論民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)

和躍寧 羅瓊芳

（1.中共德宏州委黨校，云南 潞西 678400；2.德宏師范高等?？茖W(xué)校，云南 潞西 678400）

云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容是村民自治，《村民委員會組織法》實踐以來，全省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得巨大成效，奠定了維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、夯實邊疆穩(wěn)定和構(gòu)建和諧民族區(qū)域自治地方的基礎(chǔ)，基本上實現(xiàn)了民族區(qū)域自治地方農(nóng)村各少數(shù)民族自我管理、自我教育和自我服務(wù)。本文就云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀、存在問題和對策，談點粗淺的認(rèn)識。

一、云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀

所謂民族區(qū)域自治是指“在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)”。［1］全國到目前為止，共有五個自治區(qū)，三十個自治州（盟），一百二十個自治縣（旗）。云南省共有8個自治州，29個自治縣?！懊褡遄灾蔚胤絿撩娣e達(dá)27.67萬平方公里，占全省總面積的70.29”。［2］云南省民族區(qū)域自治地方各族人民在黨的民族政策和國家民族區(qū)域自治制度指引下，政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事業(yè)取得巨大成就。尤其民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了長足的進(jìn)展。

1.民族區(qū)域自治地方對農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的認(rèn)識在實踐中得到不斷深化。云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)是各少數(shù)民族民眾在基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活領(lǐng)域直接行使民主權(quán)利，參與管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的制度和實踐，而村民自治作為國家法律確認(rèn)的對民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國特色的農(nóng)村基層民主最基本形式。云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村，不論是內(nèi)地或是沿邊境一線，都借助農(nóng)村推行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”帶來生產(chǎn)力大發(fā)展的契機，逐漸推進(jìn)以村民自治為核心內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，“村民自治體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾對民主真正意義上的追求，是社會轉(zhuǎn)型時期化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的法寶，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的組織管理制度，是探索中國特色政治現(xiàn)代化建設(shè)道路積極有效的途徑，是國家其他民主生活實踐可借鑒的示范”。［3］值得一提的是云南省民族區(qū)域自治地方自從推行村民自治以來，沒有出現(xiàn)大的糾紛和社會不穩(wěn)定，有效促進(jìn)了各少數(shù)民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定。

2.民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)各項舉措逐步制度化、規(guī)范化和程序化。云南省民族區(qū)域自治地方根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定和要求，結(jié)合各自治民族實際和邊疆特點，在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中，從體制和機制上完善村民自治制度，有的民族區(qū)域自治地方用民族語言文字直接在農(nóng)村推行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；有的民族區(qū)域自治地方用當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族喜聞樂見的形式進(jìn)行村務(wù)公開，最大限度調(diào)動村民參政議政；有的民族區(qū)域自治地方用民族文學(xué)藝術(shù)手法表現(xiàn)少數(shù)民族“農(nóng)民群眾創(chuàng)造的村民自治、依法治村、民主管理的經(jīng)驗，將農(nóng)民治理農(nóng)村社會的管理水平大大提高了一步，使大家知道村里有一部‘小憲法’，從而自覺地約束自己”。［4］我們不難看出，民族區(qū)域自治地方農(nóng)村村民自治，從內(nèi)容上、形式上、制度上保證了少數(shù)民族農(nóng)民群眾當(dāng)家作主、管理自己的事務(wù)，在理論和實踐上初步解決了如何保證當(dāng)今少數(shù)民族農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的問題。實踐證明，云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村實行村民自治制度以后，由于制度化、規(guī)范化和程序化的動作，農(nóng)村工作中的一些難事，如社會治安、計劃生育工作、公益事業(yè)和農(nóng)村社保等等都得到一定程度的解決，少數(shù)民族民眾的民生問題也得到相應(yīng)關(guān)注和解決。

3.民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和邊疆穩(wěn)定。云南省民族區(qū)域自治地方始終抓住積極推進(jìn)村民自治這個根本目標(biāo)，激活各少數(shù)民族群眾建設(shè)美好家園的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以2003年有關(guān)部門統(tǒng)計為例，“全省民族自治地方實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值9000.9億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值4256元，全社會固定資產(chǎn)投資316億元，工業(yè)增加值205.2億元，實現(xiàn)地方財政收入81.7億元，農(nóng)民人均純收入1523元，增幅分別高于全省1.9：2.1：5.6：5.5：5.8和2.9個百分點”。［2］值得一提的是民族自治地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)近幾年來高速增長，這是少數(shù)民族農(nóng)民擺脫貧困、實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的根基。從這個角度講，改革開放三十年，是民族自治地方快速發(fā)展的三十年，也是全省民族區(qū)域自治地方積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得巨大成就的30年。歷史和事實證明，在民族自治地方，誰抓住民主政治建設(shè)，誰就會抓住國家民族區(qū)域自治制度；誰丟掉民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，誰就會丟掉整個國家民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

