對政府職能的制度經(jīng)濟學(xué)分析

□文/魯春玉

一、政府概述

在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中，國家視為等同于政府。按照新制度經(jīng)濟學(xué)定義，國家是一種在某個特定地區(qū)內(nèi)對合法使用強制性手段具有壟斷權(quán)的制度安排，它的主要功能是提供法律和秩序。新制度經(jīng)濟學(xué)對于國家的起源，提出了國家?guī)в小捌跫s”和“掠奪”的雙重屬性。如果暴力潛能在公民之間進行平等分配，便產(chǎn)生契約性國家，如果這樣的分配是不平等的，便產(chǎn)生掠奪性或剝削性的國家。國家的成立是公民達成“契約”的結(jié)果，而國家的“暴力潛能”又導(dǎo)致了統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的劃分。政府在暴力方面具有的比較優(yōu)勢，使得政府在彌補“市場失靈”的缺陷時具有比其他組織更有權(quán)威地位。

國家的目標有兩個：統(tǒng)治者租金最大化和降低交易費用使社會產(chǎn)出最大化。這兩個目標存在著沖突，一種有利于降低交易費用的制度不一定能夠同時確保統(tǒng)治者收益的最大化。政府的機會主義傾向決定了二者矛盾時，通常更側(cè)重于第一個目標。經(jīng)濟學(xué)家把這種現(xiàn)象總結(jié)為“諾斯悖論”，其中心意思是：國家界定和保護產(chǎn)權(quán)可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益；但國家有其自身的組織利益和內(nèi)部利益，這就決定了國家的立場不是中立的，其在追求統(tǒng)治者利益的最大化。也就是說，政府并非是個能夠自發(fā)地采取合理行動的市場中立者，而是一個受制于有限理性和代理人機會主義雙重約束的集體行動者。其追求自身效用最大化的行為主動地或以其行為的負效應(yīng)的方式促進了社會利益的提高。“諾斯悖論”深刻地揭示了“政府失敗”的原因。

現(xiàn)實政府的做法越來越偏離使社會產(chǎn)出最大化的目標，而這一目標又是與社會公共利益相關(guān)。為了實現(xiàn)這個目標，有必要界定政府應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么——即界定政府的職能。

二、政府主要職能的界定

制度經(jīng)濟學(xué)認為，政府職能主要包括以下幾個方面：

（一）提供制度。制度分為內(nèi)在制度和外在制度，內(nèi)在制度是社會自發(fā)產(chǎn)生的，以社會需求為存在動力的，源于社會內(nèi)在的要求，具有長期孕育性、自下而上性、非正式性、非強制性特征，諸如習(xí)慣、內(nèi)化規(guī)制、習(xí)俗和禮貌等；外在制度是由統(tǒng)治共同體的政治權(quán)力機構(gòu)自上而下設(shè)計、強加于社會并付諸實施的，具有自上而下性、正式性、強制性等特征，諸如專門指令、強制性規(guī)制等。兩種制度共同構(gòu)成了社會的制度秩序，外在制度應(yīng)以內(nèi)在制度為基礎(chǔ)，一個社會的制度設(shè)計必須要尊重社會的自發(fā)制度、自發(fā)秩序，有意識制定的、立法通過的規(guī)則，以及由政治過程決定的制度的整體架構(gòu)，都必須以內(nèi)在制度為基礎(chǔ)。

盡管內(nèi)在規(guī)則在多數(shù)情況下都很有效，但實際上所有復(fù)雜大型社會也都采用了外在制度。這是因為由政府建立規(guī)則有若干優(yōu)點：1、與內(nèi)在制度相比，外在制度可能更易于被認識，從而節(jié)約人們的信息成本；2、根據(jù)內(nèi)在規(guī)則進行自發(fā)的裁決有可能是任意的，可能帶有很大的偏見和傾向性；3、“囚徒困境”表明合作常常是有利的。而合作因借助以政府為后盾的制度而得到強化；4、通過政府的外在組織和外在控制有助于防止“搭便車”行為，并提供充足的公共產(chǎn)品供給；5、經(jīng)驗顯示，非正式的內(nèi)在制度只能將經(jīng)濟發(fā)展推進至一定的水平，超出這個水平后，外在制度和起保護作用的政府就顯示出了規(guī)模經(jīng)濟，并能保障所有進入者都獲得公正、開放的市場機會；6、在造就一種開放秩序和實現(xiàn)更廣泛、更具活力的勞動分工上，設(shè)計出來的正式法律和一個正式的司法系統(tǒng)是更有效能的。如前所述，內(nèi)在制度所無法克服的各種環(huán)境因素導(dǎo)致由政府來外在地推行和執(zhí)行制度，從而形成布坎南所說的“國家保護職能”。政府保護職能的中心應(yīng)當是支持和增強社會秩序和經(jīng)濟秩序，這就需要政府通過制定和執(zhí)行制度來實現(xiàn)。

