新農(nóng)村建設中農(nóng)民對基礎教育政策的參與研究

李俊丹，馮小紅，蘇紅霞，康香閣

（邯鄲學院 a.學報編輯部；b.歷史系，河北 邯鄲 056005）

黨的十七屆三中全會提出了發(fā)展農(nóng)村基層民主，擴大有序參與，加強基層政權(quán)建設，擴大村民自治范圍，保障農(nóng)民享有更多更切實的民主權(quán)利。所以建設社會主義新農(nóng)村要求全黨從現(xiàn)代化建設的全局出發(fā)，繼續(xù)把“三農(nóng)”問題作為當前工作的重點來抓；當前社會主義新農(nóng)村建設的一項重要工作就是要擴大農(nóng)村基層民主，擴大農(nóng)民政治參與，搞好村民自治，健全村務公開制度，開展普法教育，確保廣大農(nóng)民群眾依法行使當家作主的權(quán)利。[1]“十二五”時期，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是一項重大任務，必須堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大強農(nóng)惠農(nóng)政策力度，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。而農(nóng)村的發(fā)展取決于農(nóng)村教育的現(xiàn)代化。農(nóng)村教育是中國教育的重點和難點，沒有農(nóng)村教育的現(xiàn)代化就沒有中國教育的現(xiàn)代化。因此，探討提高農(nóng)民在農(nóng)村基礎教育政策中的參與程度，不僅對農(nóng)村基層民主的健康發(fā)展意義重大，而且也是建設社會主義新農(nóng)村的必要條件。眾多學者從政治學、經(jīng)濟學和財政學等角度，針對我國農(nóng)村基礎教育政策進行了研究，并概括了存在的主要問題及原因。但筆者認為對于問題原因的分析還不夠充分，特別是對農(nóng)村基礎教育政策的農(nóng)民參與研究更少。

一、農(nóng)村基礎教育政策的農(nóng)民參與的含義及應用價值

在當今中國社會中，農(nóng)民是相對弱勢的群體，他們的利益訴求很難得到有效的表達，農(nóng)民對農(nóng)村基礎教育政策的制定和實施的認識處在真空狀態(tài)，這使他們失去了與強勢集團對抗的能力，從而使教育上的不平等被逐漸固化，使農(nóng)村基礎教育政策難以保證對農(nóng)村基礎教育資源的充足供應。因此，研究提高農(nóng)民在農(nóng)村基礎教育政策中的參與程度就成為農(nóng)村基礎教育政策改革的重中之重。農(nóng)村基礎教育政策的農(nóng)民參與，包括農(nóng)民、農(nóng)民代表或農(nóng)民組織積極參與政策過程，表達利益欲求，影響政策制定的各種政治活動。這就需要構(gòu)建相關(guān)的制度和機制來保障農(nóng)民進行利益表達的渠道和機會，進而提高農(nóng)民參與和影響政策的能力，使農(nóng)民由對農(nóng)村基礎教育政策的被動接受者轉(zhuǎn)變成為積極的參與者，并與其他社會成員一道平等地參與到農(nóng)村基礎教育政策過程中去，為政策決策提供及時、真實、有效的信息，從而提高政策制定的效率。同時，農(nóng)民按照公正平等的規(guī)則來表達自己的利益訴求，并積極地參與政策活動，體現(xiàn)他們的教育欲求和維護自己的教育權(quán)利，并且平等地對抗其他社會成員提出的利益主張，從而最大限度地抑制強勢團體利用國家和政府行為壓制和剝奪農(nóng)民利益的情況發(fā)生，促使國家和政府充分、合理地利用人力、物力、財力，保障農(nóng)村基礎教育發(fā)展的資源供應，確保農(nóng)村基礎教育政策能夠體現(xiàn)最廣大農(nóng)民的根本利益，進而促進農(nóng)村基礎教育的健康快速發(fā)展。[2]97-101