二、云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)存在的問題

1.部分少數(shù)民族民眾認(rèn)識不到位，民主法治觀念不強，廣泛參與熱情不高。云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層廣大少數(shù)民族民眾對民主政治建設(shè)的重要性和必要性認(rèn)識不到位，主體意識、權(quán)利意識和民主意識淡薄，盡管國家在制度上為少數(shù)民族民眾當(dāng)家作主，管理社會事務(wù)和政治參與創(chuàng)造條件和機會，但由于少數(shù)民族民眾文化素質(zhì)相對低，受民族中的一些不健康傳統(tǒng)習(xí)俗制約，他們不能很好地進(jìn)行利益表述，有的甚至以本民族暫時利益或眼前利益為重，直接影響其他民族政治參與熱情，特別是有的民族自治地方?jīng)]有經(jīng)過民主法治社會，屬于“直過區(qū)”，不用民主程序和方法解決問題，以民間習(xí)俗決定村里大小事務(wù)?！按逭评稀睕Q定一切，村民代表會議制度和村委會會議制度形同虛設(shè)，民主法治流于形式，走走過場而已。

2.部分少數(shù)民族民眾受民族宗教影響，村民自治中的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督難以發(fā)揮作用。云南省民族區(qū)域自治地方基層民主政治建設(shè)過程中，由于受民族宗教的影響，村民自治的各項制度難以落到實處，突出表現(xiàn)在四個方面：一是部分少數(shù)民族民眾參與基層民主自治的積極性不高，在村“兩委”選舉中持無所謂態(tài)度，一但別有用心的人略施小技，一些堅持原則、責(zé)任心強、有能力和素質(zhì)的干部就會落選。二是以所謂“民族”形式代替國家法定程序，應(yīng)該遵循的方法步驟往往被極少數(shù)人利用成欺壓多數(shù)人的工具，致使人們對選舉的公正性和自由性存在懷疑。三是民主管理和民主決策權(quán)利落實不到位，有的村委會往往不開村民代表會議或村委會、村主任一人說了算，造成決策失誤，影響村里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)；有的村委會盡管召開村民會議，往往是議而不決，拖場、議事效率難以保證，久而久之，直接影響村民代表參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性。四是民主監(jiān)督流于形式，村“兩委”關(guān)系總理不順，有的村村務(wù)不公開，暗箱操作突出；有的村盡管有制度貼在墻上，但只是一些計劃和無關(guān)緊要的小事，大家最關(guān)心的村財務(wù)具體收支根本不說；有的村“兩委”工作不協(xié)調(diào)，甚至相互對立，嚴(yán)重影響村民自治各項工作開展和基層黨組織堡壘作用的充分發(fā)揮。

3.部分少數(shù)民族民眾政治認(rèn)同感不強，“村官”輕民意重官僚思想有所抬頭。云南省民族區(qū)域自治地方，相當(dāng)一部分地處沿邊境一線，由于特殊的區(qū)位和民族宗教相通，境外各種思潮不斷滲透到境內(nèi)，民族之間由于幾十年和平邊境，往來交往平凡，跨國民族節(jié)日、宗教活動和通婚日益增多，客觀上增加了邊民出入境數(shù)量，并呈現(xiàn)上升趨勢；主觀上也降低了部分邊民政治參與熱情和政治認(rèn)同感，如有敵對勢力煽動和滲透，對邊疆民族地區(qū)基層民主政治建設(shè)是極大的危害，應(yīng)引起民族自治地方各級黨委政府高度重視。這里值得一提的是，部分民族自治地方“村官”還存在著輕民主意重官僚的傾向，例如當(dāng)村民意見與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府領(lǐng)導(dǎo)指示矛盾時，“村官”們往往以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府領(lǐng)導(dǎo)的指示為優(yōu)先原則，不顧實際地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)府領(lǐng)導(dǎo)布置的任務(wù)。

