農村土地集體所有制簡評

□文/高 飛

一、農村土地農民集體所有制的價值取向

法律價值在最基本的意義上可以理解為作為主體的人、團體或國家等通過一系列活動而形成的法律對主體的從屬關系，這種從屬關系表現為法律為主體的需要和發(fā)展而服務。法律價值不是抽象和空虛的，分析判斷法律價值的基礎是社會的現實狀況、需要和利益以及法律是否反映了社會發(fā)展的前景和趨勢。遵從這個判斷標準，那么公平當是農村土地農民集體所有制這項制度的最基本價值所在。

公平是指一定社會利益主體之間的利益分配和利益關系處于相對合理公正的價值形態(tài)。從歷史起源看，公平首先是利益主體之間物質利益上的分配公平，在此基礎上產生政治、法律、倫理等方面的內容。在我國現階段，農民公民與非農民公民之間實際存在著由于利益分配不公而產生的差別待遇。由于農民具有群體性的特征，法律確認了農民集體的農村土地所有權人地位，使得農民集體在理論上成為與國家平等的所有權主體，可以排他性地享有農村土地所產生的利益，這本質上就是在調整利益分配方式，以縮小農民公民與非農民公民之間的利益差距?？梢哉f，農民集體土地所有制對公平的價值取向首先反映在它從應然的意義上講是一種讓利于農民的制度安排。

農村土地農民集體所有制對公平的價值取向還體現在土地承包經營制的確立和集體對承包土地進行調整的可能性上。我國是一個農民大國，人多地少的國情，整體上尚不完善的農村社會保障體系以及各地經濟水平表現出的極大差異，使得土地（盡管國家的快速發(fā)展和農村各種保障制度的逐步建立）仍然發(fā)揮著不可或缺的保障功能。而社會保障的根本目標就是實現社會公平，保證每個人和每個家庭在遭遇各種風險的時候能夠享受必要的援助。因此，建立在按集體人口平均分配土地基礎上的土地承包經營制度本身就反映了一種樸素的平等觀。但人口的自然增減和自由流動勢必造成農戶人多地少以及人少地多的現象，使得某些集體成員不能享有承包土地所提供的生活保障——成員間利益分配的公平狀態(tài)被破壞了。這種情況下，只要土地的保障功能還存在，為確保成員間的公平而進行的承包地調整就是合理、必要和正當的。而農村土地的私有化或者國有化盡管也能以均分土地的方式實現農民間利益分配的初始公平，卻缺乏解決因人口變化產生的不公平的機制——市場調節(jié)雖然可以考慮的一個途徑，但對具有保障功能的土地能否簡單地適用市場規(guī)則卻值得商榷。也正是由于這一點，集體對承包地進行調整的可能性在最根本上反映了農民集體所有制對公平的價值取向。值得注意的是，國家雖然主張承包地“生不增，死不減”的政策，但是現行的法律、法規(guī)卻為集體對承包地的調整留下了一定的空間，更重要的是，大多數農民對土地調整表示支持，而且土地調整在實踐中是常態(tài)。至于調整承包土地對農業(yè)績效的影響則不應太過擔心，因為多種因素的共同作用使得土地調整對土地投資和農業(yè)產出的影響極為有限。當然，公平并不是要求絕對的平均，所以法律對調地行為設置了一定的條件和限制，國家也出臺了土地承包經營權的流轉政策以及農民專業(yè)合作社制度，在保障土地資源配置公平的同時提高土地資源配置的效率。

二、農村土地農民集體所有制法律操作層面的評價

根據《民法通則》（第七十四條第二款）、《物權法》（第六十條）以及《土地管理法》（第十條）的規(guī)定，農民集體土地所有權的行使是通過代理關系來實現的，即由各級集體經濟組織或者村民委員、村民小組代表本級的農民集體來行使土地所有權。鑒于集體成員的流動性、意志表達方面存在差異等因素可能帶來的農民集體在行為能力方面的不足，通過法律設定的代理人來行使農村土地所有權不失為一種可取的選擇。在這一制度安排下，兩個基本問題對農村土地農民集體所有制所含的公平價值能否得以實現起著重要影響：國家和集體這兩個土地所有權人的關系、農民集體成員資格的認定以及如何保證代理人最大限度地代表農民集體的利益。下面以村一級農民集體土地所有權為例對這三個問題進行進一步闡述。

1、農民集體與國家在土地所有權方面的關系。農民集體土地所有權包括四項權能：對土地的占有、使用、收益和處分。但是《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款規(guī)定的土地征收、征用制度以及《土地管理法》第四條規(guī)定的土地用途的管制制度，或致使農民集體完全喪失土地所有權，或致使農民集體土地所有權的部分權能無法或很難得以實現，在本質上構成了對農民集體土地所有權的限制。

