《國家賠償法修正案》中司法賠償程序的創(chuàng)新與局限性研究

覃美洲，王成明

(1.三峽大學政法學院，湖北宜昌443002;2.深圳市中級法院行政庭，廣東深圳518036)

《國家賠償法修正案》中司法賠償程序的創(chuàng)新與局限性研究

覃美洲1，王成明2

(1.三峽大學政法學院，湖北宜昌443002;2.深圳市中級法院行政庭，廣東深圳518036)

《國家賠償法修正案》對司法賠償程序進行了一系列創(chuàng)新性改革，包括取消確認程序，規(guī)定簽收制度、一次性告知及補正等程序性權(quán)利和義務(wù)，首倡司法賠償協(xié)商，明確審理期限，暢通申訴程序，統(tǒng)一賠償金支付程序等，這都集中彰顯了以人為本、構(gòu)建和諧社會等先進理念;另一方面受制于原條文的束縛，或者是司法實踐對立法的推動還不夠強烈，《國家賠償法修正案》在先行處理程序、復議前置程序、法院審查方式和追償?shù)瘸绦蚍矫娴囊?guī)定則存在一定的缺憾與局限，應(yīng)當立足于司法實踐，從程序的正當性入手，以公正、公開、高效、便民、具有可操作性等原則為指導，進一步進行完善。

國家賠償;司法賠償;程序

《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱為《國家賠償法修正案》)由第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議于2010年4月29日通過?！秶屹r償法修正案》在原有法律條文的基礎(chǔ)上作了許多突破，例如增加了精神損害賠償、超期羈押賠償?shù)纫?guī)定，獲得了社會各界廣泛一致的好評，被譽為是我國人權(quán)保障史上的一座里程碑。實體法與程序法融為一體是國家賠償法律規(guī)范的一個重要特點，《國家賠償法修正案》更多的閃光點還是發(fā)生于對國家賠償程序的設(shè)計與規(guī)范之中，尤其是對司法賠償程序的設(shè)計與規(guī)范之中。原條文中有關(guān)司法賠償程序的規(guī)定共有五條，而《國家賠償法修正案》對該五條全部作了修改，同時就司法賠償程序又專門增加了五條規(guī)定，足見《國家賠償法修正案》對司法賠償程序的重視程度。通過仔細梳理《國家賠償法修正案》關(guān)于司法賠償程序規(guī)定的全部條文，我們不難發(fā)現(xiàn)，一方面《國家賠償法修正案》對司法賠償程序進行了大刀闊斧般的改革，創(chuàng)新之舉迭出;另一方面受制于原條文的束縛，或者是司法實踐對立法的推動還不夠強烈，《國家賠償法修正案》關(guān)于司法程序的規(guī)定仍存在些許的缺憾與不足，司法賠償程序仍需要修改和完善。

一、《國家賠償法修正案》司法賠償程序規(guī)定的創(chuàng)新

“程序法規(guī)范雖然不能直接規(guī)定當事人的實體權(quán)利和義務(wù)，但是實體法規(guī)范必須借助于程序法規(guī)范才能實現(xiàn)。因此，可以說，沒有程序就沒有權(quán)利?！保?］司法賠償程序是國家賠償?shù)闹匾M成部分，完備、正當、操作性強的司法賠償程序是保護賠償請求人合法權(quán)益、約束公權(quán)力的重要保障。《國家賠償法修正案》在原《國家賠償法》的基礎(chǔ)上對司法賠償程序作了濃墨重彩的修改，創(chuàng)新之處迭出不重，標志著我國的國家賠償制度進入了一個新的歷史發(fā)展時期。

