我國地方政府融資平臺(tái)特征、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

□文/江 凱 鄢 斗 于 明 丁 攀

一、概念界定

地方政府融資平臺(tái)是指我國地方政府為了籌集地方市政、公用事業(yè)建設(shè)所需資金，通過劃撥土地、股權(quán)、國債等資產(chǎn)，組建資產(chǎn)和現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的各類型公司，如地方城市建設(shè)投資、城市建設(shè)開發(fā)、城市建設(shè)資產(chǎn)管理等有限責(zé)任公司。1994年我國分稅制改革是地方政府融資平臺(tái)形成的重要原因，分稅制改革間接削弱了地方政府財(cái)力，但地方政府承擔(dān)的大量地方公共事務(wù)仍需籌集大量資金，銀行間接融資成為我國地方政府融資平臺(tái)資金的主要來源。

二、發(fā)展特征

（一）平臺(tái)數(shù)量快速攀升。此次國際金融危機(jī)全面爆發(fā)以來，為了降低危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響，中央政府推出4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，促使地方政府融資平臺(tái)數(shù)量快速攀升。根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年底我國地方政府融資平臺(tái)數(shù)量已經(jīng)超過8，000多家。危機(jī)后新成立的地方政府平臺(tái)融資公司以法人形成為主，行政級(jí)次從初期的省級(jí)政府設(shè)立平臺(tái)公司為主快速延伸至市級(jí)、縣級(jí)政府平臺(tái)公司，目前我國縣級(jí)平臺(tái)融資公司數(shù)量占所有融資平臺(tái)總數(shù)的比重接近60%。

（二）融資規(guī)模迅猛擴(kuò)張。隨著我國地方政府融資平臺(tái)數(shù)量快速上升，融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模迅猛擴(kuò)張，中國社科院金融所估計(jì)2011年末我國地方融資平臺(tái)負(fù)債將達(dá)到10萬億元，現(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示2009年5月末我國地方政府融資平臺(tái)負(fù)債總額從上年年初1萬億元上升至5.26萬億元，增長了近5倍。目前，地方政府融資平臺(tái)融資方式劃分為銀行貸款、中期票據(jù)、企業(yè)債券和政府特定項(xiàng)目信托理財(cái)產(chǎn)品等，其中，銀行貸款是最主要的融資方式。

三、主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)。為了降低金融危機(jī)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)沖擊，籌集地方市政、公用事業(yè)等建設(shè)資金，少數(shù)地方政府在大力扶持地方融資平臺(tái)建設(shè)時(shí)并沒有嚴(yán)格按照我國有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，以財(cái)政性收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)或其他形式為地方融資平臺(tái)公司提供間接融資擔(dān)保。在對(duì)融資項(xiàng)目進(jìn)行審核時(shí)，沒有充分重視大規(guī)模舉債的潛在風(fēng)險(xiǎn)，沒有嚴(yán)格按照國家宏觀調(diào)控、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入和土地利用規(guī)劃等要求展開重點(diǎn)調(diào)查。

（二）銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。在危機(jī)時(shí)期中央積極財(cái)政政策與適度寬松貨幣政策帶動(dòng)下，地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模上升，融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行信貸質(zhì)量的影響不容小視，2012年地方融資平臺(tái)貸款將迎來到期還款高峰，屆時(shí)縣級(jí)政府融資平臺(tái)面臨較大還款壓力。近期金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)清查和整頓力度，顯示監(jiān)管層對(duì)地方政府融資平臺(tái)信貸的潛在風(fēng)險(xiǎn)高度關(guān)注。

（三）財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從宏觀層面看，近幾年融資平臺(tái)債務(wù)已對(duì)地方財(cái)政形成較大財(cái)務(wù)壓力。融資平臺(tái)負(fù)債實(shí)際上歸屬于政府負(fù)債，大部分資金由財(cái)政擔(dān)保并承擔(dān)還本付息責(zé)任，目前多數(shù)縣級(jí)融資平臺(tái)公司本身不具備自償能力，最終還需依賴財(cái)政撥款償還貸款，地方政府融資平臺(tái)規(guī)模快速增長造成財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)率、財(cái)政債務(wù)依存度及財(cái)政債務(wù)償債率等多項(xiàng)指標(biāo)上升，如果再加上歷年來地方政府累積下來的其他顯性和隱性債務(wù)，地方財(cái)政壓力將更加凸顯。

（四）平臺(tái)企業(yè)評(píng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國地方政府尚未形成由中立的第三方信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，金融機(jī)構(gòu)在貸前調(diào)查時(shí)，融資標(biāo)準(zhǔn)通常不是嚴(yán)格參照企業(yè)法人貸款標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)地方政府財(cái)政收支狀況和償還能力對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行評(píng)估，就造成了商業(yè)銀行對(duì)融資企業(yè)評(píng)級(jí)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)定位不夠準(zhǔn)確。此外，地方債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制還不是很健全，還沒有形成管理和運(yùn)行高效的舉債融資預(yù)警機(jī)制。

四、對(duì)策

（一）降低銀行信貸占比。地方政府融資平臺(tái)在湊集公用事業(yè)建設(shè)資金時(shí)，適當(dāng)降級(jí)銀行信貸資金比重，降低銀行集中貸款風(fēng)險(xiǎn)，拓寬產(chǎn)業(yè)投資基金、企業(yè)票據(jù)、中期票據(jù)等融資渠道，充分利用金融市場和民間資本，形成多元化融資結(jié)構(gòu)，保證地方融資平臺(tái)資金來源的穩(wěn)定性和后續(xù)力。建立國際化商業(yè)資信評(píng)級(jí)制度，由第三方信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)企業(yè)評(píng)級(jí)，定期公布融資企業(yè)評(píng)級(jí)等級(jí)。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督管理力度。嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度，健全地方政府融資平臺(tái)組織架構(gòu)和法制化管理體系，公司治理架構(gòu)應(yīng)包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理層和股東大會(huì)等，決策管理層堅(jiān)持職責(zé)明確、履職明確、問責(zé)明確，明確處罰措施和處罰程序。同時(shí)，明確地方政府管理部門的主體地位和作用，在宏觀上把握地方融資平臺(tái)融資總體規(guī)模和計(jì)劃，定期評(píng)估融資平臺(tái)所籌資金的投資效益，重點(diǎn)審查融資項(xiàng)目管理決策是否出現(xiàn)偏差。

[1]王必好.地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀及約束機(jī)制[J].中國國情國力，2010.11.

[2]劉立峰.地方政府融資研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2010.6.