埃及憲法的發(fā)展及其修正案評述

顧寅躍

（華東政法大學 上海 200237）

埃及憲法的發(fā)展及其修正案評述

顧寅躍

（華東政法大學 上海 200237）

埃及在19世紀后期開始了自己的憲政實踐，并先后制定了多部憲法。在獲得完全獨立后，埃及于1971年頒布永久憲法，從內(nèi)容上看，這部憲法在體現(xiàn)社會主義性質(zhì)的同時也奠定了埃及的基本政治結(jié)構(gòu)。之后永久憲法在1980年、2005年和2007年經(jīng)歷三次較為重大的修訂，體現(xiàn)出了一些新的特點。尤其是進入21世紀后的兩次修憲，在進一步完善埃及政治結(jié)構(gòu)的同時，也在憲政實踐中存在一定的問題。

埃及；憲法；修正案

19世紀中后期，埃及開始了自身的憲政實踐，經(jīng)過一系列憲政試驗及失敗，1971年的永久憲法最終確立了埃及基本的政治制度，并體現(xiàn)出了明顯的社會主義性質(zhì)和民族特色。之后的幾次重大修憲活動使埃及憲法中的社會主義性質(zhì)逐漸消退，雖然修正案逐步擴大了公民權(quán)利和放寬了各政黨參政執(zhí)政的條件，但是2005年與2007年的兩次修正案也暴露出了埃及憲政實踐的諸多問題。

一、1971年之前埃及憲法的發(fā)展

1882年，英軍占領(lǐng)埃及。至此，埃及進一步被卷入了世界體系，并開始在政治上仿效西方國家。在這一時期，隨著西方勢力的侵入與民族意識的覺醒，埃及加快了政治近代化的進程，以奧拉比的反殖民運動為契機，埃及開始了一系列憲政實踐。

（一）1882年的憲法試驗與1923年憲法。

1879年，奧拉比領(lǐng)導下的祖國黨成立，1881年祖國黨在埃及土著軍隊的支持下進行起義，逼迫總督改組內(nèi)閣。1882年2月，國會開幕，并對內(nèi)閣提出的憲法草案進行了討論，但是討論的結(jié)果并未通過該草案。之后舊內(nèi)閣辭職，埃及又重新組成了新的民族內(nèi)閣，并通過了憲法的草案。在這一草案中，確認了國會對所有國家預算的表決權(quán)，削弱了英法財政監(jiān)督的作用，規(guī)定了實施發(fā)展民族經(jīng)濟的政策，并進行司法改革，普及教育。[1]但是由于之后英國占領(lǐng)了埃及并事實上進行了殖民統(tǒng)治，因此該草案并沒有發(fā)揮實際作用。盡管如此，巴魯?shù)蟽?nèi)閣執(zhí)政期間頒布的這一基本法所確立的內(nèi)閣不向赫底威而向議會負責的原則，影響深遠。[2]

1922年，埃及名義上獲得獨立，但實際上仍處于英國的控制之下。1923年，埃及以比利時憲法為藍本，通過了埃及歷史上第一部憲法，確立了君主立憲制度。1923年憲法確立議會制，確保行政權(quán)與立法權(quán)建立在分權(quán)制衡的原則之上。

然而，由于國內(nèi)時局動蕩以及英國殖民者的干涉，1923年憲法的精神并沒有在現(xiàn)實生活中體現(xiàn)出來。相反，國王壓制內(nèi)閣與議會、政黨之間明爭暗斗以及外國武力不斷威脅，使得1923年憲法的大部分規(guī)定流于形式，名存實亡。1923年憲法并沒有使埃及確立真正西方式的君主立憲制度，而在更多時候成為了一種擺設。

（二）納賽爾時代的憲法發(fā)展及變化（1952-1970）。

1952年7月23日，埃及爆發(fā)“七·二三”革命，以納賽爾為首的青年愛國將領(lǐng)推翻了法魯克國王的統(tǒng)治，建立了真正獨立的埃及共和國。1953年，埃及宣布進入3年的過渡時期，并廢除了1923年憲法。1956年，過渡時期結(jié)束，埃及通過新的憲法。

1956年憲法沒有延續(xù)1923年憲法的君主立憲制，而是確立埃及為一個民主的阿拉伯國家，埃及民族是阿拉伯民族的一部分。人民享有國家主權(quán)，國家保障全體公民的自由、安全和機會均等。

