構(gòu)建民生財(cái)政的法律思考

陳 治

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院;重慶400031)

近幾年,“民生”一詞頻繁出現(xiàn)在中央及地方政府的決策文件中,如何改善民生成為全社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題。從中央到地方的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中可以清晰地看到各級(jí)政府解決此問(wèn)題的基本思路,即增加與人民生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房、文化等民生領(lǐng)域方面的財(cái)政支出總額,提高民生支出在整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的所占比例,量化單項(xiàng)民生支出項(xiàng)目的具體目標(biāo)。對(duì)于這種帶有明顯傾斜性的財(cái)政支出安排,不少學(xué)者稱(chēng)之為“民生財(cái)政”,以區(qū)別于傳統(tǒng)的將支出重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的“建設(shè)財(cái)政”?！懊裆?cái)政”的提出引發(fā)了學(xué)界的熱議,褒貶不一,凸顯出一系列值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。筆者擬從民生財(cái)政的概念、法制化的框架、構(gòu)建民生財(cái)政的若干制度幾個(gè)方面展開(kāi)討論,以求教于大方。

一、民生財(cái)政的含義及其法制化

(一)概念剖析

對(duì)探討“民生財(cái)政”或論及“民生與財(cái)政”相關(guān)問(wèn)題的文獻(xiàn)做一梳理,可以發(fā)現(xiàn)有三派觀(guān)點(diǎn):一是明確使用民生財(cái)政的提法并認(rèn)同民生財(cái)政的概念價(jià)值與研究意義,但在民生財(cái)政與公共財(cái)政的關(guān)系、民生財(cái)政是具有普世性抑或特殊性?xún)r(jià)值、民生財(cái)政的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)等方面存在明顯差異,具體又分成以下四種主張:(1)將民生財(cái)政作為與公共財(cái)政相并列的一種財(cái)政收支模式,提出財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)確立從公共財(cái)政轉(zhuǎn)向民生財(cái)政的基本方向。[1](2)將民生財(cái)政視為公共財(cái)政理念轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,而非財(cái)政模式的替代。認(rèn)為民生財(cái)政的實(shí)質(zhì)是“人本財(cái)政”,不僅承載人文關(guān)懷的終極訴求,而且具有“普世性的基本價(jià)值”。[2](3)將民生財(cái)政作為公共財(cái)政體制下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的代名詞,提出以“民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例,甚至處于主導(dǎo)地位”作為判斷是否是民生財(cái)政的基本標(biāo)準(zhǔn)。[3](4)將民生財(cái)政界定為我國(guó)現(xiàn)階段特有的財(cái)政基本運(yùn)作模式,明確劃分民生財(cái)政與公共財(cái)政在針對(duì)問(wèn)題的特殊性與普世性、承擔(dān)職能的公平性與效率性方面的區(qū)別,將民生財(cái)政視為公共財(cái)政運(yùn)行過(guò)程的一個(gè)特殊階段和適應(yīng)特殊國(guó)情的產(chǎn)物。[4]

二是不直接使用民生財(cái)政的提法,而是圍繞財(cái)政與民生間的關(guān)系展開(kāi)論述,提出“財(cái)政決策的民生導(dǎo)向”、“財(cái)政改革的民生色彩”、“財(cái)政與民生”、“財(cái)政向民生傾斜”等思想,將財(cái)政作為改善民生的重要途徑之一。[5]這一論證路徑間接消解了民生財(cái)政這一概念存在的價(jià)值,“民生”不是對(duì)“財(cái)政”的修辭限定,而變成對(duì)“財(cái)政”內(nèi)涵的詮釋。

三是對(duì)民生財(cái)政的提法抱以謹(jǐn)慎乃至否定的態(tài)度,強(qiáng)調(diào)財(cái)政的正當(dāng)基礎(chǔ)是民主而非民生。[6]論者并不否認(rèn)財(cái)政投入民生領(lǐng)域的必要性,但提出了民生財(cái)政在實(shí)施過(guò)程中存在的重權(quán)力輕制約、重行政主導(dǎo)輕公眾參與、重支出輕審議、重目標(biāo)輕過(guò)程的弊端。

筆者認(rèn)為對(duì)民生財(cái)政的理解應(yīng)當(dāng)從幾方面展開(kāi):