（二）糾正市場失靈。通常認為市場失靈包括以下幾個方面：壟斷，公共物品，外部效應(yīng)，不完善的市場，信息的不足，失業(yè)、通貨膨脹及失衡，再分配，有益物品。政府糾正市場失靈的主要方式有：（1）維護法律與規(guī)則，對企業(yè)的微觀經(jīng)濟行為進行規(guī)制。如美國的《反壟斷法》、中國的《反不正當競爭法》等，均對避免市場壟斷和消除壟斷的負效應(yīng)做出了明確的規(guī)定。又如美國的“污染許可證交易”制度，通過利用市場機制本身來激勵企業(yè)減少污染排放，從而解決污染的負外部性這一全球難題等；（2）政府直接生產(chǎn)或提供公共物品。與成本和收益能由個人充分內(nèi)部化的私人產(chǎn)品相比，公共產(chǎn)品將供給不足。對于公共品的供給，政府選擇由公共所有的財產(chǎn)來組織生產(chǎn)并為其提供資金。如灌溉、組織機構(gòu)的設(shè)立、變更，權(quán)力的運作，人員的編制等都應(yīng)該合法化、規(guī)范化。無論是政府的抽象行為還是行政人員的具體行政行為，都必須合法化、規(guī)范化，防止公共權(quán)力對公民權(quán)利的侵害。法治政府是民主政治和市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。排水工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，社會保障與社會福利網(wǎng)的建設(shè)等。在提供公共產(chǎn)品方面的一個有效的國際經(jīng)驗是鼓勵包括非政府組織在內(nèi)的公共產(chǎn)品民間供給，這會對公共產(chǎn)品的供給產(chǎn)生有效的競爭而使公共產(chǎn)品的供給受到規(guī)則的約束；（3）政府實施宏觀經(jīng)濟政策，主要是財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策等，以解決失業(yè)、通貨膨脹與經(jīng)濟失衡等問題。如通過財政轉(zhuǎn)移支付政策、累進稅制等措施來改善地區(qū)經(jīng)濟的不平衡發(fā)展和控制貧富差距；通過貨幣政策的實施來遏制通貨膨脹；通過產(chǎn)業(yè)政策來調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)升級、引導(dǎo)投資、促進出口等。

（三）界定產(chǎn)權(quán)，提供有效的產(chǎn)權(quán)制度。有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，而有效率的經(jīng)濟組織的產(chǎn)生需要在制度上作出安排和確立產(chǎn)權(quán)，以便對經(jīng)濟活動造成一種激勵效應(yīng)。有效率的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是競爭性的或排他性的，為此，必須對產(chǎn)權(quán)進行明確的界定，這將有助于減少未來的不確定性因素并從而降低產(chǎn)生機會主義行為的可能性。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，離開國家，人們很難對產(chǎn)權(quán)做出有效分析，政府作為在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織，處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位。

國家職能強調(diào)其制度變遷及制度供給中的重要作用，但國家職能的行使引發(fā)相應(yīng)的缺陷，這些缺陷是國家行使職能所不可避免的。國家作為一種制度設(shè)計存在先天和后天不足。國家作為最大的制度提供者，受到一系列因素的限制，如公共選擇、路徑依賴、政治制度、社會需要、有限知識等，導(dǎo)致不能有效地提供制度或供給過?；蚬┙o不足。國家作為產(chǎn)權(quán)的界定和保護者，但事實上國家在大多數(shù)情況下提供的是低效率的產(chǎn)權(quán)。諾斯認為，政治制度有一種形成低效率產(chǎn)權(quán)制度的天生傾向，這種制度導(dǎo)致了經(jīng)濟停滯或衰退。按照“諾斯悖論”，國家行使作為利益關(guān)系協(xié)調(diào)者的職能，但政府是“理性人”，追求政治利益的最大化，這種秉性使其容易為利益集團所控制，往往以犧牲多數(shù)人的利益而為少數(shù)人獲利。也即政府協(xié)調(diào)利益所持有的“非中立”立場，是存在利益偏好的，結(jié)果導(dǎo)致分配不公平、社會利益的失衡和社會秩序的不穩(wěn)定。

由此可見，國家職能及其行使是雙面性的，優(yōu)勢與缺陷并存，這昭示我們應(yīng)該在政府職能轉(zhuǎn)型中認清政府的實質(zhì)及政府職能的轉(zhuǎn)變中應(yīng)關(guān)注的焦點問題。換言之，新制度經(jīng)濟學(xué)應(yīng)為且可以為政府職能轉(zhuǎn)型提供思想的啟發(fā)和制度借鑒。

