāng)權(quán)益受損，彩票官司不斷，惡性競爭事件時(shí)有發(fā)生，在某些地區(qū)，因?yàn)椴势保踔烈l(fā)嚴(yán)重的政府信用危機(jī)。

隨著1984年10月中國田徑協(xié)會(huì)與中國體育服務(wù)公司發(fā)行印有“發(fā)展體育獎(jiǎng)，一九八四年北京國際馬拉松賽”字樣的獎(jiǎng)券以來，中國彩票業(yè)已經(jīng)歷經(jīng)20多年的發(fā)展歷程，從一竅不通到慢慢走向成熟，“它正在逐步形成一個(gè)以發(fā)行、管理、印刷、銷售、宣傳、購買、消費(fèi)、服務(wù)等為鏈環(huán)的產(chǎn)業(yè)”。

1、彩票的玩法和品種不斷增加。從1987年只有福利彩票，到1994年開始發(fā)行體育彩票，到2000年后我國彩票玩法迅速拓展，各種玩法也層出不窮，極大豐富了彩票品種。到目前為止，我國彩票主要有五種類型，數(shù)十個(gè)品種，上千種票面：a、統(tǒng)一印制、統(tǒng)一編號(hào)、先銷售、后開獎(jiǎng)的傳統(tǒng)型彩票；b、即開即兌的即開型彩票，如刮刮樂；c、由一種紙牌游戲演變而來的樂透型彩票，如雙色球；d、由彩民選取數(shù)字并按數(shù)字組合方式不同決定獎(jiǎng)金多少的數(shù)字型彩票，如排列3、排列5；e、要求彩民競猜體育比賽結(jié)果的競猜型體育彩票，如足球勝負(fù)彩、足球進(jìn)球彩。

2、購買彩票和查詢中獎(jiǎng)結(jié)果的途徑多樣化。隨著通訊手段的高科技化，彩民購買彩票的方式不再局限于親自前往銷售點(diǎn)購買彩票。他們可以通過電話投注，也可以通過手機(jī)聯(lián)網(wǎng)投注，還可以通過網(wǎng)絡(luò)投注。尤其是伴隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的普及，人們查詢中獎(jiǎng)結(jié)果也變得輕而易舉。不少省市為方便彩民，不僅開通了電話、手機(jī)投注，還第一時(shí)間通過網(wǎng)絡(luò)公布開獎(jiǎng)結(jié)果?，F(xiàn)在，通過手機(jī)短信及互聯(lián)網(wǎng)查詢彩票開獎(jiǎng)、中獎(jiǎng)信息等已經(jīng)成為輕而易舉的事情。

3、我國彩票業(yè)具有巨大潛力。數(shù)據(jù)顯示，2003年我國人均購買彩票是31元人民幣，2005年我國人均購買彩票約50.9元，而世界最高的新加坡，人均是550美元；我國只有7%的人買過彩票，而64%的法國人買過彩票，70%的日本人買過彩票，85%的美國人買過彩票。與此相對(duì)應(yīng)的是，我們的地下私彩行為卻有愈演愈烈之勢，這些都表明只要引導(dǎo)得當(dāng)，我國彩票業(yè)將會(huì)有巨大發(fā)展。

二、彩票的法律分析

彩票這一舶來品在中國的發(fā)展速度令世界刮目相看，彩票不僅能使人瞬間暴富，也同時(shí)能讓人一夜之間一無所有。彩票到底是什么？為什么會(huì)具有雙刃劍的性質(zhì)呢？

依據(jù)財(cái)政部2002年《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》第2條，“彩票是國家為支持社會(huì)公益事業(yè)而特許專門機(jī)構(gòu)壟斷發(fā)行，供人們自愿選擇和購買，并按照事前公布的規(guī)則取得中獎(jiǎng)權(quán)利的有價(jià)憑證”。另依據(jù)《中國福利彩票發(fā)行與銷售管理暫行辦法》第2條，“本辦法所稱福利彩票是指：為籌集社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展資金發(fā)行的，印有號(hào)碼、圖形或文字，供人們自愿購買并按照特定規(guī)則取得中獎(jiǎng)權(quán)利的憑證。”根據(jù)2009年7月1日開始施行的《彩票管理?xiàng)l例》中的解釋：“本條例所稱彩票，是指國家為籌集社會(huì)公益資金，促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎(jiǎng)機(jī)會(huì)的憑證?！睆纳鲜龈拍钪形覀兛梢缘弥势本哂幸韵聨c(diǎn)法律特征：

