對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》修改征求意見(jiàn)稿的評(píng)論

□文/康 玲 顧莉娟

對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》修改征求意見(jiàn)稿的評(píng)論

□文/康 玲 顧莉娟

國(guó)務(wù)院法制辦公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險(xiǎn)條例〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》在社會(huì)上引起了廣泛熱議。筆者經(jīng)認(rèn)真研讀，認(rèn)為修改征求意見(jiàn)稿中有三點(diǎn)值得商榷。

工傷認(rèn)定范圍；處理程序；違法成本

2004年1月1日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），作為一部保護(hù)職工工傷權(quán)益的重要立法，這是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作的重大突破。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，《條例》在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題。為此，人力資源和社會(huì)保障部在認(rèn)真總結(jié)條例實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，起草了《工傷保險(xiǎn)條例修正案（送審稿）》，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。國(guó)務(wù)院法制辦在充分聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)和地方人民政府意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，與人力資源和社會(huì)保障部等有關(guān)部門(mén)反復(fù)研究修改，形成了征求意見(jiàn)稿。但對(duì)其中的三處刪改，筆者認(rèn)為值得仔細(xì)斟酌與深入研討。

一、工傷認(rèn)定范圍問(wèn)題

工傷作為一種職業(yè)災(zāi)害，是指因工作過(guò)程中或者與工作有關(guān)的突發(fā)事故導(dǎo)致的傷害，或者因工作環(huán)境和條件長(zhǎng)時(shí)間侵害職工健康造成的職業(yè)病。它不同于一般的傷害最根本特征，就在于它是與工作有關(guān)。以工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因作為認(rèn)定工傷的主要依據(jù)，《條例》規(guī)定了七種工傷情形。七種情形中公眾關(guān)注度最高的是征求意見(jiàn)稿刪去了條例第十四條第（六）項(xiàng)關(guān)于在上下班途中受到機(jī)動(dòng)車事故傷害認(rèn)定為工傷的情形，國(guó)務(wù)院法制辦為此給出了六條解釋理由。但是，筆者認(rèn)為其中的兩條理由是值得商榷的，因此這一條款不但不應(yīng)刪去，反而應(yīng)該加以拓展與完善。

國(guó)務(wù)院法制辦的第一條理由是上下班途中受機(jī)動(dòng)車事故傷害的職工現(xiàn)在可以從機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)得到補(bǔ)償，同時(shí)還可以通過(guò)民事賠償?shù)耐緩浇鉀Q，如果還要請(qǐng)求工傷保險(xiǎn)賠償，這樣就會(huì)導(dǎo)致受傷職工可以獲得雙份利益甚至多份利益的不公平現(xiàn)象。這一說(shuō)法看似正確，但卻是一種缺乏理論常識(shí)的說(shuō)法。在理論上，在民事賠償和工傷保險(xiǎn)的相互關(guān)系上存在著四種模式：選擇模式，“系指被害人僅得于侵權(quán)行為損害賠償與勞災(zāi)補(bǔ)償之間，選擇其一?！泵獬Ｊ剑抵冈馐芤馔鈧χ畡诠?，僅能請(qǐng)求勞災(zāi)補(bǔ)償，而不能以侵權(quán)行為之規(guī)定，向加害人請(qǐng)求損害賠償，即完全免除侵權(quán)行為人的責(zé)任，由工傷保險(xiǎn)取而代之。相加模式，系指允許受害雇員接受侵權(quán)行為法上的賠償救濟(jì)，同時(shí)接受工傷保險(xiǎn)給付，即獲得“雙份利益”。補(bǔ)充模式，系指“被害人對(duì)侵權(quán)行為損害賠償及勞災(zāi)補(bǔ)償均得主張之，但其取得者，不得超過(guò)其實(shí)際所受之損害?！?/p>