從法理的角度出發(fā)，任何一項權利都應予以必要的限制，因為眾多的社會主體處于一種互動，而不是封閉的狀態(tài)中。不受限制的權利必將導致其他主體的合法權利受到侵害，造成社會實際上的無序。但是，對權利的限制同樣也要受到限制，否則權利等于空置。判斷對一項權利的限制是否合法或者能否成立至少應該考慮三個因素：第一，目的的必要性，即通過限制一項權利而旨在實現的另一項權利或利益是否是必需的，后一項權利與前一項權利相比是否具有同等甚至更高的價值意義；第二，方式的適當性，即對前項權利所采取的限制方式能夠實現后項的權利或利益；第三，限制程度的恰當性，即對前項權利的限制方式應該在最大限度上保障了權利人的利益。換句話說，不存在一種更為溫和的、卻同樣可以實現后項權利或利益的權利限制方式。

就對農民集體所有土地的征收、征用而言，由于《憲法》和《土地管理法》規(guī)定了征收、征用以實現公共利益為目的，并需要對權利人進行補償，因此這種對農民集體土地所有權的限制在形式上是合法的。但是通過土地用途管制來限制農民集體土地所有權卻是另一種情況。對土地用途進行管制的目的應當是實現土地的合理利用。由于土地作為基本生產和生活資料的重要性和不可再生的特點，土地的合理利用影響到國家能否持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，關系到每一個社會主體的切身利益，因此對農民集體所有土地的用途進行管制有其目的必要性。但是，以土地用途管制來限制農民集體土地所有制的方式適當性卻不無問題。土地用途管制的一個重要方式是《土地管理法》第四十三條規(guī)定的建設用地申請國有土地制度。根據這項制度，農民集體所有土地只能在建造村民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設施、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時才能作為建設用地使用，其他情況下則需要通過征收轉為國家所有的土地。這里要問，通過建設用地申請國有土地制度這種限制方式能否實現土地的合理利用？對這個問題應持否定的回答，因為土地的合理利用是通過科學的規(guī)劃、嚴格的土地用途審核以及有效的土地用途監(jiān)督來實現的，與誰是出讓建設用地的主體無關。因此，對農民集體所有土地的限制方式不適當。由于限制方式的不適當性，限制程度的恰當性則無從談起。

據此可以說，在具體處理同樣作為土地所有權主體的農民集體和國家的關系時，法律規(guī)定了不適當的對農民集體土地所有權進行限制的方式，本應平等的兩個土地所有權主體實際上處于一種不平等的狀態(tài)，使得旨在讓利于民的農村土地農民集體所有制有淪為與民爭利的工具之嫌，違背了立法的初衷。

2、農民集體對其代理人的監(jiān)督。確保農村集體經濟組織或者村民委員會能夠最大限度地代表農民集體的土地權益，關鍵在于可行的監(jiān)督機制。關于農村集體經濟組織，立法層面還是空白，法定的監(jiān)督機制無從談起。對于村民委員會，國家盡管早在1998年就出臺了《村民委員會組織法》，但是對這部法律在保障農民集體的土地權益方面所起的作用卻不能做過高的估計。這首先是因為通過《村民委員會組織法》規(guī)定的監(jiān)督機制來監(jiān)督村委會行使農民集體土地所有權的行為存在一個嚴重缺陷，即村民和農民的非同一性。農民雖然是村民，但村民卻不一定是農民，也就是說，村民并非都是農民集體的成員。由于有權對村委會組成人員進行選舉、罷免、監(jiān)督的主體是村民，當隨著人口的流動一個村莊農民集體成員的數量占村民人口總數的比例達不到法律規(guī)定的最低比例時，從理論上講農民集體對村委會的監(jiān)督權就會被架空。

綜上，關于農村土地農民集體所有制可以得出以下結論：第一，對公平的價值取向使得農村土地農民集體所有制仍是一項有現實意義的基本法律制度。對農民個體權益的承認與保護，是現在的農民集體所有制區(qū)別農業(yè)集體化時期的集體所有制的根本所在；第二，盡管現行法律制度在關于農民集體和國家的關系、集體成員資格的認定、農民集體對其土地所有權代理人的監(jiān)督機制等方面存在的問題使得農村土地農民集體所有制對公平的價值取向未能得以很好的實現，但應通過完善相應的法律制度來予以解決，而不該改變農村土地農民集體所有的性質。

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