1.民生財(cái)政的支出對(duì)象——民生的范圍應(yīng)當(dāng)有所限定

民生并不是一個(gè)專(zhuān)門(mén)的學(xué)術(shù)概念,亦并無(wú)異域語(yǔ)境下的直接對(duì)應(yīng)物,在很大程度上它是一種植根于中國(guó)歷史傳統(tǒng)與國(guó)人信仰之中的善良情結(jié)與人文關(guān)懷。作為一種中國(guó)式的、感性的表達(dá),人們似乎都習(xí)慣于在“心照不宣”、“眾所周知”的預(yù)設(shè)前提之下將它與其他概念拼接,由此形成民生工程、民生政策、民生法制、民生財(cái)政乃至民生中國(guó)等難以辨識(shí)其確切內(nèi)涵的似是而非的概念。問(wèn)題關(guān)鍵并不在于概念本身,而在于當(dāng)民生與其他概念相拼接之后往往意味著從一種模糊的社會(huì)常識(shí)演變成帶有權(quán)威性的公共決策從而影響到社會(huì)公眾的利益。因此,追問(wèn)這一預(yù)設(shè)前提實(shí)屬必要?？梢曰诓煌瑢W(xué)術(shù)立場(chǎng)對(duì)民生進(jìn)行分析:在社會(huì)學(xué)、政策學(xué)意義上其等同于社會(huì)福利,在倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上與幸福、滿(mǎn)意、效用有直接聯(lián)系,在政治學(xué)、哲學(xué)意義上屬于人的自由范疇。本文則側(cè)重于法學(xué)立場(chǎng)的分析。具有法律意味的民生概念,其個(gè)人性、主觀(guān)性色彩有所減弱,而整體性與客觀(guān)性明顯增強(qiáng):一方面民生是對(duì)人們生活狀態(tài)的整體性、一般性描述,而不完全是個(gè)人的幸福感受和心理滿(mǎn)足,并不凸顯純粹的個(gè)體偏好;另一方面,民生可以通過(guò)政府提供公共服務(wù)的方式加以改善。除去純私人的以及雖屬公共范疇但與民生沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的欲求(比如對(duì)國(guó)防和一般行政服務(wù)的需求)外,那些直接關(guān)乎人之生活質(zhì)量、具有共性、能訴求于公共途徑加以解決的共同需要將借助政府行為并最終通過(guò)法律調(diào)整的方式,以制度化的手段得到保障。這些“共同需要”構(gòu)成了民生財(cái)政的支出邊界,主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施,以及與前述領(lǐng)域有所交叉且具有自身特點(diǎn)的“三農(nóng)”問(wèn)題等。

2.民生財(cái)政的判斷標(biāo)準(zhǔn)包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面的因素

民生財(cái)政不能以簡(jiǎn)單的財(cái)政支出占比來(lái)判斷,否則容易一味強(qiáng)調(diào)“增加對(duì)民生的投入”,乃至將“民生”本身當(dāng)做財(cái)政支出的正當(dāng)性基礎(chǔ)。民生財(cái)政首先應(yīng)當(dāng)具備合法性,即經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)政府預(yù)算,使政府支出獲得明確的事先授權(quán)。這是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的形式標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)然也是構(gòu)成一切政府財(cái)政活動(dòng)的根本依據(jù)。民生財(cái)政既不是應(yīng)急性的政策措施,亦非偶然性的“送溫暖”行動(dòng),而必須依托并受制于法制。其次,民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)具備合理性,即民生財(cái)政是否為解決特定問(wèn)題所必需的手段,是否具備實(shí)施的可行基礎(chǔ)和條件,對(duì)投入與產(chǎn)出是否可以量化計(jì)算以便對(duì)其實(shí)施狀況作出評(píng)價(jià),對(duì)實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)是否可控制和防范。這是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。如果僅僅強(qiáng)調(diào)財(cái)政對(duì)民生的投入而無(wú)視財(cái)政投入前期的必要性與可行性論證、財(cái)政投入后期的績(jī)效評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)控制,那么這樣的財(cái)政不是真正的民生財(cái)政。第三,民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)具備一定的程序制約機(jī)制。財(cái)政在本質(zhì)上表現(xiàn)為公共權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的介入,而介入的范圍、程度、方式等又在根本上取決于公共選擇的過(guò)程。程序便是幫助做出理性選擇、限制權(quán)力恣意的一種機(jī)制。它應(yīng)當(dāng)貫穿在民生財(cái)政從預(yù)算批準(zhǔn)、執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)環(huán)相扣的運(yùn)作過(guò)程中。這是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的民主標(biāo)準(zhǔn)。第四,民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)具備人本性。這是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。只有以保障與改善民生、提升人的生存質(zhì)量的財(cái)政才是民生財(cái)政,人本性是民生財(cái)政的題中應(yīng)有之義。