雙份利益甚至多份利益的說(shuō)法指的就是“相加模式”，在“相加模式”下，受害雇員獲得的工傷保險(xiǎn)給付和侵權(quán)損害賠償?shù)目偤涂赡軙?huì)超過(guò)其所受的實(shí)際損害，即獲得超額賠償或補(bǔ)償，受害雇員因此而增加額外收益，與“受害人不應(yīng)因遭受侵害獲得意外收益”這一公認(rèn)的基本準(zhǔn)則相違背。世界上極少有國(guó)家采取這種模式?！把a(bǔ)充模式”是工傷補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)代規(guī)則，已經(jīng)為眾多國(guó)家的立法和理論所接受。建立補(bǔ)充模式的目的在于，一方面避免受害人獲得雙份利益，減輕雇主的工傷負(fù)擔(dān)，節(jié)約有限的社會(huì)資源；另一方面又可以保證受害人獲得完全的賠償，維持相關(guān)法律制度的懲戒和預(yù)防功能。它是現(xiàn)代侵權(quán)責(zé)任制度與工傷保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期磨合的產(chǎn)物，相對(duì)前述三種模式邏輯更為嚴(yán)密，也更符合社會(huì)公平正義的觀念。因此，我國(guó)也應(yīng)采納國(guó)際通行規(guī)則，從代位求償制度入手來(lái)重建“補(bǔ)充模式”。具體方案是，可不規(guī)定民事賠償與工傷補(bǔ)償?shù)南群箜樞?，如果先民后工，自然是補(bǔ)差；如果是先工后民，則工傷基金或雇主應(yīng)當(dāng)取得代位求償?shù)臋?quán)利。

國(guó)務(wù)院法制辦的第二條理由是：“將機(jī)動(dòng)車事故傷害納入工傷保險(xiǎn)范圍，而未將非機(jī)動(dòng)車事故傷害納入范圍的現(xiàn)行規(guī)定，導(dǎo)致了政策上的不平衡，各地方、各部門(mén)和職工強(qiáng)烈反映這一規(guī)定有失公平，要求修改?！惫P者認(rèn)為，職工普遍認(rèn)為這一條款不僅不應(yīng)取消，還應(yīng)把機(jī)動(dòng)車導(dǎo)致的傷害擴(kuò)大到自行車、行人，原因有三：首先，這樣修訂縮小工傷認(rèn)定范圍，必然導(dǎo)致享受工傷待遇群體的相應(yīng)減少，而社會(huì)保險(xiǎn)利益具有剛性，對(duì)于職工權(quán)益通常只能做加法而不能做減法。其次，這樣改動(dòng)不符合社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)大保障的國(guó)際趨勢(shì)，國(guó)際上有不少國(guó)家將上下班途中的意外傷害都認(rèn)定為工傷，很多沒(méi)有將上下班途中的意外傷害認(rèn)定為工傷的國(guó)家具有比較完善的社會(huì)保障體系，而我國(guó)目前社會(huì)保障體系還很不完善。再次，十多年來(lái)的實(shí)踐證明，這一制度是行之有效的，貿(mào)然取消不利于保護(hù)廣大職工的工傷權(quán)益；一旦被拿掉，意味著今后很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都不可能將上下班途中的意外傷害納入工傷，這種為了實(shí)現(xiàn)所謂表面的公平與公正，而忽略了實(shí)質(zhì)的正義，實(shí)際上是在開(kāi)法制的倒車。