1、彩票是一種有價(jià)證券。證券不僅記載一定的權(quán)利，本身就代表一定的權(quán)利。這種權(quán)利存在于證券之上，在通常情況下，權(quán)利與證券結(jié)合在一起，權(quán)利不能離開證券而存在。彩票作為一種特殊的憑證，在中獎(jiǎng)場合，中獎(jiǎng)人行使請(qǐng)求支付獎(jiǎng)金或交付獎(jiǎng)品的權(quán)利，必須持有效的中獎(jiǎng)彩票，權(quán)利與彩票密不可分，因而彩票屬于一種證券。彩票不單單是一種證券，還是一種有價(jià)證券。有價(jià)證券是指在證券上記載一定的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，該財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的行使需要通過該證券的兌付。彩票就是一種代表著一定的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的證券，如果所持彩票中獎(jiǎng)，購買持有者就具有到發(fā)行部門兌付獎(jiǎng)金的資格，享有憑該彩票要求彩票發(fā)行人支付獎(jiǎng)金的權(quán)利。因此，彩票是一種有價(jià)證券。民政部門和體育部門彩票是我國的彩票發(fā)行部門，由于彩票是國家發(fā)行的，具有公信力，并且具有兌付獎(jiǎng)金的特征，因此彩民們都會(huì)在彩票代購點(diǎn)放心購買并期待中獎(jiǎng)。

2、彩票所表彰的是一種期待中獎(jiǎng)的權(quán)利。《彩票管理?xiàng)l例》的規(guī)定，彩票是自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎(jiǎng)機(jī)會(huì)的憑證。這說明彩票是一種典型的基于自愿購買的民事活動(dòng)。作為民事主體的自然人、法人和其他組織是否購買、何時(shí)何地購買、購買多少、購買何種類型的彩票都由其自己決定，充分體現(xiàn)了私法中的契約自由原則。彩票的這種中獎(jiǎng)權(quán)利就是民事權(quán)利中的期待權(quán)，而且是附停止條件的法律行為設(shè)定的期待權(quán)，該“條件”就是彩民購買的彩票符合公布的中獎(jiǎng)要求。在彩票中獎(jiǎng)結(jié)果公布之前，彩民持有的彩票代表的只是一種中獎(jiǎng)可能性或者機(jī)會(huì)。彩票中獎(jiǎng)結(jié)果公布之時(shí)，如果該“條件”成就，即彩票符合中獎(jiǎng)結(jié)果，那么該期待權(quán)轉(zhuǎn)化為一種請(qǐng)求權(quán)，即向彩票發(fā)行人請(qǐng)求給付獎(jiǎng)金或獎(jiǎng)品的債權(quán)；如果該“條件”不成就，即彩票不符合中獎(jiǎng)結(jié)果，那么“中獎(jiǎng)權(quán)利”歸于消滅。彩票真正吸引人的地方就在于這一特征：期待中獎(jiǎng)。這種特征能迅速調(diào)動(dòng)人們購買彩票的興趣，再加上彩票發(fā)行部門往往會(huì)設(shè)置極少數(shù)的獎(jiǎng)金巨大的頭等獎(jiǎng)，彩民都懷著中那概率極低的頭等獎(jiǎng)前去購買彩票，極大地誘發(fā)了人們不勞而獲的心態(tài)。

三、我國彩票業(yè)現(xiàn)狀及存在的問題

彩票在我國已經(jīng)發(fā)展20多年，但是彩票市場的混亂卻是一直無法得到解決。在這20多年的發(fā)展過程中，雖然彩票業(yè)正在慢慢成熟，但是這種成熟都是付出了不小的代價(jià)后取得的：2001年4月湖北的“體彩假球案”；2003年11月深圳的“彩世塔”彩票舞弊案；2004年3月陜西西安鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的體彩“寶馬案”；2005年福建體育彩票案；2006年8月8日國內(nèi)首例彩票銷售員利用監(jiān)管漏洞空投套購巨額福利彩票案；2007年國家體彩中心原副主任張偉華案；2008年12月全國首起網(wǎng)絡(luò)盜竊彩票案發(fā)生并迅速告破。

這些案件都凸現(xiàn)了我國在彩票領(lǐng)域存在的立法空白，針對(duì)極易產(chǎn)生問題的彩票制造、發(fā)行和兌獎(jiǎng)過程，目前還缺乏周密的法律保障。彩票立法的滯后，必然導(dǎo)致彩票官司裁決的任意、政府監(jiān)督權(quán)威的下降和彩票市場秩序的混亂。其實(shí)，無論是彩票的發(fā)行者、銷售者、購買者都需要法律的保護(hù)。只有在法律層面上明確了各自的權(quán)利義務(wù)，才能有效地防范糾紛，保護(hù)各方的利益。