3.民生財(cái)政的職能在于改善人們對(duì)財(cái)富的消費(fèi)與使用水平

主流的財(cái)政學(xué)理論將為滿(mǎn)足所有公共需要而提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的財(cái)政活動(dòng)稱(chēng)為公共財(cái)政,其承擔(dān)的職能有三種:資源配置職能、收入再分配職能與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。資源配置職能的本質(zhì)是公共產(chǎn)品的提供及其具體的生產(chǎn)機(jī)制問(wèn)題,而并未解決公共產(chǎn)品的可獲得性、分享性問(wèn)題(消費(fèi)的問(wèn)題),因而對(duì)民生的影響必然是間接的。收入再分配職能的本質(zhì)是財(cái)富的分配。盡管該職能直接影響民生狀況,但財(cái)富的分配不等于財(cái)富的使用,財(cái)富的多寡并不意味著從根本上改變?nèi)藗儎?chuàng)造財(cái)富的能力和條件,“授人以魚(yú)”的方法對(duì)民生的改善仍然有限。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的本質(zhì)是通過(guò)逆向調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總需求與總供給實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)供求均衡,對(duì)民生的影響明顯,但穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)水平是該項(xiàng)職能的基本目的,而解決民生問(wèn)題則可能僅作為一種工具在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)過(guò)程中受到重視,甚至因?qū)嵤┱{(diào)控措施附帶產(chǎn)生的效應(yīng)反而受到不利影響?？傊?傳統(tǒng)財(cái)政職能側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)富的增加,即使對(duì)財(cái)富分配有所關(guān)照,其實(shí)施方式亦決定了財(cái)政對(duì)民生的有限影響。民生財(cái)政的職能則以財(cái)富的消費(fèi)為邏輯起點(diǎn),旨在直接改善人們對(duì)財(cái)富的消費(fèi)與使用水平,可以進(jìn)一步劃分為:第一,公共產(chǎn)品消費(fèi)均等化職能,該職能與傳統(tǒng)財(cái)政的資源配置職能相對(duì)照,強(qiáng)調(diào)對(duì)公共產(chǎn)品的可獲得性與分享性;第二,社會(huì)投資性分配職能,該職能與傳統(tǒng)財(cái)政的收入再分配職能相對(duì)照,重在對(duì)影響初次分配的就業(yè)機(jī)會(huì)、技能素質(zhì)等因素進(jìn)行干預(yù),強(qiáng)調(diào)“授人以漁”與人力資本投資;第三,居民消費(fèi)能力保障職能,該職能與傳統(tǒng)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能相對(duì)照,不僅強(qiáng)調(diào)消費(fèi)在維系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展中的作用,而且將促進(jìn)消費(fèi)、保障消費(fèi)需求視為目的性?xún)r(jià)值,通過(guò)在第二次分配中實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)貼、實(shí)物提供等方式著力增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。正是基于民生財(cái)政具有的有別于一般公共財(cái)政的職能,凸顯出其存在的獨(dú)立價(jià)值。

4.民生財(cái)政的提出有其特殊背景但承載普世性的價(jià)值訴求

民生財(cái)政的提出與我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)的特殊背景密切相關(guān)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占的比重自20世紀(jì)90年代以來(lái)一直保持較高水平,而非生產(chǎn)性的關(guān)乎民生需求的支出在有限財(cái)政資源的配置格局中并不受重視。不可否認(rèn),這種資源配置方式在一定歷史階段有其合理性,但卻形成了財(cái)政支出上強(qiáng)大的路徑依賴(lài)并引發(fā)了嚴(yán)重的利益失衡,表現(xiàn)為諸如上學(xué)難、看病貴、就業(yè)難、房?jī)r(jià)高、收入分配差距大等嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題,直接影響社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。民生財(cái)政的提出其直接的目的在于改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu),突出民生支出的重要地位,而其深層次原因在于建立以社會(huì)公平、發(fā)展正義作為最重要的價(jià)值目標(biāo)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制,推動(dòng)政府以注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向“以人為本與科學(xué)發(fā)展”,將人自身的發(fā)展重新置于價(jià)值目標(biāo)的首位。由此來(lái)看,民生財(cái)政既是社會(huì)轉(zhuǎn)型期特殊歷史階段的產(chǎn)物,亦包含恒久性、普世性的價(jià)值訴求。

(二)構(gòu)建民生財(cái)政的法制框架

民生財(cái)政的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于構(gòu)建一套保障民生的、具有明確權(quán)責(zé)內(nèi)容和民主參與、制約機(jī)制的法制框架。其具有如下特點(diǎn):一是針對(duì)性,即它是一套適應(yīng)于民生財(cái)政運(yùn)行需要的制度體系,而不是簡(jiǎn)單重復(fù)既有的關(guān)于推進(jìn)公共財(cái)政法制改革的一般思路。盡管可能在某些問(wèn)題上有所重合,比如本文也將涉及預(yù)算制度改革這個(gè)“老”問(wèn)題,但在切入點(diǎn)和制度改革重心方面仍有明顯差異。二是前瞻性和引領(lǐng)性,即它是以民生之本、財(cái)政保障為契機(jī),找準(zhǔn)現(xiàn)行財(cái)政法制的薄弱環(huán)節(jié),突破現(xiàn)有制度的桎梏,尋求制度創(chuàng)新。比如圍繞財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià),在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更具操作性、示范性的實(shí)施方案。三是實(shí)證性與參與性,即它能夠提供社會(huì)實(shí)證的驗(yàn)證機(jī)會(huì)和民主決策的參與條件,而不能一味強(qiáng)調(diào)自上而下的行政主導(dǎo)。比如民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度應(yīng)當(dāng)有反映社會(huì)公眾對(duì)某項(xiàng)支出計(jì)劃的切身感受和經(jīng)驗(yàn)評(píng)價(jià)的內(nèi)容,以此作為績(jī)效評(píng)價(jià)的一種有效方法;又如民生財(cái)政的預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)吸納社會(huì)公眾或代表對(duì)預(yù)算過(guò)程的親身參與和民主決策。