二、工傷認(rèn)定、鑒定及爭(zhēng)議處理程序

工傷爭(zhēng)議一般要經(jīng)過(guò)工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷待遇賠付三個(gè)階段，每一階段都有極為繁瑣的程序。第一階段的工傷認(rèn)定是以確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系為前提，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條規(guī)定，提出工傷認(rèn)定必須提交與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的證明材料。若簽訂了書(shū)面勞動(dòng)合同，勞動(dòng)者只要提交勞動(dòng)合同就能直接證明雙方存在勞動(dòng)關(guān)系；若沒(méi)有訂立書(shū)面勞動(dòng)合同，勞動(dòng)者應(yīng)提供證據(jù)證明雙方存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系；若用人單位否認(rèn)雙方存在勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)者要證明存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系就可能經(jīng)歷勞動(dòng)仲裁、一審和二審程序。確認(rèn)存在勞動(dòng)關(guān)系后，認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出工傷認(rèn)定的決定。如果雙方當(dāng)事人對(duì)認(rèn)定結(jié)論不服，可先行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不滿意，還可起訴，乃至上訴到二審法院。行政復(fù)議需要一個(gè)月，行政訴訟一審為期三個(gè)月，二審需兩個(gè)月。第二階段是勞動(dòng)能力鑒定。如當(dāng)事人對(duì)市級(jí)勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)做出的勞動(dòng)能力鑒定不服，可向省級(jí)勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)提出復(fù)審。第三階段工傷待遇賠付。勞動(dòng)能力鑒定之后，如果對(duì)工傷賠付發(fā)生爭(zhēng)議的，其處理程序也是先裁后審、一裁二審。整個(gè)工傷認(rèn)定、鑒定和賠付程序非常復(fù)雜、冗長(zhǎng)，部分工傷職工難以及時(shí)享受工傷醫(yī)療費(fèi)等待遇。

對(duì)此，征求意見(jiàn)稿在簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定、鑒定以及爭(zhēng)議處理程序上做了兩大修改：一是增加了及時(shí)報(bào)告制度。征求意見(jiàn)稿規(guī)定：“職工發(fā)生傷害事故后，用人單位應(yīng)當(dāng)采取措施使受到事故傷害的職工得到及時(shí)救治，對(duì)死亡職工進(jìn)行善后處理，并應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)以書(shū)面形式向統(tǒng)籌地區(qū)人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)報(bào)告；受到事故傷害的職工或者其近親屬、工會(huì)組織也可以以書(shū)面形式向統(tǒng)籌地區(qū)人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)報(bào)告?！倍侨∠诵姓?fù)議前置程序。征求意見(jiàn)稿規(guī)定：“在發(fā)生工傷爭(zhēng)議時(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接依法向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

筆者認(rèn)為，以上兩大修改很有必要，但是僅靠這兩處修改還不能達(dá)到簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定、鑒定以及爭(zhēng)議處理程序的立法目的，還需要在以下方面加以簡(jiǎn)化：一是簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，對(duì)認(rèn)定事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系實(shí)行勞動(dòng)仲裁一裁終局制度。與用人單位沒(méi)有簽訂正式勞動(dòng)合同的職工，如果出現(xiàn)工傷事故受到傷害，單位推卸責(zé)任為工傷認(rèn)定設(shè)置障礙的，極可能走完一裁兩審（一審和二審），耗時(shí)費(fèi)力。實(shí)行仲裁一裁終局認(rèn)定事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的存在，能快捷推進(jìn)工傷認(rèn)定進(jìn)程，維護(hù)工傷職工的利益；二是賦予法院根據(jù)事實(shí)直接認(rèn)定工傷并且委托司法鑒定機(jī)關(guān)進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定的權(quán)力。我國(guó)工傷認(rèn)定實(shí)行的是單軌制，即只有勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)才有認(rèn)定的權(quán)力，但行政認(rèn)定程序難以有效維護(hù)工傷職工的利益。因此，完全可以在行政認(rèn)定程序之外賦予法院根據(jù)事實(shí)直接認(rèn)定工傷并且委托司法鑒定機(jī)關(guān)進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定的權(quán)力，從而快速解決職工工傷待遇的問(wèn)題；三是簡(jiǎn)化存在勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議的工傷認(rèn)定程序。條例規(guī)定：存在勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議的工傷認(rèn)定案件在申請(qǐng)工傷認(rèn)定前，需要先就勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行仲裁。仲裁程序的增加，進(jìn)一步延長(zhǎng)了工傷認(rèn)定程序。為了解決這一突出問(wèn)題，建議修改為：對(duì)人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)作出的不予受理決定，可以不經(jīng)過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和行政復(fù)議程序，直接向人民法院提起行政訴訟。

