小城鎮(zhèn)建設(shè)中投融資體制面臨的問題與對(duì)策

□文/羅炳錦

國(guó)家已把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為解決“三農(nóng)”問題、擴(kuò)大就業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求的戰(zhàn)略舉措，但目前大部分小城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入不足，融資渠道不暢，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施短缺嚴(yán)重，普遍存在交通擁擠，供排水不暢，環(huán)境污染嚴(yán)重，學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施不足和服務(wù)效率低等問題，小城鎮(zhèn)難以全面發(fā)揮中心城鎮(zhèn)的聚集和帶動(dòng)作用。資金問題是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸，所以必須創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌措的渠道和機(jī)制，立足于金融創(chuàng)新，建立政府主導(dǎo)、政企分開、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的新型城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制和規(guī)范有效的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資平臺(tái)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

一、小城鎮(zhèn)建設(shè)中投融資體制面臨的問題

1、地方政府投入不足。近年來，雖然加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算外資金的管理，但財(cái)政調(diào)控資金仍十分有限，而且財(cái)政預(yù)算管理同時(shí)還要確保各方面的增長(zhǎng)，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村賬鄉(xiāng)代管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難雖然有一定緩解，但沒有根本性改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力基本無力保障城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要。特別是財(cái)政較困難的縣，在保障人員工資和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)外，很難拿出資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2、投融資渠道不暢。一是沒有建立按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行的投融資機(jī)制。雖然對(duì)城鎮(zhèn)一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按照市場(chǎng)化要求進(jìn)行了積極探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推動(dòng)，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)性投資的潛在投資收益研究不足，沒有真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求進(jìn)行運(yùn)作，缺乏充分利用社會(huì)資金的方式，不能有效吸引非政府資金的投入，沒有建立起有效的投融資機(jī)制，以致城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資困難，無法形成“投入-產(chǎn)出-再投入”的良性循環(huán)。

3、金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的不足。金融機(jī)構(gòu)缺乏支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性，農(nóng)村金融服務(wù)整體上不能滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的要求。目前還沒有支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的貸款優(yōu)惠政策，也缺乏對(duì)商業(yè)銀行開拓小城鎮(zhèn)信貸市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)村資金大量外流，加劇了農(nóng)村資金供求矛盾，農(nóng)民的錢不能用于農(nóng)村的發(fā)展，制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展。

二、堅(jiān)持創(chuàng)新機(jī)制，建立健全城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制

1、政府要更新觀念，大膽創(chuàng)新。政府要通過制定政策，進(jìn)行制度創(chuàng)新，積極引導(dǎo)建設(shè)資金；轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)管理用活資金；運(yùn)用財(cái)政“四兩撥千斤”的原理用足用好財(cái)政資金和財(cái)政政策。一是轉(zhuǎn)變思想，樹立經(jīng)營(yíng)城市的觀念，充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)投融資體制改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)作用和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，克服狹隘思想、部門利益的局限，樹立大局意識(shí)，自覺服從和服務(wù)于城市資源的有效整合和合理流動(dòng)，為城鎮(zhèn)建設(shè)營(yíng)造良好的融資環(huán)境和氛圍，變“有多少錢，辦多少事”為“辦多少事，籌多少錢”的理念；二是大膽創(chuàng)新，建立相對(duì)獨(dú)立的城建投融資主體。按照“政府主導(dǎo)、政企分開、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”原則，建立以財(cái)政資金投入為導(dǎo)向，社會(huì)資金注入為主的多元化城鎮(zhèn)投融資體制。政府通過建立相對(duì)獨(dú)立的城建投融資主體，充分發(fā)揮政府投資的主導(dǎo)作用。同時(shí)要打破壟斷，開放市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)的積極性。按照“誰投資，誰經(jīng)營(yíng)，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，創(chuàng)建公平的城鎮(zhèn)建設(shè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，鼓勵(lì)各類資本自主投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與公用事業(yè)領(lǐng)域企業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。

2、運(yùn)用靈活的財(cái)稅政策。一是充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用。各級(jí)財(cái)政要適當(dāng)安排專項(xiàng)資金，加大轉(zhuǎn)移性公共支出份額，以投資、貼息等方式對(duì)小城鎮(zhèn)特別是重點(diǎn)鎮(zhèn)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)進(jìn)行傾斜，如交通運(yùn)輸、供水排水、污水及垃圾處理、電力、綠化等建設(shè)，教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展；二是進(jìn)一步完善縣以下財(cái)政體制，逐步強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的財(cái)政自主能力。應(yīng)結(jié)合農(nóng)村綜合改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，合理確定小城鎮(zhèn)財(cái)政上繳基數(shù)，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于小城鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的財(cái)政體制。各級(jí)政府和財(cái)政可以制定優(yōu)惠的鼓勵(lì)政策，如凡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、水資源費(fèi)、城建稅全額或絕大部分返還。