民生財(cái)政的法制框架首先包括從制度上廓清民生領(lǐng)域的具體邊界,在確立民生財(cái)政支出范圍的同時(shí)強(qiáng)化財(cái)政投入民生的硬約束。為此,應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有預(yù)算制度進(jìn)行改革,突出預(yù)算過(guò)程中的民主參與與權(quán)力制衡;其次,構(gòu)建財(cái)政支出的來(lái)源保障與財(cái)政支出的具體方式制度。前者涉及對(duì)公債、稅收、政府融資機(jī)制的完善,后者除關(guān)注傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移性支付與購(gòu)買(mǎi)性支付的支出手段之外,重點(diǎn)放在財(cái)政手段與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的其他多種方式上;再次,建立民生財(cái)政實(shí)施績(jī)效的評(píng)價(jià)體系及激勵(lì)、約束機(jī)制。這是民生財(cái)政法制化的最大亮點(diǎn),亦同時(shí)面臨著從管理意義上的“績(jī)效”轉(zhuǎn)向法制意義上的“績(jī)效”的諸多困境與障礙。

二、構(gòu)建民生財(cái)政的預(yù)算制度

民生財(cái)政在其規(guī)范意義上不僅不能脫離預(yù)算而運(yùn)行,而且基于支出項(xiàng)目直接關(guān)乎人們的生存與發(fā)展利益,對(duì)預(yù)算的民主參與、權(quán)力制衡、程序公開(kāi)方面有著更高的要求。圍繞民生財(cái)政的法制化,在預(yù)算制度層面應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)參與式預(yù)算的構(gòu)建。

參與式預(yù)算是一種基層、社區(qū)、地方性的民主預(yù)算模式,是在相關(guān)公眾與政府間圍繞財(cái)政資源配置及資金來(lái)源展開(kāi)的商談機(jī)制,其目的在于通過(guò)商談達(dá)成關(guān)于財(cái)政收支安排的基本共識(shí),并以此作為制定、調(diào)整預(yù)算方案的依據(jù)。參與式預(yù)算具有參與主體的多元化、參與環(huán)節(jié)的多層次性、參與過(guò)程的公共性、參與結(jié)果的拘束力的特點(diǎn)。作為一種旨在公平配置財(cái)政資源、改變政府傳統(tǒng)的自上而下決策模式的預(yù)算機(jī)制,參與式預(yù)算對(duì)于構(gòu)建民生財(cái)政無(wú)疑具有重要的作用。但在正式制度上除了《憲法》、地方性的行政程序規(guī)定為參與式預(yù)算提供了間接依據(jù)之外,現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》等直接規(guī)范預(yù)算行為的法律、法規(guī)并未作出規(guī)定;以“民主懇談”作為參與式預(yù)算核心程序發(fā)展起來(lái)的浙江溫嶺模式亦只是在一系列黨委文件的框架指導(dǎo)下運(yùn)行,缺乏穩(wěn)定性與約束力。

為此,有必要首先修訂《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算支出范圍的規(guī)定,為民生財(cái)政的參與式預(yù)算提供制度前提。明確增設(shè)民生支出項(xiàng)目,明晰民生支出的含義,并對(duì)民生支出的具體范圍按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類(lèi)型化排序,增加“三農(nóng)”、社會(huì)保障、就業(yè)、住房等當(dāng)前及未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期迫切需要解決的民生支出的子項(xiàng)目。其次,在《預(yù)算法》總則中明確規(guī)定參與式預(yù)算的基本原則,規(guī)定參與預(yù)算的主體及參與式預(yù)算的適用范圍。再次,規(guī)定參與式預(yù)算的具體方式,包括以聽(tīng)證、信訪(fǎng)、座談、網(wǎng)絡(luò)交流等方式直接參與政府預(yù)算活動(dòng)的方式,以及通過(guò)人大、政協(xié)、其他社團(tuán)間接參與政府預(yù)算活動(dòng)的方式。最后,改變行政主導(dǎo)(強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理權(quán)力的配置)與封閉式(預(yù)算信息公開(kāi)嚴(yán)重不足)的預(yù)算運(yùn)行機(jī)制,在《預(yù)算法》中規(guī)定參與式預(yù)算的保障機(jī)制。一方面賦予相關(guān)參與者的預(yù)算知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán),以及在其他主體違反預(yù)算參與原則情況下的問(wèn)責(zé)、救濟(jì)權(quán);另一方面在《政府信息公開(kāi)條例》的基礎(chǔ)上,將信息公開(kāi)的范圍從“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”擴(kuò)展至擬議信息、預(yù)算草案、修正過(guò)程中的意見(jiàn)和建議、最終報(bào)告,實(shí)現(xiàn)預(yù)算過(guò)程與結(jié)果相關(guān)信息的真實(shí)、及時(shí)、充分公開(kāi)。