在借鑒已有國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的同時，從新農(nóng)村建設基礎教育政策的農(nóng)民參與的視角來審視我國的農(nóng)村基礎教育政策，并對阻礙農(nóng)村基礎教育健康發(fā)展的深層原因進行剖析，在此基礎上提出相應的對策建議，以促進農(nóng)村基礎教育的健康發(fā)展，保障農(nóng)民子女平等的受教育權(quán)利，也為當前破解我國的“三農(nóng)”難題提供一種理論指導。增強農(nóng)村基礎教育政策中的農(nóng)民參與程度，使農(nóng)民能夠積極參與到政策的過程之中并合理表達自己的意愿訴求。同時要強化官員的民主決策意識，促進政策的科學化和民主化，并完善農(nóng)民政策參與的相關(guān)制度建設。進而從根本上提高新農(nóng)村建設中農(nóng)民對基礎教育政策的參與程度，以制約和對抗強勢集團對農(nóng)民利益的侵害。因此，本研究對解決當今圍繞我國社會的“三農(nóng)問題”具有重大的應用價值。

二、農(nóng)民在基礎教育政策的參與中存在的問題

（一）農(nóng)民在農(nóng)村基礎教育政策生成中“缺席”

政策的形成過程，從本質(zhì)上講就是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益需求，對復雜的利益關(guān)系進行調(diào)整的過程，政策的制定與執(zhí)行是社會各種利益沖突的集中反映。[3]26所以，農(nóng)村基礎教育政策的形成過程，實際上應該是農(nóng)村基礎教育政策“受益者”——農(nóng)民的協(xié)商、對話和理解或博弈的過程。只有多元利益主體積極參與農(nóng)村基礎教育政策規(guī)范的生成，從而使其不僅因充分的集思廣益而獲得科學性，同時也由于有各方的利益訴求在其中得到了合理的表達，即農(nóng)村基礎教育政策不僅符合“真”，而且也具有了“善”的特質(zhì)，才能得到民眾的認可與遵從，獲得合法性。但是，在傳統(tǒng)的國家中心和行政機關(guān)中心的話語模式中，政府及其相關(guān)行政機關(guān)被作為惟一合法的政策決策中心和最主要的利益主體，而使其他的教育政策利益相關(guān)者的利益訴求往往被邊緣化甚至被忽視，從而導致這些利益相關(guān)者在政策活動中處于“缺席”狀態(tài)。[4]14-18在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村處于依附城市的邊緣地位，同時農(nóng)民也作為弱勢利益集團，很難影響政府公共財政資源的分配。在政府的決策中，農(nóng)民經(jīng)常處于“失語”的狀態(tài)，難以表達自己的利益訴求。在這種狀態(tài)下，就會使得一些不利于農(nóng)村健康快速發(fā)展的政策得以出臺。[3]26這種決策權(quán)力機制的畸變在某些農(nóng)村地區(qū)的教育政策生成過程中顯得尤為嚴重，這樣，也為權(quán)力擁有者進行“政策創(chuàng)租”和“抽租”提供了便利條件，在他們所生成的農(nóng)村基礎教育政策過程中，會經(jīng)常出現(xiàn)無視“三農(nóng)”利益的情況。農(nóng)村教育的話語權(quán)、決策權(quán)集中在權(quán)力階層，從而使我國農(nóng)村基礎教育政策與主流教育話語更多地帶有“城市取向”，[5]7-8而農(nóng)民對基礎教育目的、方向和內(nèi)容的生成沒有發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，農(nóng)村基礎教育進一步“城市化”，一些少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎教育更加“漢族化”，鄉(xiāng)土文化和少數(shù)民族文化進一步“邊緣化”。[6]29，7

（二）農(nóng)民教育觀念陳舊，政策參與意識差

改革開放之初，農(nóng)民由于經(jīng)濟、文化、交通、通訊及科技等條件的制約，大多數(shù)農(nóng)民朋友的價值觀仍受到傳統(tǒng)觀念、封建意識和小農(nóng)思想的影響，思想仍然比較落后，教育訴求意識低下。到了上世紀90年代中后期，農(nóng)民主體意識萌蘇，受教育意識明顯增強，相應教育訴求開始產(chǎn)生。進入新世紀以后，“以縣為主”、“一費制”、“兩免一補”等政策的相繼實施在一定程度上解決了農(nóng)村基礎教育的燃眉之急，農(nóng)民教育訴求有所緩和，并開始走向多元與成熟。盡管如此，由于封建專制下的思想禁錮、長期的逆來順受導致農(nóng)民自我主體意識的喪失，加上基本教育意識的缺乏，教育訴求意識仍很低下。

