“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的土地制度思考

□文/張 娜

“小產(chǎn)權(quán)房”是近年來出現(xiàn)在我國房地產(chǎn)市場的一個新概念，學(xué)術(shù)界已對其進(jìn)行了廣泛而深入的探討。目前，“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)成為了滿足我國城鎮(zhèn)居民住房需求的渠道之一。而我國《土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，除特殊情形外，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。即使“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和交易是違法違規(guī)的，但我國“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)模卻是相當(dāng)龐大。這種現(xiàn)象的發(fā)生與我國的土地制度有著密切的聯(lián)系。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”概況

“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個法律概念，而是人們在日常社會實踐和經(jīng)濟(jì)交往中形成的一個約定俗成的稱謂?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”主要指的是擁有集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會以“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“村鎮(zhèn)建設(shè)”等名義利用集體建設(shè)用地、存量宅基地甚至部分耕地，自行或聯(lián)合房地產(chǎn)企業(yè)合作開發(fā)，用于滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的居住需求并以較低價格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員出售的商品房。

“小產(chǎn)權(quán)房”一般都位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，而且大多只有農(nóng)村集體土地使用權(quán)證，而沒有房屋所有權(quán)證。正是由于缺少房屋產(chǎn)權(quán)證，因此“小產(chǎn)權(quán)房”無法進(jìn)入房地產(chǎn)市場進(jìn)行自由交易，從而“小產(chǎn)權(quán)房”的價格與相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的城市商品房的價格相比要低很多。

“小產(chǎn)權(quán)房”的存在加速了城鄉(xiāng)之間在形式上的融合，增加了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)村環(huán)境。并且在我國保障性住房政策不完善的情況下，可以使城市低收入者實現(xiàn)住房夢，降低城市人口密度，減輕城市的公共負(fù)擔(dān)，甚至在一定程度上可以抑制房地產(chǎn)價格上漲。但“小產(chǎn)權(quán)房”打破了政府對建設(shè)用地供給的壟斷，打亂了城市規(guī)劃，造成建設(shè)用地失控，不利于耕地的保護(hù)，且規(guī)避了各項稅費，減少了政府的財政收入。而且“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律認(rèn)可，不需要在房管部門備案，也不在政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍內(nèi)，因此在房屋使用過程中，若遇到一些房屋質(zhì)量問題、公共設(shè)施維護(hù)問題，其救濟(jì)途徑都是非常有限的。因此，我們對待“小產(chǎn)權(quán)房”問題應(yīng)該在政策上加以區(qū)分，充分利用經(jīng)濟(jì)手段，用科學(xué)發(fā)展的眼光提出對策來解決問題。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

由于“小產(chǎn)權(quán)房”缺少合法性基礎(chǔ)，所有人的權(quán)益得不到法律的保護(hù)，存在著一定的風(fēng)險，因此我國建設(shè)部、國土資源部等先后發(fā)出文件要求嚴(yán)禁“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣，但相關(guān)部門的禁止性規(guī)定并沒有能有效地遏制“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象。

1、城市地價和商品房價格居高不下。在我國的市場經(jīng)濟(jì)中，土地作為一種珍貴的、不可再生的重要生產(chǎn)資料進(jìn)入了生產(chǎn)領(lǐng)域。這種由市場對土地價值進(jìn)行評估和配置的經(jīng)濟(jì)體制，改變了我國長期以來土地單純由國家劃撥且沒有市場價格的局面。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的潛在價值重新被社會認(rèn)同，認(rèn)為在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中誰掌握了土地誰就掌握了資源。同時，從房地產(chǎn)開發(fā)的角度分析，房價上漲的根本原因是地價的不斷上漲。目前，房地產(chǎn)建筑領(lǐng)域不斷成熟和完善，蓋房子所需的建設(shè)成本基本穩(wěn)定，但是成本中若加上根據(jù)容積率計算的樓面地價后，房子的總體成本則會大大提高，基本反映在了目前不斷高漲的房價上。

2、我國土地管理制度不完善。我國存在兩種土地所有制形式，即國家所有和集體所有。“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)與我國集體土地使用制度的缺陷有關(guān)。由于國家對我國獨特的城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)采取不同的管理方法，造成了農(nóng)村土地和城市土地在權(quán)利結(jié)構(gòu)、管理模式和市場方面的絕對分割。在我國現(xiàn)有的土地二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，國有土地和集體土地所有權(quán)的權(quán)利不對等，農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺，所有權(quán)主體的界定不清晰，因此導(dǎo)致了土地資源配置的無效?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象正是我國這種殘缺的二元土地制度“初始”安排的結(jié)果。同時，我國農(nóng)村集體土地和國有土地同地不同權(quán)、不同價，這種產(chǎn)權(quán)制度安排為地方政府在確定農(nóng)民補(bǔ)償款的過程中提供了巨大的權(quán)力尋租空間，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的權(quán)益，使得資源配置無效。