三、云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的對策

1.提高認(rèn)識，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，增強少數(shù)民族干部群眾民主法治理念。發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。大力推進(jìn)民族自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，是新時期新階段有效加強和改善黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。黨的領(lǐng)導(dǎo)建立在充分體現(xiàn)各少數(shù)民族民意的基礎(chǔ)上，是實現(xiàn)民主政治的根本保證，而民主政治建設(shè)則是黨領(lǐng)導(dǎo)下的少數(shù)民族民眾自治性活動。目前，民族自治地方必須把發(fā)展基層民主與貫徹黨在農(nóng)村的方針政策結(jié)合起來，與發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定結(jié)合起來，與加強社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧邊疆結(jié)合起來，使農(nóng)村各少數(shù)民族民眾切實看到民主政治建設(shè)，特別是村民自治給他們帶來的好處，激發(fā)和調(diào)動他們自覺投身到民主政治建設(shè)的歷史潮流中去。一是各民族自治地方要從農(nóng)村實際出發(fā)，引導(dǎo)“村官”堅持走群眾路線，全心全意為人民群眾謀利益，掌握民主政治建設(shè)的基本知識，不斷提高理論水平和實際運用能力。二是各民族自治地方要教育少數(shù)民族民眾正確理解民主政治建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)，特別是《村民委員會組織法》，培養(yǎng)他們實行村民自治所必須的思想認(rèn)識、思維方式和道德水平，從而有效地參與民主政治建設(shè)。三是各民族自治地方要積極發(fā)展民族文化事業(yè)，提高“村官”和少數(shù)民族民眾文化素質(zhì)，保證和促進(jìn)村民自治制度在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中規(guī)范運作和健康發(fā)展。

2.深化黨和國家民族理論宗教政策宣傳教育，確保村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督落到實處，最大限度地保障各少數(shù)民族民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。我國實行民族區(qū)域自治制度，是中國共產(chǎn)黨對馬克思主義民族理論和政策的偉大創(chuàng)新，符合我國國情，也是解決民族問題的客觀要求和歷史必然。我國《憲法》規(guī)定的宗教政策，確保公民信仰宗教自由。民族區(qū)域自治地方各少數(shù)民族，要不斷學(xué)習(xí)黨和國家民族理論、民族政策和宗教政策，使之家喻戶曉，深入民心，并變?yōu)楦髯迦嗣裥袆拥闹改?。堅定不移維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，這是全面推進(jìn)民族自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的關(guān)鍵。同時要全面貫徹落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，真正實現(xiàn)村民的自我教育、自我管理和自我服務(wù)。一是民族自治地方要完善民主選舉各項工作，選舉程序要進(jìn)一步規(guī)范和簡化。二是民族自治地方在規(guī)范選舉的同時，逐步強化和規(guī)范民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，把工夫放在平時，把重點放在《村民委員會組織法》相關(guān)規(guī)定，建立健全民主監(jiān)督工作的常效機制。三是民族自治地方一定要讓少數(shù)民族民眾選出的“村官”能真正代表廣大人民群眾根本利益，成為帶頭執(zhí)行各項政策、法律、法規(guī)的模范，使農(nóng)村基層民主政治建設(shè)真正成為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)的動力。

3.適應(yīng)社會發(fā)展變化，加強國家觀宣傳教育，立章建制規(guī)范“村官”行為，真正做到村務(wù)公開、民主評議和民主理財。民族區(qū)域自治地方一定要貫徹執(zhí)行“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”［5］的方針，這既是新時期新階段民族工作的主題，也是農(nóng)村基層積極推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)的重要條件。沿邊境一線的民族自治地方，要多層次、多渠道、有針對性地加強政治認(rèn)同感和國家觀宣傳教育，嚴(yán)防境外敵對勢力各種滲透活動，確保邊疆民族地區(qū)民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定和村民自治工作有效推進(jìn)。民族自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)要同立章建制、規(guī)范化、制度化、法律化匹配。一是要建立健全村民自治的系列章法，理順村“兩委”關(guān)系，做到“有人管事，有錢辦事，有章理事”。［6］二是建立完善“村官”監(jiān)督管理體制和機制，使村務(wù)公開、民主評議和民主理財在陽光下運作，密切干群關(guān)系，化解社會矛盾，提升“村官”的素質(zhì)和能力。三是整活農(nóng)村基層民主政治建設(shè)各種資源，突出邊疆民族特色，帶動經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)，確保民族自治地方社會主義新農(nóng)村建設(shè)方向和整體推進(jìn)。

總之，云南省民族區(qū)域自治地方農(nóng)村基層民主政治建設(shè)既是一個理論問題，需要我們不斷探索，從中歸納一些亮點；同時也是社會實踐問題，要求我們不斷改革創(chuàng)新，從中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，確保民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定和邊疆和諧。

［1］中華人民共和國民族區(qū)域自治法［M］.北京：中國法制出版社，2001.

［2］格桑頓珠.全面貫徹民族區(qū)域自治法，促進(jìn)各族共同繁榮進(jìn)步［J］.今日民族，2004，（7）.

［3］李景峰，魯秀娥.村民自治價值論［J］.長春理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，（2）.

［4］劉歡迎，劉雪穎.村民自治：農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的歷史選擇［J］.襄樊學(xué)院學(xué)報，2009，（4）.

［5］胡錦濤.堅持各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展不動搖［N］.人民日報，2009-09-01（9）.

［6］邱金鋒，張營.當(dāng)代中國村民自治存在的問題及對策探析［J］.長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2009，（1）.