三、構(gòu)建民生財(cái)政的收入保障制度

在《預(yù)算法》及《政府收支分類(lèi)改革方案》中所規(guī)定的政府收入范圍,即構(gòu)成民生財(cái)政的收入來(lái)源,主要涉及稅收收入與債務(wù)收入。稅收、公債均具有雙面性,即一面具有增加財(cái)政收入、提高公共產(chǎn)品供給能力與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控水平、平衡個(gè)體收入差距的積極作用;另一面則會(huì)產(chǎn)生增加稅負(fù)、扭曲經(jīng)濟(jì)行為、抑制私人投資并最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退、民生惡化的消極作用。這也就意味著為實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利改善的目的,政府的財(cái)政收支活動(dòng)應(yīng)當(dāng)盡量避免采取對(duì)私人福利產(chǎn)生過(guò)度影響的手段,否則,其結(jié)果可能是社會(huì)整體福利也將遭受貶損。因此,保持政府財(cái)政收支規(guī)模的適度性,這是建構(gòu)民生財(cái)政的收入保障制度所必須遵循的邏輯與現(xiàn)實(shí)前提。何謂“適度”?歸根結(jié)底是由社會(huì)成員的消費(fèi)偏好決定的。法制的作用除了提供盡可能彰顯這一消費(fèi)偏好的途徑(比如前述參與式預(yù)算)之外,還應(yīng)當(dāng)根據(jù)民生需求的剛性與民生支出逆轉(zhuǎn)的敏感性特點(diǎn),通過(guò)多元的稅制安排、風(fēng)險(xiǎn)可控的公債制度妥善平衡民生財(cái)政收入與支出的矛盾關(guān)系,并留足制度試錯(cuò)的空間。當(dāng)前實(shí)踐中出現(xiàn)的“以資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅為代表的稅制改革”、“自2009年開(kāi)始的財(cái)政部代地方政府發(fā)行公債”以及對(duì)“地方政府融資平臺(tái)公司的清理”三個(gè)事件,可為追求“適度性”法制安排的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。

關(guān)于資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅改革的問(wèn)題。建立多元的稅制安排是實(shí)現(xiàn)“適度性”的重要途徑。即在私人與政府之間,應(yīng)當(dāng)減輕私人的整體稅負(fù),若需增加稅種或擴(kuò)大現(xiàn)有稅制征收范圍,亦應(yīng)當(dāng)通過(guò)信息公開(kāi)在廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上全面衡量、審慎抉擇,并確保所征稅收直接用于提供相應(yīng)民生公共產(chǎn)品(如資源稅、環(huán)境稅對(duì)應(yīng)于自然生態(tài)環(huán)境的治理,房產(chǎn)稅對(duì)應(yīng)于保障性住房建設(shè)),使社會(huì)公眾真正從政府財(cái)政活動(dòng)中分享收益;而在私人之間,應(yīng)當(dāng)依據(jù)支付能力原則量能課稅,尤其是發(fā)揮累進(jìn)制個(gè)人所得稅的作用,讓相對(duì)高收入者承擔(dān)更大的稅負(fù)。

關(guān)于代發(fā)地方公債的問(wèn)題。自2009年開(kāi)始的財(cái)政部代地方政府發(fā)行公債是在《預(yù)算法》框架下為“應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)”而經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)采取的舉措,體現(xiàn)了落實(shí)民生財(cái)政收入保障的基本意旨。既充分回應(yīng)了當(dāng)前的民生需求,亦借助一系列實(shí)施代發(fā)地方政府債券的規(guī)范性文件,有效監(jiān)督了財(cái)政資金的運(yùn)行,確保財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在可控制的范圍內(nèi)。

關(guān)于政府融資平臺(tái)公司的問(wèn)題。相對(duì)于稅收、公債這種典型的、穩(wěn)定的、制度內(nèi)的收入來(lái)源方式而言具有非典型性與明顯的試錯(cuò)性,是地方政府為解決融資問(wèn)題而將銀行資金優(yōu)勢(shì)、財(cái)政信用優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)力量結(jié)合起來(lái)的制度外嘗試,“在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊過(guò)程中發(fā)揮了重要作用”[7],但也出現(xiàn)舉債規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、運(yùn)行欠規(guī)范、金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)雙雙加大的問(wèn)題。目前國(guó)務(wù)院明確規(guī)定要求加強(qiáng)政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)清理核實(shí),對(duì)于其中還款來(lái)源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目,除特別規(guī)定外,不得再繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司融資,體現(xiàn)了地方融資體制在試錯(cuò)中不斷完善的發(fā)展路徑。