1、寡頭壟斷經(jīng)營致使惡性競爭。根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國目前的彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)分別是民政部門和體育行政部門依法設(shè)立的福利彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和體育彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)。這說明彩票是由這兩大機(jī)構(gòu)實(shí)行寡頭壟斷經(jīng)營，除了足球彩票歸屬體育彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)專門發(fā)行外，上文提到的即開型彩票、數(shù)字型彩票和樂透型彩票該兩大機(jī)構(gòu)均可以發(fā)行。因此，雖然各種彩票的游戲規(guī)則稍有不同，但是兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)之間的競爭實(shí)質(zhì)上是同質(zhì)競爭，這也使得雙方難免會(huì)發(fā)生惡性競爭，尤其是地方上的彩票銷售機(jī)構(gòu)因?yàn)閻盒愿偁帉?dǎo)致的事故屢見報(bào)端。

2、第三方監(jiān)管力量薄弱。銷售彩票所得的彩票資金有三種用途：彩票獎(jiǎng)金、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金。彩票獎(jiǎng)金用于支付中獎(jiǎng)?wù)?；彩票發(fā)行費(fèi)用于彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)費(fèi)用支出以及彩票代銷者的銷售費(fèi)用支出；而彩票公益金則是民政部、國家體育總局與財(cái)政部博弈的關(guān)鍵所在。2001年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》中對(duì)公益金分配方案作了如下規(guī)定：由財(cái)政部會(huì)同民政部、國家體育總局分別確定民政部門和體育部門的彩票公益金基數(shù)，基數(shù)以內(nèi)的公益金由民政和體育部門按規(guī)定的范圍使用；超過基數(shù)的公益金，20%由民政和體育部門分別分配使用，80%上交財(cái)政部，納入全國社會(huì)保障基金，統(tǒng)一管理和使用。

國務(wù)院如此規(guī)定無非是想通過對(duì)彩票公益金的管理讓財(cái)政部對(duì)民政部和國家體育總局進(jìn)行約束，但是該規(guī)定的不合理之處在于：1、財(cái)政部和民政部、國家體育總局同屬一個(gè)行政級(jí)別的部門，財(cái)政部無法對(duì)這兩大機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的約束；2、民政部和國家體育總局也擁有著部分管理職能，這就形成了自己給自己當(dāng)法官的局面，其公正難免會(huì)受人質(zhì)疑。

3、地下私彩泛濫，彩票市場秩序混亂。由于國務(wù)院規(guī)定國家有權(quán)發(fā)行彩票的機(jī)構(gòu)只限于民政部門和體育部門，除此之外的其他任何部門都無權(quán)發(fā)行彩票，但是發(fā)行彩票能迅速賺取資金，所以有些地方政府為了獲得高額的彩票銷售金就以各種名義變相發(fā)行彩票，比如當(dāng)?shù)貧埪?lián)以義賣形式銷售彩票，以增添節(jié)日氣氛為由組織發(fā)行即開型彩票。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的沿海一帶，民間的地下私彩銷售也異常火暴，地下私彩銷售者通過模仿香港的“六合彩”銷售模式，在多個(gè)城市設(shè)立投注點(diǎn)，甚至形成規(guī)模經(jīng)營。在地下私彩相對(duì)“成熟”的地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)非法六合彩的認(rèn)同程度遠(yuǎn)超過福利彩票和體育彩票，他們寧愿購買“六合彩”也不愿去買福彩和體彩。在當(dāng)?shù)夭拭裱壑?，“六合彩”的返?jiǎng)率更高并更能保證彩民的權(quán)利，這不得不讓人深思。