三、完善政府職能的思考

（一）有限干預(yù)。新制度經(jīng)濟學(xué)的知識論核心在于人類理性的有限性、信息的不完全性，故而制度建構(gòu)是不完全的，從制度發(fā)生學(xué)角度，制度建設(shè)是一個試錯的過程。制度經(jīng)濟學(xué)認為，政府起源于一系列有形或無形契約的簽訂，是有限理性人契約的結(jié)合，且政府本身作為一個人的集合固然在理性能力、信息完全上有較大的優(yōu)勢，但仍舊逃離不出有限理性的宿命。因此，政府應(yīng)是有限的，政府職能行使也應(yīng)是有限的，這正是暗合有限政府的知識論假設(shè)要求。在有限政府下，處理好政府和市場、政府和社會的關(guān)系，合理確定政府的職能邊界，做到有所為有所不為：不主動干預(yù)市場；以是否有利于市場機制運行、是否有利于社會發(fā)展來判斷干預(yù)的效果；將干預(yù)置于制度約束下。在產(chǎn)權(quán)清晰、交易費用大于零的情況下，政府并不需要直接干預(yù)，只需對產(chǎn)權(quán)作出規(guī)定，使糾紛雙方的權(quán)利明確，能夠以支付費用的方式解決糾紛，即把外部性問題內(nèi)在化，可以恢復(fù)市場正常運行。也就是說，政府干預(yù)僅限于產(chǎn)權(quán)界定不清的經(jīng)濟領(lǐng)域。

（二）實現(xiàn)“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。新制度經(jīng)濟學(xué)視野下，政府是存在缺陷的政府，因此如何消除政府的缺陷，最大化發(fā)揮其職能也是制度經(jīng)濟學(xué)的當然命題。政府本質(zhì)是一種制度，基于交易成本而產(chǎn)生對政府存在必要性、合理性。按制度經(jīng)濟學(xué)的分析路徑，政府缺陷也必然產(chǎn)生交易成本，以科斯第二定理要求產(chǎn)生相對制度的“欲求”，即對政府缺陷限制的制度——法治政府。在科斯的制度結(jié)構(gòu)中，尤其強調(diào)法律制度的重要性，法律制度作為外在性制度具有不同于內(nèi)在制度的獨特優(yōu)越性，如直接性、強制性、實效性等。這就要求在法治的框架下構(gòu)造政府，即法治政府。所謂法治政府，是指政府職能的確定，

（三）引入競爭機制。競爭能夠提高效率，使投入少而產(chǎn)出多，通過競爭可以打破壟斷，能迫使公營壟斷組織對消費者的需要作出反應(yīng)，從而實現(xiàn)消費者主權(quán)與公眾主權(quán)；并且通過競爭可以提高公共部門組織內(nèi)部員工的自尊心和士氣。在這里，競爭至少可分為三類：一是公對私的競爭，即讓公營組織和私營組織都來提供公共服務(wù)，從而促使其競爭；二是私對私的競爭，即政府要求私營企業(yè)彼此競爭，以提供一些公共服務(wù)；三是公對公的競爭，即政府促使自己內(nèi)部組織之間進行競爭，以達到良好的服務(wù)效果。同時，競爭機制能有效解決政府中存在的“委托-代理”問題；競爭機制有利于技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)家創(chuàng)新和政治行政制度創(chuàng)新；競爭能防止政府對市場經(jīng)濟的不正當干預(yù)，維護市場競爭機制。

（四）信息公開。強調(diào)信息的公開性，一方面有助于降低官員的影響力而使尋租變得更加無利可圖；另一方面使政府于眾目睽睽之下機會主義行事的難度加大。兩個方面都將約束政府采取有利于社會利益增長和經(jīng)濟繁榮的集體行動，而更少機會主義地行事。成熟市場經(jīng)濟國家的實踐表明，通過堅持透明的稽查標準、政府定期報告制度、由審計署等獨立專家機構(gòu)來監(jiān)督會計賬目以及由學(xué)者、信用評估機構(gòu)或國際機構(gòu)等專家監(jiān)督者對政府活動進行復(fù)審，都進一步增強著政府機構(gòu)的可稽查性，并抑制著政府中的機會主義。

[1]盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟學(xué).中國發(fā)展出版社，1993.

[2]劉華香.新制度經(jīng)濟學(xué)的政府職能觀評析.學(xué)術(shù)交流，2007.

[3]盧現(xiàn)祥，朱巧玲.論新制度經(jīng)濟學(xué)中國家的四大職能.湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2003.