3、加大金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的力度。一是發(fā)揮政策性金融的作用。政策性金融要先期介入社會(huì)性、公益性強(qiáng)，建設(shè)周期長(zhǎng)，沉淀成本高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)，要拓寬對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的支持領(lǐng)域，向公共綠地、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供低息貸款；二是鼓勵(lì)商業(yè)銀行加大對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸投入。加大對(duì)小城鎮(zhèn)供水、供電等項(xiàng)目的信貸支持力度；三是完善農(nóng)村資金回流機(jī)制，形成外部資金的導(dǎo)入機(jī)制，緩解農(nóng)村資金供求矛盾。改革郵政儲(chǔ)蓄的資金流向，將其中來源于農(nóng)村的儲(chǔ)蓄資金統(tǒng)一劃歸農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理使用。規(guī)定將商業(yè)銀行所吸收的農(nóng)村存款一定比例用于農(nóng)村投資。

4、堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，開辟多元化投融資渠道

第一，拓展多元化的城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展融資主體。在小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展過程中，政府投資雖然責(zé)無旁貸，但也應(yīng)該充分發(fā)揮其他投資主體的作用，相當(dāng)大一部分可以通過非政府的途徑來解決。除地方政府投資外，只要有投資愿望，具備相應(yīng)的投資能力，符合投資條件的，都可以成為投資主體。一是個(gè)人投資。小城鎮(zhèn)中的住宅和商業(yè)用房由政府統(tǒng)一規(guī)劃，私人投資，集中建房，還可積極鼓勵(lì)私人投資涌向教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會(huì)事業(yè)；二是集體投資。由政府統(tǒng)一規(guī)劃后，鼓勵(lì)發(fā)動(dòng)村集體和企業(yè)投資，如各類市場(chǎng)的建設(shè)，公共交通設(shè)施、商業(yè)街的建設(shè)；三是聯(lián)合投資。就是政府統(tǒng)籌規(guī)劃，整體布局，吸納不同地區(qū)、不同單位共同開發(fā)建設(shè)，并以周邊土地開發(fā)為補(bǔ)償；四是社會(huì)捐資。海外華僑在家鄉(xiāng)捐資辦學(xué)、修橋、修路，可以有力改善當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施?？梢姡畱?yīng)該通過制定產(chǎn)業(yè)政策、完善投資法規(guī)、健全投資服務(wù)、優(yōu)化投資環(huán)境，充分運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、財(cái)政信貸等手段，吸引各類投資主體參與小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，引導(dǎo)域內(nèi)外資金流向農(nóng)村。

第二，創(chuàng)新多種融資方式。為了進(jìn)一步促進(jìn)地方民營(yíng)企業(yè)的資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)的積極性，小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制應(yīng)該采取更開明、更大膽的政策，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目賦予更大的控制權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。融資方式可采用以下方式：一是項(xiàng)目融資（BOT、TOT等）。項(xiàng)目融資是利用項(xiàng)目本身的資產(chǎn)價(jià)值和現(xiàn)金流量安排有限追索貸款，這為超過項(xiàng)目投資者自身投資能力的大型項(xiàng)目的建設(shè)提供了融資便利。由于在項(xiàng)目融資過程中政府可以通過提供特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)保障等優(yōu)惠條件來組織融資，從而保證了項(xiàng)目相對(duì)穩(wěn)定的收益水平，降低了項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，更有利于吸收民間資本的參與。如福建省龍海市角美鎮(zhèn)充分發(fā)揮角美民間資金比較活躍的優(yōu)勢(shì)，采用BOT實(shí)現(xiàn)區(qū)域公交線路運(yùn)營(yíng)，應(yīng)用TOT方式建設(shè)橋梁，吸引個(gè)私企業(yè)投資公園的建設(shè)；二是建立小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金來吸引民間投資。對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度、有償使用、保值增值。這樣既可以給社會(huì)公眾一個(gè)好的投資機(jī)會(huì)，也能在一定程度上緩解小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金壓力；三是發(fā)行債券。加快金融工具的創(chuàng)新，如發(fā)行小城鎮(zhèn)建設(shè)債券，為城鎮(zhèn)建設(shè)開辟新的融資渠道；四是銀行信貸融資。加強(qiáng)銀政、銀建合作，積極開展城建金融創(chuàng)新。擴(kuò)大小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)銀行資金的融通力度，是投融資體制的創(chuàng)新要求。政府應(yīng)該加大金融政策傾斜力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)建設(shè)要積極創(chuàng)造適合貸款要求的條件，采取多種形式和途徑，主動(dòng)配合金融機(jī)構(gòu)特別是國(guó)有商業(yè)銀行，以獲取金融機(jī)構(gòu)對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的貸款支持。