農(nóng)民是最講實惠的，送子女上學的目的主要是“跳農(nóng)門”，成為“吃皇糧的人”。對于經(jīng)濟條件困難的農(nóng)民來說，他們認為能否上大學還是個未知數(shù)，大學畢業(yè)找工作困難更抑制他們讓子女上學的熱情，讓孩子們早點打工掙錢為家庭分擔重任最實在。因此初中一畢業(yè)輟學外出打工的現(xiàn)象比比皆是。對于女孩子來說更是認為讀書無用，所以就早早回家種田或早早嫁人改變家中境況。這些都體現(xiàn)了農(nóng)民教育觀念落后，基礎不穩(wěn)，發(fā)展必然受阻。所以，對這些農(nóng)民來說，教育與我無關(guān)，所以也就不再關(guān)心對教育政策的參與。對于經(jīng)濟條件較好的農(nóng)民來說，城鎮(zhèn)中那種優(yōu)越的物質(zhì)文化生活對整日埋頭在田間的農(nóng)民及其后代構(gòu)成了巨大的誘惑，讓孩子從“農(nóng)民工”轉(zhuǎn)化為“城鎮(zhèn)人”已經(jīng)成為很多農(nóng)民的強烈愿望，同時也在孩子幼小的心靈里烙上了離開農(nóng)村的印記。城市學校，特別是城市重點學校的“磁場”效應，對農(nóng)村學生和家長放射出強烈的吸引力，吸引著周邊的農(nóng)村學生舍近求遠，從而使農(nóng)民對農(nóng)村基礎教育的訴求意識也轉(zhuǎn)向到城市。因此，他們關(guān)心的也是城市教育的政策，而對自己所在的農(nóng)村環(huán)境中的教育政策不管不問，視若與自己無關(guān)。

總之，在全面建設社會主義新農(nóng)村的今天，農(nóng)民的教育訴求意識仍很低下，政策參與意識很差。

（三）制度化參與機制不健全，導致農(nóng)民政治參與缺乏良好的運行機制

社會轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村雖然建立了諸如人民代表大會制度、村民自治制度等一些基層民主制度，并取得了顯著成績。但這些制度在具體的操作實踐中還存在著許多不盡人意的問題。如人民代表大會制度的選舉制度還不夠完善，現(xiàn)有的選舉制度在選舉實踐中沒有得到很好的落實，選舉只是走走過場。同時，有些地方在選舉后沒有建立起相應的村民議事制度、村務公開制度?；鶎尤罕娒裰髯灾蔚慕Y(jié)構(gòu)不合理，功能不健全，從而不能真正體現(xiàn)“民主自治”的原則。農(nóng)民上訪渠道單一、信訪工作程序不完善、工作人員素質(zhì)不高，導致基層信訪機制效用十分低下。這些制度上的缺陷，勢必嚴重影響農(nóng)民參與國家政治生活、發(fā)揮當家作主的作用。

（四）組織化程度低下，嚴重制約農(nóng)民在基礎教育政策中的參與質(zhì)量

亨廷頓認為，“組織是通往政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎，也是政治自由的前提”。個人在加入組織后，在共同利益的推動下，統(tǒng)一行動，整合力量，從而提高了政治參與的水平和質(zhì)量。當前農(nóng)民的利益表達呈現(xiàn)出高度分散化和個體化的特點，絕大多數(shù)農(nóng)民都是以個人或小團體的形式自發(fā)地進行利益表達，其利益表達的組織化程度低，缺少相應的組織依托。