3、“小產(chǎn)權(quán)房”存在的根源是制度殘缺與市場失靈并存。我們可以看出，“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源是我國不平衡的二元土地制度，但僅這樣的土地制度安排不足以使“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展到如此局面，關(guān)鍵還在于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。二元土地制度下，農(nóng)民集體不能完全享有集體土地的產(chǎn)權(quán)，集體土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入市場，而土地使用權(quán)市場缺乏有效的競爭，從而使得集體土地的補(bǔ)償價值和市場價值存在很大的差距。正是由于二元土地制度和市場經(jīng)濟(jì)制度之間存在著這種矛盾，才導(dǎo)致了土地資源配置無效?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)，正是農(nóng)民集體主動參與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，分享其所有的集體土地增值收益的結(jié)果。

三、針對“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的應(yīng)對措施

對“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制應(yīng)在考察其產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上進(jìn)行對癥下藥。前文分析了“小產(chǎn)權(quán)房”存在的原因，我們應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會體制改革尤其是土地制度改革方面來改善這一現(xiàn)狀。

1、加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的有效監(jiān)管，穩(wěn)定城市商品房價格。城市商品房的價格過高是居民選擇購買“小產(chǎn)權(quán)房”的重要原因。根據(jù)供求定理，城市商品房價格持續(xù)走高的原因在于房地產(chǎn)開發(fā)商追逐高額的利潤和房地產(chǎn)市場存在著巨大的市場需求。這些市場需求中，有剛性需求也有投資需求。因此，政府應(yīng)積極運用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段等多種方式，控制房地產(chǎn)市場投資過熱的現(xiàn)狀。此外，政府還應(yīng)加大力度建設(shè)保障性住房，積極解決城市無房居民的居住問題，緩解住房壓力。

2、明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體，使農(nóng)民能夠真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)。對農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革下一步的目標(biāo)應(yīng)該就是對流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利、產(chǎn)權(quán)主體以及利益邊界進(jìn)行法律界定，確認(rèn)農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這將有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，也能在一定程度上遏制基層政府賣地的沖動，有利于形成和諧的微觀市場結(jié)構(gòu)。

3、改變目前多種管理模式下的土地供應(yīng)，完善土地流轉(zhuǎn)市場。應(yīng)逐步建立和健全市場化模式下的土地流轉(zhuǎn)體制，用市場配置的方式對各種土地的價值進(jìn)行評估，削減目前“小產(chǎn)權(quán)房”存在的利潤空間；同時，政府應(yīng)該對房地產(chǎn)市場從政策和法律層面進(jìn)行調(diào)控，加強(qiáng)稅收、法律等方面的管理，改變單純通過市場競價的方式抬高土地價格，應(yīng)多提供一些低價格的土地進(jìn)行開發(fā)，使得普通民眾能夠消費此類商品房，政府更應(yīng)提供部分土地進(jìn)行保障性住房的建設(shè)。這樣，從市場供求兩方面緩解了大量出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的壓力。

4、加強(qiáng)土地用途監(jiān)管控制。我國土地管理法明確規(guī)定，各級政府將根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求對土地進(jìn)行總體的利用規(guī)劃，未經(jīng)允許不得擅自改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，同時對建設(shè)用地總量進(jìn)行控制。政府土地管理部門應(yīng)該加強(qiáng)對土地利用規(guī)劃和執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，加大對違反用地規(guī)劃單位的處罰力度，并加大對現(xiàn)有行政劃撥用地單位所使用土地的監(jiān)督力度，不斷細(xì)化相應(yīng)配套政策，避免“無法依法”，并幫助制定合理的土地利用規(guī)劃及具體措施。

5、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”。加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的統(tǒng)一，關(guān)鍵是賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，其中“同權(quán)”是根本所在。若同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)。這樣，形成統(tǒng)一的市場后就能夠有效的反映具有稀缺性的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的真實土地價格?？梢姡纬捎行У募顧C(jī)制和統(tǒng)一的市場才是解決這一問題的根本出路。

四、結(jié)語

解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問題，我們應(yīng)當(dāng)從土地所有制入手，全面審視現(xiàn)行的土地制度，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，研究集體土地相關(guān)政策，包括土地入股、集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)問題，對土地制度進(jìn)行改革并不斷進(jìn)行完善，從根本上解決城鄉(xiāng)二元化體制給經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來的弊端。由于住房問題涉及到了人民的切身利益，國家和政府更應(yīng)該積極作為，解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，努力化解社會風(fēng)險，為人民謀福利。

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