四、構(gòu)建民生財(cái)政的支出方式制度

在傳統(tǒng)意義上,財(cái)政支出方式可以按不同標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同種類(lèi),最主要的是按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分為購(gòu)買(mǎi)性支出與轉(zhuǎn)移性支出。前者體現(xiàn)市場(chǎng)等價(jià)有償?shù)男试瓌t,后者通過(guò)單方面無(wú)償轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目的。而就民生財(cái)政而言,無(wú)論是從其價(jià)值取向還是從支出的具體運(yùn)作來(lái)看,似乎都更適宜于、事實(shí)上也更多采取轉(zhuǎn)移性支出這種帶有明顯再分配特性的方式。但民生財(cái)政可以采取多種支出方式。比如,就業(yè)促進(jìn)中的財(cái)政支出,可以通過(guò)向企業(yè)或非政府組織“購(gòu)買(mǎi)”職業(yè)培訓(xùn)或職業(yè)介紹服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn);促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展中的財(cái)政支出,可以通過(guò)向經(jīng)營(yíng)者授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并提供相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn);支持“三農(nóng)”發(fā)展中的財(cái)政支出,可以通過(guò)向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼引導(dǎo)金融支農(nóng)的形式實(shí)現(xiàn)。在政府財(cái)政的上述購(gòu)買(mǎi)性支出、特許性支出與利益誘導(dǎo)性支出過(guò)程中還可以引入競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出效率與公平的結(jié)合。這些支出方式,可以統(tǒng)稱(chēng)為民生財(cái)政的市場(chǎng)化支出方式。由于市場(chǎng)機(jī)制的引入,財(cái)政扮演的是民生服務(wù)的組織者而非具體生產(chǎn)者的角色,具體生產(chǎn)交由其他組織或機(jī)構(gòu)完成。與資金直接支付給接受對(duì)象、資金運(yùn)行呈行政管理性與封閉性、公眾與社會(huì)組織參與度低的轉(zhuǎn)移性支出方式相比,民生財(cái)政的市場(chǎng)化支出方式具有支付對(duì)象的間接性、資金運(yùn)行的對(duì)等性與開(kāi)放性、社會(huì)參與度高的特點(diǎn),適宜于運(yùn)用在民生財(cái)政中的就業(yè)促進(jìn)、衛(wèi)生保健、環(huán)境治理、公共交通、“三農(nóng)”扶持等政府與市場(chǎng)結(jié)合程度較高的領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)給予高度重視。而反觀(guān)現(xiàn)有的相關(guān)立法,對(duì)上述市場(chǎng)化的財(cái)政支出方式的規(guī)定均有待完善。

其中,涉及政府購(gòu)買(mǎi)性支出方式的主要體現(xiàn)在《政府采購(gòu)法》中。由于民生財(cái)政的購(gòu)買(mǎi)性支出中包含大量的服務(wù)性政府購(gòu)買(mǎi),如就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、職業(yè)教育等,而該法重點(diǎn)規(guī)定的是以公開(kāi)招投標(biāo)的方式對(duì)貨物或工程進(jìn)行的政府購(gòu)買(mǎi),對(duì)比較適宜于服務(wù)采購(gòu)的“其他采購(gòu)方式”(邀請(qǐng)投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu))明顯重視不足。筆者建議在《政府采購(gòu)法》中增加適宜于服務(wù)性政府購(gòu)買(mǎi)的一般規(guī)定。至于具體民生項(xiàng)目的政府購(gòu)買(mǎi),則采取分散式立法調(diào)整的辦法,并就政府部門(mén)、服務(wù)供應(yīng)商、服務(wù)接受者各自在政府采購(gòu)活動(dòng)中的地位、權(quán)利、義務(wù)作出規(guī)定。涉及政府特許性支出方式的規(guī)范在總體上呈現(xiàn)出財(cái)政對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的濃厚的“管理”色彩,而公眾和經(jīng)營(yíng)者的“參與”度不高。有必要明確建立特許經(jīng)營(yíng)中的公眾參與機(jī)制,并規(guī)定具體的參與方式;同時(shí),賦予經(jīng)營(yíng)者對(duì)政府作出的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予與撤銷(xiāo)決定提出異議與救濟(jì)的權(quán)利。涉及財(cái)政誘導(dǎo)性支出方式的立法散見(jiàn)于財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的一些專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定及《就業(yè)促進(jìn)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等規(guī)范中。利益誘導(dǎo)性的財(cái)政支出方式的法制化程度相對(duì)較低,且無(wú)論正式制度還是政策文件基本反映的是這一支出方式的適用范圍、對(duì)象、條件等,而對(duì)于該支出方式的具體類(lèi)型、適用程序、公眾參與、監(jiān)督管理等方面則語(yǔ)焉不詳或者尚付闕如。法制化的要求不僅是要確定在什么樣的條件下對(duì)于何種對(duì)象適用哪些財(cái)政誘導(dǎo)措施,更要對(duì)財(cái)政支出中民主參與與權(quán)力制衡進(jìn)行規(guī)定,是授權(quán)與限權(quán)的統(tǒng)一。