1.切中要害——取消違法確認程序

《國家賠償法修正案》最值得稱道的地方就是取消了司法賠償程序中的確認制度，它從根本上顛覆了我國以前的司法賠償程序，真正打通了司法賠償?shù)木葷?，為國家賠償請求人尋求司法救濟掃清了障礙。在以往，請求人請求司法賠償，應(yīng)當以司法機關(guān)的司法行為得到違法確認為前提條件，但法院無權(quán)對非法院系統(tǒng)的偵查、檢察、看守所、監(jiān)獄管理等司法機關(guān)的行為進行確認。如果賠償義務(wù)機關(guān)或者其上級機關(guān)對引起爭議的司法行為拒絕作違法確認，請求人就無法叩響司法審查的大門，導致確認程序?qū)嶋H上成了賠償請求人進入賠償程序的“攔路虎”，嚴重背離了程序正義原則和法治精神。現(xiàn)代的程序正義理論最重要的是過程的正當性，而其中一個最基本的原則就是裁判者的中立性。如果由賠償義務(wù)機關(guān)作為裁判者對自己的行為進行違法確認，一方面難以保證結(jié)論的公正性，另一方面也難以排除合理懷疑?；诖耍秶屹r償法修正案》對違法確認內(nèi)容進行了刪除。其中第二十二條將原條文從“賠償義務(wù)機關(guān)對依法確認有本法第十五條、第十六條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當給予賠償”修改成“賠償義務(wù)機關(guān)有本法第十五條、第十六條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當給予賠償”。據(jù)此，《國家賠償法修正案》將所有司法行為的違法確認權(quán)都交給了法院。這樣一來，國家賠償程序可以對司法行為的違法性一并作出違法確認。法院內(nèi)部目前存在的對法院系統(tǒng)的審判、執(zhí)行行為的違法確認程序?qū)]有單獨存在的必要而被國家賠償程序所吸收合并。需要指出的是這種程序上的設(shè)置與我國公檢法互相分工、互相制約的憲法體制是否一致，權(quán)力機關(guān)如何解釋法院行使違法確認權(quán)的憲政基礎(chǔ)，法院如何對該類行為進行違法確認將會是《國家賠償法修正案》實施后需要解決的問題。

2.以人為本——明確各方的程序性權(quán)利和義務(wù)

原《國家賠償法》制定于1994年，其中對司法賠償程序的規(guī)定很是籠統(tǒng)。該法實施的十五年間。我國在程序方面的理念創(chuàng)新和制度設(shè)計都取得了翻天覆地的變化?！读⒎ǚā贰ⅰ缎姓妥h法》、《行政許可法》、《民事訴訟法》等國家法律規(guī)范在借鑒國外和總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上都對程序方面作了相對完備、操作性強的規(guī)定?！秶屹r償法修正案》吸取和借鑒了其中有關(guān)程序性的規(guī)定，增設(shè)了賠償義務(wù)機關(guān)的簽收制度、一次性告知制度和賠償請求人的補正制度，對賠償請求人的程序性權(quán)利和賠償義務(wù)機關(guān)的程序性義務(wù)作了詳盡規(guī)定，彰顯了以人為本的理念，洋溢著濃厚的人文關(guān)懷氣息。

3.突出和諧——首倡司法賠償協(xié)商制度

《國家賠償法修正案》首倡了司法賠償?shù)膮f(xié)商制度，規(guī)定了賠償義務(wù)機關(guān)可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目和賠償數(shù)額進行協(xié)商，突出了構(gòu)建和諧社會的理念。賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)直接就賠償方式、賠償項目和賠償數(shù)額在法定的賠償方式和賠償標準范圍內(nèi)進行協(xié)商，也可以在法院的主導下進行協(xié)調(diào)，這樣既可以提高效率，節(jié)約司法資源，有利于賠償請求人求償權(quán)的盡快實現(xiàn)，也有利于降低雙方對立情緒，減少摩擦，實現(xiàn)案結(jié)事了，定分止爭。只是，在沒有生效司法判決確認的情況下，賠償義務(wù)機關(guān)是否敢與賠償請求人協(xié)商、如何保護國家和社會公共利益不被侵害，同時又如何保障賠償請求人在協(xié)商程序中不至于被迫放棄應(yīng)有的權(quán)利，則需要深入研究。在以前的司法實踐中，國家賠償被認為是一種法定的賠償，如果賠償請求人可能因為計算的誤差而主張的賠償數(shù)額比法定賠償要少，也應(yīng)當按照法定賠償來計算。按照《國家賠償法修正案》關(guān)于協(xié)商的規(guī)定，此情形下則應(yīng)當按照賠償請求人的主張予以賠償。