農(nóng)民作為中國最大的一個階層，卻沒有一個屬于自己的全國性和地方性組織，導致在國家決策中農(nóng)民根本沒有條件去反映自己的要求。同時生產(chǎn)力水平的低下，農(nóng)民長期以來形成的離散性生活方式，農(nóng)民合作意識較差，加上制度性的利益表達渠道不通暢，致使農(nóng)民在其利益受損時難以采取程序化的方式，從而大大削弱了農(nóng)民的政治參與能力。

三、提高農(nóng)民對基礎教育政策參與能力的措施

（一）強化政府官員的民主決策意識

公共政策在本質(zhì)上是社會資源的一種權(quán)威性分配，它在很大程度上決定著社會的利益結(jié)構(gòu)和公民利益實現(xiàn)的狀況，對于公民的生存和發(fā)展具有舉足輕重的意義。所以，公眾已經(jīng)不是從前公共政策的被動接受者，而是要通過各種途徑，試圖參與和影響公共政策，來表達和實現(xiàn)自己的利益欲求。因此，擺在政府官員和政策決策者面前的問題已經(jīng)不是要不要進行公共政策的公眾參與，而是在什么樣的情況下，通過什么樣的途徑和方式，在多大程度上實現(xiàn)公眾政策參與的問題，農(nóng)村基礎教育政策也是如此。同時，作為政策的決策者，應該主動地承受這一挑戰(zhàn)并積極主動地摒棄以往的錯誤觀念，樹立民主決策的意識。我們知道，農(nóng)民對基礎教育的政策參與有利于農(nóng)村基礎教育政策的科學化，也更加有利于農(nóng)村基礎教育政策的合法化。在農(nóng)村基礎教育政策的制定過程中，如果只是由少數(shù)政府官員來研究決定，沒有農(nóng)民的參與，那么制定出的教育政策就很可能與實際相脫離，很難符合農(nóng)民的意愿，政策方案可能不被農(nóng)民理解和接受，政策的實施也可能遭受巨大的阻力，從而也使政策失去科學性。因此政策決策者應積極地調(diào)動農(nóng)民對農(nóng)村基礎教育政策制定的參與積極性，并通過各種有效手段提高農(nóng)民的參與能力，切實完善政務公開制度、決策聽證制度，開展公推直選、民主評議基層黨組織負責人等制度創(chuàng)新，為農(nóng)民搭建更多的利益表達平臺。促成農(nóng)民合理、有序的政策參與活動。[2]97-101

（二）提高農(nóng)民對農(nóng)村基礎教育政策的政治參與意識

首先，要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，為提高農(nóng)民政治參與意識創(chuàng)造物質(zhì)條件。經(jīng)濟決定政治，沒有物質(zhì)基礎作保障，提高農(nóng)民對農(nóng)村基礎教育政策的政治參與意識就是一句空話。只有“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕”了，農(nóng)民才會有更多的時間去關(guān)注民主生活，同時富裕的生活也必將成為他們參與政治的動力，通過積極政治參與來保障他們對財富的所有權(quán)，保障他們的自由平等權(quán)。相反，如果自身生存都無法保障，農(nóng)民是不可能積極參與農(nóng)村政治的。其次，要大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高廣大農(nóng)民的文化素養(yǎng)。農(nóng)民是否受過教育以及受教育的內(nèi)容和水平的高低，在很大程度上決定了農(nóng)民的政治參與意識。我國農(nóng)民文化水平低，文盲和半文盲主要集中在農(nóng)村，再加上傳統(tǒng)專制主義政治文化的長期影響，使得廣大農(nóng)民政治參與意識淡漠。因此我們應該大力普及農(nóng)村義務教育，強力推行農(nóng)村掃盲工作，最大限度地提高村民的文化水平。特別是在村民自治剛剛起步階段，尤其需要發(fā)揮基層黨組織引導和推進的作用，加強對廣大農(nóng)民的思想政治工作，廣泛地對農(nóng)民進行民主啟蒙教育，向公民傳授相關(guān)法律知識政治技能，引導農(nóng)民摒除落后的思想政治觀念，破除農(nóng)民政治參與存在的文化心理障礙，不斷培養(yǎng)和提高農(nóng)民的政治參與意識。