五、構(gòu)建民生財(cái)政的績(jī)效評(píng)價(jià)及激勵(lì)、約束制度

傳統(tǒng)的財(cái)政法制框架是一個(gè)旨在進(jìn)行財(cái)政資金分配并保證資金合法、合規(guī)運(yùn)行的法律體系,并沒(méi)有包含對(duì)財(cái)政運(yùn)行效果、是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、效果與目標(biāo)的偏離或吻合程度的財(cái)政績(jī)效的評(píng)價(jià)的內(nèi)容,更缺乏相應(yīng)的將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金撥付、財(cái)政問(wèn)責(zé)相聯(lián)系的激勵(lì)約束機(jī)制,在總體上具有重投入輕產(chǎn)出、重過(guò)程輕結(jié)果的特點(diǎn)。[8]而民生財(cái)政的法制框架應(yīng)當(dāng)包含績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容,并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政府財(cái)政行為進(jìn)行激勵(lì)與約束。若仍停留在資金分配環(huán)節(jié),不問(wèn)使用及其績(jī)效,則有違民生財(cái)政的本意,背離了民生財(cái)政承載的改善民生、增進(jìn)福利的歷史使命與基本宗旨。具體包括:

一是構(gòu)建民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的多元化主體體系。民生財(cái)政的績(jī)效評(píng)價(jià)主體應(yīng)當(dāng)包括立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門(mén)、社會(huì)公眾、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹吧鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門(mén)作為法定的預(yù)算、決算監(jiān)督主體理應(yīng)成為績(jī)效評(píng)價(jià)主體,因?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)從一開(kāi)始就是財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分;社會(huì)公眾是民生財(cái)政最重要的利益相關(guān)者,服務(wù)績(jī)效水平如何顯然直接受制于服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià);專(zhuān)家與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)與相對(duì)中立的立場(chǎng),有助于提供更為客觀(guān)、理性的績(jī)效分析。

二是構(gòu)建民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。衡量民生財(cái)政的實(shí)施績(jī)效,必須依托一定的指標(biāo)體系。指標(biāo)的類(lèi)型依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)而有所不同,制度建構(gòu)的關(guān)鍵在于明確績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定的原則。民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定首先應(yīng)當(dāng)突出其個(gè)性化特征。由于民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)對(duì)象是項(xiàng)目,而各支出項(xiàng)目之間的共性較少,缺乏橫向比較的基準(zhǔn),難以適用統(tǒng)一的評(píng)判尺度,適宜結(jié)合具體項(xiàng)目的特點(diǎn)有針對(duì)性地設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo);其次,應(yīng)當(dāng)注重定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的結(jié)合與匹配。定量指標(biāo)是基礎(chǔ)和首選,當(dāng)不適宜采用數(shù)量指標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)施績(jī)效時(shí),則選擇采用客觀(guān)描述和分析的方式進(jìn)行評(píng)價(jià)。比如民生財(cái)政支出的社會(huì)效益,通常包含社會(huì)公平性、公眾滿(mǎn)意度這類(lèi)難以量化的評(píng)價(jià)指標(biāo),需要采取客觀(guān)描述、縱橫比較的方式做出評(píng)價(jià);再次,應(yīng)當(dāng)確保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的開(kāi)放性與動(dòng)態(tài)性。評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定本身是一個(gè)面向社會(huì)的開(kāi)放過(guò)程,應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證、商談、公共討論等多種形式隨時(shí)吸納社會(huì)意見(jiàn)、接受社會(huì)監(jiān)督,并動(dòng)態(tài)調(diào)整指標(biāo)內(nèi)容與優(yōu)先性。