4.提高效率——規(guī)定司法賠償案件的審理期限

原《國家賠償法》在國家賠償案件的審理期限上并沒有作出專門的規(guī)定。而《人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規(guī)定》倒是規(guī)定了三個月的審限，經(jīng)本院院長批準可以延長一個月，最多還可以由上級人民法院批準延長三個月。實踐中因為種種原因，國家賠償案件的審理時間都比較漫長，賠償請求人從遞交申請書到最后收到賠償決定書，往往都是在半年以上，有些甚至是一年以上，直接阻礙了賠償請求人國家賠償權(quán)利的實現(xiàn)，也嚴重削弱了國家司法機關(guān)的權(quán)威。遲來的正義為非正義，《國家賠償法修正案》已經(jīng)認識到審理期限過長的弊端，就司法賠償案件的審理期限進行了統(tǒng)一規(guī)定，其中第二十八條規(guī)定，人民法院賠償委員會應(yīng)當自收到賠償申請之日起三個月內(nèi)作出決定;屬于疑難、復雜、重大的，經(jīng)本院院長批準，可以延長三個月。這樣的規(guī)定大大提高了國家賠償案件的審理進度，提高了司法效率，也降低了賠償請求人的司法成本。

5.暢通渠道——設(shè)置了司法賠償申訴程序

國家賠償程序是一審終審，法院做出的賠償決定是生效的法律文書，賠償請求人對決定書的結(jié)果不服只能申訴，但原《國家賠償法》規(guī)定的司法賠償程序缺乏申訴程序的有關(guān)規(guī)定，實踐中賠償請求人通過申訴程序獲得救濟的案例也很少?！秶屹r償法修正案》為此特地對申訴程序作了專門規(guī)定，包括申訴程序的啟動主體、審理期限等，賠償請求人可以依法通過申訴程序?qū)で缶葷?/p>

6.財政保障——規(guī)范賠償金的統(tǒng)一支付程序

嚴格說來，賠償金支付程序不僅僅是司法賠償程序的內(nèi)容，更是整個國家賠償制度的重要內(nèi)容。原《國家賠償法》對賠償金的規(guī)定非常簡單，只是說列入各級財政預算，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院制定的《國家賠償費用管理辦法》第七條規(guī)定，國家賠償費用由賠償義務(wù)機關(guān)先從本單位預算經(jīng)費和留歸本單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政機關(guān)申請核撥。但實踐中，一方面，賠償義務(wù)機關(guān)不愿意主動“揭丑”，另一方面，怕被追究相關(guān)責任，很少有賠償義務(wù)機關(guān)主動向財政部門申請國家賠償經(jīng)費，既影響國家賠償案件的執(zhí)行效果，也不利于國家從宏觀上對國家賠償案件的監(jiān)督。如何既不影響賠償請求人獲得賠償金，又不影響國家機關(guān)的問責問題，是修改國家賠償制度需要考慮的問題?！秶屹r償法修正案》針對該問題，對賠償金的支付作了重點修改。其中第三十七條規(guī)定了賠償金的支付程序，非常詳細，支付和承擔賠償費用的主體均為財政部門，賠償義務(wù)機關(guān)自收到賠償請求人的申請之日起七日內(nèi)向財政部門申請，財政部門自收到申請之日起十五日內(nèi)支付。這樣一來，賠償義務(wù)機關(guān)想通過私自了解賠償金支付問題，避免“家丑曝光”和被問責的念頭有可能被終止。當然，因為法律規(guī)定的是賠償義務(wù)機關(guān)向財政部門申請，那么如果賠償義務(wù)機關(guān)不向財政部門申請而自行墊付的現(xiàn)象如何杜絕，需要立法者思考。

二、《國家賠償法修正案》司法賠償程序規(guī)定的局限

盡管《國家賠償法修正案》在司法賠償程序的修改方面存在許多可圈可點之處，但通過對相關(guān)法律條文的梳理，我們會發(fā)現(xiàn)，《國家賠償法修正案》中的司法賠償程序仍存在些許的局限與缺憾，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，“看上去很美”的賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序?！秶屹r償法修正案》第二十三條保留了原來的賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序。但一方面學術(shù)界對賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序的質(zhì)疑一浪高過一浪，認為這種硬性的先行處理規(guī)定違背了法治理念，加重了賠償請求人的負擔;另一方面實踐中賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序收效甚微。先行處理規(guī)定的初衷是給予賠償義務(wù)機關(guān)一個自我糾錯的機會，但賠償義務(wù)機關(guān)往往不愿意自己承擔這種糾錯的風險，他們寧可將這種責任推卸到司法機關(guān)承擔。有些研究者就一針見血地批判這種“看上去很美”的賠償義務(wù)機關(guān)先行處理規(guī)定簡直是“與虎謀皮”。