4、彩民權(quán)利受損，彩票公信力下降。

如果說，在開獎(jiǎng)之前，彩民所擁有的僅僅是一種機(jī)會(huì)、一種期待權(quán)的話，那么，一旦中獎(jiǎng)，債券的期待權(quán)便轉(zhuǎn)化為一種實(shí)實(shí)在在的債權(quán)，彩民可以基于此種債權(quán)要求予以承兌。以上的權(quán)利分析在法律上并不困難，但是復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)卻使得彩民的權(quán)利經(jīng)常有被“掏空”的危險(xiǎn)：著名的寶馬彩票案中，主人公好不容易抽中寶馬，結(jié)果彩票卻被掉了包；之后，新疆一彩民買的彩票明明與報(bào)上公布的中獎(jiǎng)號(hào)碼相同，彩票中心卻說“你沒中獎(jiǎng)”，理由很簡單，因?yàn)樘?hào)碼必須“連號(hào)”；而福彩雙色球第2004009期開獎(jiǎng)的轉(zhuǎn)播鏡頭中，居然“特寫畫面與全景畫面不同步”，如此嚴(yán)重的程序正義喪失更使得廣大彩民“心拔涼拔涼的”……如此種種，不一而足，人們不禁對(duì)彩票的公信力產(chǎn)生嚴(yán)重的質(zhì)疑：“究竟是誰在操縱彩票？”在這些彩民權(quán)益受損的案例中，或許部分當(dāng)事人通過法律途徑“討到了說法”，也獲得了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（部分彩民恐怕只能自認(rèn)倒霉，甚至根本不知道自己權(quán)利受損），即便如此，從制度建設(shè)的層面，此種“遲到的正義”對(duì)于彩票公信力的維護(hù)并無多大作用。

四、我國彩票業(yè)的法律規(guī)制措施

彩票已在國家的財(cái)政收入中占有越來越重要的地位，彩票也已成為居民生活不可缺少的一部分，已有多人通過彩票改變自己的生活境遇。因此，彩票業(yè)存在的諸多問題如不得到及時(shí)解決勢必會(huì)嚴(yán)重影響彩票業(yè)公信力的下降，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)公信力的損害。因此，必須采取有效方法杜絕上述問題的擴(kuò)大化。

1、規(guī)范彩票公益金的管理和使用?！盁o利不起早”，諸多問題的產(chǎn)生都是因?yàn)槔娴臓帄Z，彩票公益金的規(guī)范管理和使用就成了很多問題產(chǎn)生的根源。公益金沒有得到徹底解決的根本問題在于公開度不夠，“無公開不真相”，透明度不夠不僅讓監(jiān)督部門對(duì)被監(jiān)督者產(chǎn)生懷疑，也讓普通民眾對(duì)彩票的公信力產(chǎn)生懷疑。通過制定彩票法，合理規(guī)范彩票公益金的管理和使用，通過規(guī)定實(shí)施預(yù)算制度，做好公益金支出項(xiàng)目的預(yù)算計(jì)劃，使得每一筆公益金的支出都有據(jù)可查，將公益金的使用公之于眾，讓每一位公民都能監(jiān)督，這勢必就能規(guī)范彩票公益金的使用。

2、成立地位超然的彩票管理機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體?，F(xiàn)在能對(duì)民政部和國家體育總局實(shí)行監(jiān)督的實(shí)際上是財(cái)政部所屬的綜合司下設(shè)的彩票管理處負(fù)責(zé)，該管制監(jiān)督力度可想而知。因此，筆者建議成立一個(gè)地位超然的彩票管理機(jī)構(gòu)，參照我國的“證監(jiān)會(huì)”、“銀監(jiān)會(huì)”的模式，設(shè)立“中國彩票監(jiān)督管理委員會(huì)”，根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)履行行政管理職能，依照法律、法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理全國彩票市場，維護(hù)彩票業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。該“彩監(jiān)會(huì)”必須是獨(dú)立的、一元的監(jiān)管主體。該管委會(huì)可由相關(guān)利益主體共同構(gòu)成，但是關(guān)鍵是該管委會(huì)一定要扭轉(zhuǎn)“監(jiān)督不力”和“自我監(jiān)督”的局面。

3、嚴(yán)格法律責(zé)任，規(guī)范彩票流通渠道。必須嚴(yán)格控制彩票發(fā)行渠道，任何變相發(fā)行的方式一定要予以嚴(yán)厲打擊，任何變相發(fā)行的彩票無不都使彩票的公信力下降。彩票發(fā)行部門由于法律監(jiān)管的缺失也常有為了部門利益采取違規(guī)發(fā)行的做法，對(duì)于彩票發(fā)行、銷售、代銷等一系列行為，因?yàn)樗麄兊谋O(jiān)督機(jī)關(guān)正是發(fā)行機(jī)構(gòu)他們自己。因此，彩票法必須要有對(duì)彩票流通渠道嚴(yán)格的法律責(zé)任。只有通過規(guī)定嚴(yán)厲的獎(jiǎng)懲措施，才能扼殺這些不正之風(fēng)。