（三）健全和完善農(nóng)民政治參與制度體系，完善農(nóng)民政治參與的運行機制

1. 加強農(nóng)民政治參與的制度建設

強化制度創(chuàng)新，積極完善農(nóng)民政治參與相關(guān)制度。制度問題帶有全局性、根本性、穩(wěn)定性和長期性。所以，要通過有效的制度設計來保證公民政治參與在民主和法治的制度框架下良性運行。首先，要健全和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是人民當家作主的政治理念和憲法理念在制度上的直接體現(xiàn)，是農(nóng)民制度化政治參與的最重要的政治方式。其次，改革信訪制度。信訪制度作為政府性民意表達體制，是農(nóng)民制度化、經(jīng)?；恼螀⑴c渠道。第三，要完善輿論性民意表達制度。大眾傳媒作為輿論性民意表達機制，是廣大民眾對政府（政治體系）施加影響的重要制度化渠道。[7131-134

2. 以法制化為保障，確保農(nóng)民政治參與有法可依

要實現(xiàn)農(nóng)民政治參與的有序化，需要使農(nóng)民的政治參與依據(jù)法治原則，按照法律規(guī)定的方式和程序進行。法制化的政治參與制度可以經(jīng)常地、規(guī)范地為農(nóng)民提供利益表達的場所和渠道，減少體制外的非理性參與，從而有助于實現(xiàn)農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會安寧。為此，一要規(guī)范農(nóng)民政治參與相關(guān)立法。要明確只有依法享有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常委會，才可以制定與村民自治有關(guān)的法律、法規(guī)或者是規(guī)范性法律文件，保證立法主體的合法性。二要明確農(nóng)民政治參與的權(quán)利內(nèi)容，實現(xiàn)途徑和保障，使其權(quán)利具體化，增強其可操作性，避免抽象化和空泛化。同時，對農(nóng)民政治參與的規(guī)則加以規(guī)定，避免其不適當?shù)匦惺箼?quán)利。當務之急是進一步修訂和完善《村民委員會組織法》，對農(nóng)民政治參與進行法律確認和必要的規(guī)范，例如對農(nóng)民政治參與的方式與程序、參與的廣度和深度進行相應的規(guī)定，嚴格把握和控制。三要堅持不懈地做好普法宣傳工作，增強農(nóng)村地區(qū)公民的法治意識，使他們逐步學會用法律來保護自己的政治權(quán)益。[8]

（四）提高農(nóng)民的組織化水平，增強其政治參與的整體實力

黨的十七大報告指出：“要發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能，”如果農(nóng)民大量加入農(nóng)村各種社會組織，不僅可以維護自己的經(jīng)濟利益，而且還可以不斷提高他們的維權(quán)意識，鍛煉自己的參政能力。正如亨廷頓所說，“如果人們加入某個組織并在其中積極活動，那么他們參與政治的可能性就會大得多”。大量的農(nóng)民組織起來后就可以聚集很大的力量，從而增強他們監(jiān)督農(nóng)村基層干部，約束基層政府組織的能力。這樣就有利于農(nóng)民持續(xù)有效地表達自己的利益，從而降低政治參與的成本。這些組織不僅可以為廣大農(nóng)民提供政治參與的依靠力量、活動平臺、參與各種技能訓練的機會，同時還可以拓寬他們政治參與的渠道。農(nóng)民組織化水平的高低決定著他們政治參與水平的高低，因而直接關(guān)系到政治參與的效果和程度。針對當前農(nóng)村中組織缺乏或發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，積極探索農(nóng)民組織化的政治參與渠道，引導他們政治參與由個人參政轉(zhuǎn)向組織參政，提高農(nóng)民的政治參與水平。農(nóng)民本來就屬于弱勢群體，各方面都不占優(yōu)勢，如果再分散地與有組織的機構(gòu)相抗衡，其結(jié)果可想而知。所以，農(nóng)村廣大農(nóng)民要組織起來，成立農(nóng)民協(xié)會等多種民間組織。積極培育農(nóng)村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能。使農(nóng)民通過農(nóng)村社會組織來大大提高他們的政治參與的整體實力。[9]15

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