第二，形同虛設(shè)的復議機關(guān)復議前置程序。《國家賠償法修正案》第二十四條也保留了原法律中規(guī)定的復議機關(guān)復議前置程序。復議機關(guān)復議前置程序的設(shè)置是出于上下級司法機關(guān)之間層級監(jiān)督的考慮，但這只是立法者的一廂情愿，實踐中復議機關(guān)很少會改變賠償義務(wù)機關(guān)作出的賠償決定，一來出于賠償義務(wù)機關(guān)是“自己人”的考慮，二來也避免承擔責任，因為復議機關(guān)作出維持的復議決定后無須承擔任何責任。法院在審理國家賠償案件時往往還要追加復議機關(guān)作為第三人參加，但復議機關(guān)在法院審理程序中一無證據(jù)提交(僅僅有一份復議決定書)，二無新的立場(往往與賠償義務(wù)機關(guān)一致)，徒增司法成本。以上這些原因，使得復議機關(guān)復議前置程序往往流于形式，形同虛設(shè)。

第三，裹足不前的審查程序?！秶屹r償法修正案》在司法賠償程序修改方面最令人失望的地方就是在法院的審查程序規(guī)定上裹足不前。原《國家賠償法》沒有對法院的審理方式作出規(guī)定，實踐中多是采取書面審查的辦法，既沒有雙方的參與和辯論，更沒有裁判者居中的傾聽和詢問。有學者認為，國家賠償采取非訴方式，實際上這種非訴方式是極不公正的……實際上和復議沒有什么區(qū)別［2］?！秶屹r償法修正案》將書面審理方式條文化，再輔助以特殊情形下的聽證程序，從某種意義上說是一種倒退。聽證程序可能因《國家賠償法修正案》才出臺而采用得更少，賠償義務(wù)機關(guān)及復議機關(guān)更可能因為《國家賠償法修正案》的規(guī)定而不愿意參加聽證會。沒有程序的正義，就沒有結(jié)果的公正，書面審查這種不公開、不透明的方式既不符合現(xiàn)代法治理念，也有損司法機關(guān)的公正中立形象。

第四，因果顛倒的追償程序。《國家賠償法修正案》第三十一條規(guī)定了追償程序，一方面規(guī)定對存在該法第十七條第四項、第五項規(guī)定情形，在處理案件中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的，賠償義務(wù)機關(guān)賠償后，應(yīng)當向有關(guān)工作人員追償部分或者全部賠償費用;另一方面規(guī)定有前款情形的責任人員，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當追究刑事責任。該規(guī)定其實存在著邏輯問題，根據(jù)該條文的理解，賠償義務(wù)機關(guān)認定有關(guān)工作人員存在違法情形的，可以直接啟動追償程序，然后再給予處分或者移交有權(quán)機關(guān)追究刑事責任。但對有關(guān)工作人員是否存在違法情形的認定，不應(yīng)當是賠償義務(wù)機關(guān)的職權(quán)，而應(yīng)當是法定的有權(quán)機關(guān)來承擔，尤其是涉及到刑事違法的認定，只能是人民法院的事情。故該條文顛倒了因果關(guān)系，真正的順序應(yīng)當是先由有權(quán)機關(guān)對相關(guān)工作人員的行為進行性質(zhì)認定之后，才能啟動追償程序。該條第一款和第二款的規(guī)定應(yīng)當顛倒過來。

三、司法賠償程序的完善

沒有程序保障的權(quán)利是難以實現(xiàn)的，只有通過正當程序的運行，司法賠償制度才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。但司法賠償程序的完善并不是一蹴而就的事情，我們也不能苛求一個修正案能解決所有的問題。法律的正義唯有通過正當?shù)某绦虿拍軐崿F(xiàn)，國家賠償法應(yīng)根據(jù)賠償程序正當性的目標模式構(gòu)建完備的程序規(guī)則，沒有完備的、符合程序正義要求的賠償程序，受害人的取得賠償權(quán)將是一句空話［3］。我們應(yīng)當立足于司法實踐，從程序本身所應(yīng)當具有的正當性入手，以公正、公開、高效、便民、具有可操作性等原則為指導，去進一步完善司法賠償程序。