三是構(gòu)建民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的特殊方法體系。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的一般方法包括成本效益法、因素分析法、公眾評(píng)判法等,而這些方法運(yùn)用在民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)方面均有一定局限。民生財(cái)政所提供的大都是公共服務(wù),無(wú)形產(chǎn)出較高、社會(huì)效益較大,成本、效益、質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、努力程度等無(wú)法定量,因而民生財(cái)政不宜采取成本效益法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià);影響績(jī)效評(píng)價(jià)的各種因素過(guò)于龐雜,涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、心理、公共輿論、意識(shí)形態(tài)等,以至于無(wú)從權(quán)衡、比較,因而不宜采用因素分析法;公眾是民生財(cái)政最重要的利益相關(guān)者,采用公眾評(píng)判法調(diào)查民意無(wú)疑最契合民生財(cái)政的基本宗旨,但公眾評(píng)價(jià)所依賴(lài)的信息常常被高度壟斷,公眾缺乏進(jìn)行科學(xué)理性評(píng)判的條件和基礎(chǔ),同時(shí)主體的分散性與背景的多元化也造成不同的評(píng)價(jià)者會(huì)基于不同的評(píng)價(jià)視角選擇不同的參照體系,對(duì)同一行為的結(jié)果給予不同理解的狀況,難以避免評(píng)價(jià)的主觀(guān)臆斷或隨意性,因而公眾評(píng)判法亦應(yīng)當(dāng)慎用,至少不宜單獨(dú)適用。筆者認(rèn)為,在民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)方法的設(shè)計(jì)上,“途徑”比“內(nèi)容”更重要。成本效益法、因素分析法、公眾評(píng)判法等都是方法的具體內(nèi)容,如何確保內(nèi)容的實(shí)現(xiàn),即如何實(shí)施這些方法則是途徑問(wèn)題,比如如何使公眾獲取有關(guān)政府財(cái)政活動(dòng)的充分、全面、真實(shí)的信息就是實(shí)施公眾評(píng)判法這一績(jī)效評(píng)價(jià)方法的途徑。其中尤為關(guān)鍵的是除了要完善政府信息公開(kāi)制度,確保信息的可獲得性、真實(shí)性之外,尚需建立來(lái)源更廣的信息采集機(jī)制,避免績(jī)效評(píng)價(jià)完全基于受評(píng)價(jià)對(duì)象單方提供的信息,導(dǎo)致出現(xiàn)信息失真、績(jī)效評(píng)價(jià)失效的結(jié)果。

四是構(gòu)建民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用體系。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果是否與預(yù)算分配掛鉤、能否發(fā)揮財(cái)政問(wèn)責(zé)的作用,這一直是財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度的核心問(wèn)題,它關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)本身的有效性。然而,即使是在運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)比較成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家,“在績(jī)效測(cè)量和預(yù)算之間亦沒(méi)有明確的聯(lián)系”。[9]在我國(guó),從財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的總體狀況來(lái)看,存在起步較晚、法制規(guī)范化程度較低、績(jī)效評(píng)價(jià)容易流于形式、評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用缺乏約束力的問(wèn)題?？梢哉f(shuō),民生財(cái)政實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)所處的制度環(huán)境并不理想,同時(shí)由于較多運(yùn)用定性指標(biāo),彈性較大,難以挖掘真正存在的問(wèn)題,這些因素都直接影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性及其運(yùn)用范圍、程度,限制了績(jī)效評(píng)價(jià)的作用。民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)包括幾個(gè)方面:其一,將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府及其部門(mén)調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)、計(jì)劃的依據(jù);其二,借助績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行管理過(guò)程中的問(wèn)題,提出解決方案,供立法機(jī)構(gòu)和其他監(jiān)督部門(mén)參考;其三,將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為制定或調(diào)整年度預(yù)算的依據(jù),根據(jù)完成情況增減預(yù)算金額或調(diào)整投入方向;其四,將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為落實(shí)財(cái)政問(wèn)責(zé)制的依據(jù),強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)約束作用。對(duì)于上述運(yùn)用范圍,必須訴諸于法制的手段予以確認(rèn)并保障其實(shí)施,重點(diǎn)是規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用程序、實(shí)施主體,細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)與具體形式,明確界定財(cái)政問(wèn)責(zé)的主體、權(quán)限及財(cái)政法律責(zé)任形態(tài)。

[1]張佐.公共財(cái)政轉(zhuǎn)向民生財(cái)政現(xiàn)狀分析[J].社會(huì)主義論壇,2007,(8):32.

[2]劉尚希.論民生財(cái)政[J].財(cái)政研究,2008,(8):2-3.

[3]安體富.民生財(cái)政:我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史性轉(zhuǎn)折[J].地方財(cái)政研究,2008,(5):5-6.

[4]張馨.論民生財(cái)政[J].財(cái)政研究,2009,(1):8-9.

[5]高培勇.財(cái)政與民生[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2008:23-34;傅道忠.財(cái)政決策的民生導(dǎo)向分析[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2009,(3):31.

[6]潘洪其.民生問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是民主問(wèn)題[J].學(xué)習(xí)月刊,2008,(5):35.

[7]劉尚希.論民生財(cái)政[J].財(cái)政研究,2008,(8):6.

[8]四部委有關(guān)負(fù)責(zé)人就加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的管理相關(guān)事項(xiàng)的通知答記者問(wèn)[EB/OL]http:// www.financialnew s.com.cn/jryw/txt/2010-08/20/content_306686.htm.2010-8-25.

[9]艾倫·魯賓.公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001:22.