4、應(yīng)將宣傳重點(diǎn)偏于彩票公益性而非其巨額獎(jiǎng)金。過度宣傳彩票的巨額獎(jiǎng)金雖然能使彩票的銷售大幅增長，但這讓人們不勞而獲的心態(tài)極度膨脹。所以，呼吁彩票發(fā)行部門應(yīng)當(dāng)?shù)揞~獎(jiǎng)金的宣傳，將宣傳重點(diǎn)回歸彩票公益性的本位，強(qiáng)調(diào)彩票的本質(zhì)是為了促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，讓更多人了解購買彩票是為我國的公益事業(yè)貢獻(xiàn)一份力量。

5、通過立法切實(shí)保護(hù)彩民權(quán)利。彩民權(quán)利的法律保護(hù)也是彩票法中的一個(gè)重點(diǎn)。彩民權(quán)利的法律保護(hù)主要包括四方面：一是彩民的基本權(quán)利義務(wù)；二是市場準(zhǔn)入問題。從世界范圍來看，大多數(shù)國家都對(duì)彩票市場的準(zhǔn)入做了種種限制，包括職業(yè)與年齡等的限制。到底未成年人能否購買彩票？我國目前并未對(duì)此有明確規(guī)定，出于保護(hù)未成年人身心健康的考慮，我國法律對(duì)未成年人的彩票購買行為也應(yīng)作出禁止性規(guī)定。對(duì)于除此之外的社會(huì)弱者、國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員、企業(yè)團(tuán)體是否允許購買彩票，如果可以，對(duì)他們的購買行為應(yīng)做怎樣的限制，也需要有明確的界定；三是中獎(jiǎng)彩民的知情權(quán)與隱私權(quán)保護(hù)等問題。由于我國目前沒有完善的法律條文和對(duì)中獎(jiǎng)?wù)邫?quán)益的相關(guān)規(guī)定，因此中獎(jiǎng)?wù)叩娜松戆踩捎诿襟w的公開宣傳而風(fēng)險(xiǎn)劇增。很多中獎(jiǎng)?wù)叨家瘖y匿名去領(lǐng)獎(jiǎng)，但是彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)為了自身的宣傳早已將中獎(jiǎng)?wù)叩男畔⑿孤冻鋈?，因此不少類似“百萬巨獎(jiǎng)讓人有家難回”、“彩票中獎(jiǎng)成富翁，兩小時(shí)后報(bào)案被搶”的事件多有發(fā)生。所以，必須要制定一套完整的保護(hù)彩民隱私權(quán)的規(guī)則迫在眉睫。

6、在刑法中增加新罪名，設(shè)立多檔次量刑標(biāo)準(zhǔn)。一方面要在刑法中對(duì)未經(jīng)審批擅自發(fā)行彩票、違法行使彩票發(fā)行審批權(quán)、挪用或侵占彩票收入專項(xiàng)資金等新型犯罪行為增設(shè)新罪名；另一方面對(duì)非法經(jīng)營罪、賭博罪等可設(shè)立多檔次的量刑標(biāo)準(zhǔn)，將非法參與私人博彩和利用賭博進(jìn)行詐騙等各項(xiàng)違法活動(dòng)按照其性質(zhì)與后果的不同，分別給予相應(yīng)的處罰，使司法機(jī)關(guān)在追究其責(zé)任時(shí)有法可依，依法行為。因此，發(fā)行、銷售彩票需要法律的引導(dǎo)和規(guī)制，并由國家壟斷經(jīng)營，嚴(yán)格管理。我國彩票犯罪的刑事立法也應(yīng)將預(yù)防和打擊非法發(fā)行和銷售彩票等行為作為一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。

五、結(jié)語

相對(duì)于彩票發(fā)行歷史已經(jīng)上百年的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，我國的彩票事業(yè)尚處于起步階段，彩票的增長空間還是十分巨大，增長潛力有待于進(jìn)一步挖掘。因此，制定一部規(guī)范的彩票規(guī)制法律，讓彩票在起步階段就能走上健康的發(fā)展道路是眾人的共識(shí)，也是破解實(shí)際中發(fā)生的各種彩票業(yè)問題的關(guān)鍵所在。相信隨著我國彩票法律制度的日趨發(fā)展和完善，我國彩票業(yè)的明天會(huì)更美好。

[1]沈宏超.掀起彩票經(jīng)濟(jì)的蓋頭.價(jià)格與市場，2002.8.

[2]“賭博合法化”之辯.南方周末，2004.12.23.

[3]韓世遠(yuǎn).彩票的法律分析.法學(xué)，2005.2.