第一，司法賠償程序的設(shè)計應(yīng)當公正、公開。司法賠償程序應(yīng)平等對待各方當事人，要保障各方當事人的知情權(quán)、陳述權(quán)和辯論權(quán)能得到實現(xiàn)［4］。目前的司法賠償審理程序采取書面審理的方式，一方面不能滿足各方當事人辯論權(quán)的實現(xiàn)，也不能滿足當事人最基本的知情權(quán)的實現(xiàn)。這里有兩種思路，一種比較穩(wěn)妥的思路是在目前的制度框架內(nèi)，全面推行聽證制度，法院在審理司法賠償案件中應(yīng)當貫徹“每案必聽”的原則。另一種相對激進的思路是借鑒行政賠償案件全面適用訴訟程序，讓賠償義務(wù)機關(guān)走上被告席，與賠償請求人之間就事實與法律適用問題進行辯論，由法院居中裁判。因行政賠償案件都能通過訴訟程序得到順利的解決，后一思路似乎更值得推行，且這種思路更有利于整個國家賠償程序的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

第二，司法賠償程序的設(shè)計應(yīng)當高效、便民。司法賠償程序的設(shè)計應(yīng)當力求簡潔，盡量減少不必要的環(huán)節(jié)，提高司法效率，節(jié)約司法資源，方便賠償請求人主張和實現(xiàn)權(quán)利，降低賠償請求人的救濟成本，此乃高效、便民原則對司法賠償程序的要求。目前的賠償義務(wù)機關(guān)先行處理程序和復議機關(guān)復議前置程序通過實踐證明已經(jīng)成為賠償請求人申請、實現(xiàn)國家賠償?shù)恼系K，應(yīng)當予以改變。比較合適的做法是將這兩種必經(jīng)程序都修改成選擇程序，賦予賠償請求人自由選擇的機會，由賠償請求人決定是否走賠償義務(wù)機關(guān)處理程序和復議機關(guān)復議程序，這樣更能體現(xiàn)司法賠償程序的高效性與便民性［5］。

第三，司法賠償程序的設(shè)計應(yīng)當具有可操作性。判斷一個程序好壞的標準之一是該程序的規(guī)定是否立足于實踐，是否具有可操作性，是給各方當事人行使權(quán)利提供了便利還是設(shè)置了障礙。立足于實踐，能夠便宜各方當事人行使權(quán)利的程序就具有了實踐的可操作性。例如《國家賠償法修正案》關(guān)于賠償金支付程序中“七日”、“十五日”的規(guī)定就過于機械，期限上比較偏緊，在實踐中難以執(zhí)行。另立法規(guī)定賠償請求人只能向賠償義務(wù)機關(guān)提出申請，由賠償義務(wù)機關(guān)向財政部門申請，不能從根本上杜絕賠償義務(wù)機關(guān)自行墊付以避免家丑曝光和被問責的現(xiàn)象發(fā)生。立法者需要更多地進行實地調(diào)研，加強與司法實務(wù)工作者的溝通，廣泛征求民意，才能設(shè)計出既能保證靈活性，又有利于賠償費用管理的賠償金支付程序。

在撰寫這篇論文的過程中，欣聞最高人民法院正在擬定《國家賠償法修正案》的司法解釋。我們相信，相關(guān)司法解釋的出臺，將會對司法賠償程序作更加細致、更加完善的規(guī)定，使之更加公正公開，更加高效、便民，更加具有可操作性。

［1］皮純協(xié)，馮軍主.國家賠償法釋論(修訂本)［M］.北京:中國法制出版社，1996:165.

［2］馬懷德，陳瑞華.國家賠償法三人談［N］.法制日報，2001－01－14.

［3］劉嗣元，石佑啟.國家賠償法要論［M］.北京:北京大學出版社，2005:252.

［4］劉權(quán).政府立法的科學化探討［J］.湖北民族學院學報:哲學社會科學版，2009(1).

［5］盧順珍.論醫(yī)療糾紛協(xié)商和解的法律規(guī)制［J］.重慶三峽學院學報，2010(2).

［責任編輯:馬建平］

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1672－6219(2011)01－0083－04

2010－10－01

覃美洲，男，土家族，三峽大學政法學院講師。