三、不參保用人單位的違法成本問(wèn)題

我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度對(duì)違法單位的處罰力度過(guò)輕，客觀上放任了用人單位的違法行為?！豆ｋU(xiǎn)條例》第六十條只規(guī)定了：“用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)責(zé)令改正；未參加工傷保險(xiǎn)期間用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用?！背酥?，在《工傷保險(xiǎn)條例》中找不到任何關(guān)于用人單位如果拒不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的懲罰性條款，用人單位如果不為職工購(gòu)買保險(xiǎn)，并沒(méi)有誰(shuí)去強(qiáng)制，也無(wú)須承擔(dān)懲罰責(zé)任。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，用工單位應(yīng)當(dāng)為本單位職工參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)責(zé)令限期改正，嚴(yán)重的處以罰款。而對(duì)于繳費(fèi)單位逾期拒不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、滯納金的，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)或者稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院依法強(qiáng)制征繳。責(zé)令限期改正和強(qiáng)制征繳，只不過(guò)是強(qiáng)制履行應(yīng)盡義務(wù)；而罰款力度從目前的經(jīng)濟(jì)水平來(lái)看，恐怕很難對(duì)用人單位有所震懾。強(qiáng)制性的法律，就必定要有強(qiáng)制性的可執(zhí)行性，強(qiáng)制性的可執(zhí)行性就必定要有與違法成本的經(jīng)濟(jì)核算。如果違法成本很低，甚至沒(méi)有，則強(qiáng)制性就可能成為空文。因此，應(yīng)加大對(duì)違法單位的行政處罰力度，對(duì)造成嚴(yán)重后果的，要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。為此，征求意見(jiàn)稿第二十條規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)責(zé)令限期參加，補(bǔ)繳欠繳的工傷保險(xiǎn)費(fèi)，并自欠繳之日起，按日加收欠繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)的萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納欠繳的工傷保險(xiǎn)費(fèi)和滯納金的，處上年度應(yīng)當(dāng)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額的2倍以上5倍以下的罰款。拒不補(bǔ)繳欠繳的工傷保險(xiǎn)費(fèi)、滯納金和罰款的，由人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>

筆者認(rèn)為，這樣的修訂很有必要，但是這種修訂有縱容違法的嫌疑，即如果用人單位未依法參加工傷保險(xiǎn)，一旦工傷發(fā)生，還能通過(guò)補(bǔ)繳費(fèi)來(lái)抵消將發(fā)生的單位自身的工傷賠償費(fèi)，而補(bǔ)繳費(fèi)遠(yuǎn)低于工傷賠償費(fèi)。沒(méi)有發(fā)生工傷時(shí)，用人單位不繳費(fèi)，一旦發(fā)生工傷再補(bǔ)繳，這樣用人單位就可以鉆空子，節(jié)約違法成本。因此，筆者認(rèn)為對(duì)于這樣惡意不繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)的單位，不僅要其補(bǔ)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)，征收滯納金和罰款，而且還應(yīng)當(dāng)引入“雙倍罰則”制度，向工傷職工加倍支付未參保期間已經(jīng)發(fā)生的工傷保險(xiǎn)待遇，以此加大用人單位的違法成本，提高執(zhí)法力度，充分保障職工的合法權(quán)益。

[1]王澤鑒.勞災(zāi)補(bǔ)償與侵權(quán)行為損害賠償[M].民法學(xué)說(shuō)與判例研究（第3冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.

[2]呂琳.工傷保險(xiǎn)與民事賠償適用關(guān)系研究[M].法商研究，2003.3.

[3]程延園.《工傷保險(xiǎn)條例》修改意見(jiàn)征求稿的新變化 [J].中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2009.10.232.

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（作者單位：中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司四川省分公司）