1958年，埃及和敘利亞合并，又頒布了一部新的憲法。1958年憲法的基本的內(nèi)容與1956年憲法基本相同，但是有進一步擴大的總統(tǒng)的權(quán)力，規(guī)定在議會休會或解散期間，總統(tǒng)有權(quán)立法，但在議會復會后的15天內(nèi)或新議會召開的首次會議上，須將這些法律提交議會通過，否則總統(tǒng)可以同一原因解散議會。[3]1964年，埃及與敘利亞的合并以失敗告終，埃及又在同年通過了一部憲法，該憲法是納賽爾時代頒布的第一部社會主義憲法，其中明確規(guī)定埃及是“一個建立在勞動人民力量聯(lián)盟基礎(chǔ)上的社會主義民主國家”。1964年的憲法表面上將政府首腦的移交給了內(nèi)閣總理，并規(guī)定其向國民議會負責，但同時總統(tǒng)的權(quán)力與地位并沒有發(fā)生根本性的改變。因此，內(nèi)閣實際上只是總統(tǒng)的執(zhí)行機構(gòu)而已。[4]

二、永久憲法的頒布及其修訂

1970年9月，埃及領(lǐng)導人納賽爾去世，其繼任者薩達特采取了與納賽爾不同的政治策略，并于1971年頒布永久憲法，同時實行開放政治，逐步在埃及推行多黨制。雖然1971年憲法的內(nèi)容在權(quán)力構(gòu)架方面還存在著較為明顯的缺陷，但是它還是一部較為完備、翔實的國家根本大法。

自頒布以來，該憲法保持了相當程度的穩(wěn)定性，在薩達特時代僅修訂過一次，是埃及保持政治穩(wěn)定、社會團結(jié)的法制保證，得到了埃及社會、各政治團體的普遍擁護。[5]而在該憲法頒布之后，又經(jīng)歷了幾次比較重要的修訂。

1980年4月，薩達特提議修改憲法，并于同年5月由埃及政府頒布了憲法修正案。在這次修訂中最為重要的就是增加第77條的內(nèi)容，設立協(xié)商會議作為咨詢機構(gòu)，但政府不對其負責。另外，經(jīng)過修訂的憲法還明確規(guī)定埃及的政治制度“建立在多黨制基礎(chǔ)上”。但是，憲法修正案并沒有改變之前總統(tǒng)權(quán)力獨大的政治構(gòu)架，相反還規(guī)定了總統(tǒng)任期為6年，可以連選連任，而在憲法原條款中則規(guī)定總統(tǒng)只能連選連任一次。

2005年2月26月，時任埃及總統(tǒng)穆巴拉克向人民議會與協(xié)商會議提議對憲法第76條有關(guān)總統(tǒng)選舉的內(nèi)容做出修改，并于同年5月25日獲得通過。埃及官方機構(gòu)對此次憲法修訂的意義給予了充分肯定：“這一事件的意義已經(jīng)超出了對憲法中一個條款本身的修改，而是標志著政治制度的全面轉(zhuǎn)變，一種延續(xù)了半個世紀的政治制度從此被另一種政治制度取代，這將影響到埃及政治生活的方方面面?！盵6]

2006年12月26日，穆巴拉克總統(tǒng)第二次提出憲法修改得建議，并于次年3月26日通過。此次修改的內(nèi)容與范圍較前幾次都有大幅度的增加，總統(tǒng)涉及34款條文，內(nèi)容涵蓋政治制度、議會制度、經(jīng)濟生活、社會事務等各方面，其中尤為引人注目的是刪除了憲法中有關(guān)埃及社會主義性質(zhì)的描述，同時更加強調(diào)保證社會正義，這同時也標志著埃及憲法發(fā)展的新方向。

三、埃及憲法修正案所存在的問題

經(jīng)過1980年、2005年和2007年的三次重大修訂后，永久憲法進一步跟上了歷史發(fā)展的潮流，也更加符合埃及的國情。但是也應該看到，2005年與2007年的憲法修正案也存在著一些問題。

（一）在三權(quán)分立原則下尤其突出總統(tǒng)的權(quán)力。

埃及的永久憲法明確規(guī)定了三權(quán)分立的原則，但同時在三權(quán)分立制衡中表現(xiàn)出了總統(tǒng)權(quán)力獨大的傾向。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，總統(tǒng)可以幾乎不受限制地解散人民議會。在2007年憲法修訂之前，總統(tǒng)無論是解散議會還是中止例行會議都必須經(jīng)過公民投票，而修改后憲法則使總統(tǒng)有權(quán)未經(jīng)公民投票就解散議會，其條件僅僅是“在必要的情況下”，而憲法并沒有規(guī)定何為“必要情況”。

第二，總統(tǒng)權(quán)力對司法部門的滲透。埃及憲法明確規(guī)定司法獨立，法官審判案件只服從于法律。但是憲法第173條確規(guī)定，“應成立一個由司法部門首長組成并由總統(tǒng)領(lǐng)導的理事會，以解決共同關(guān)心的問題。”這一規(guī)定不僅使總統(tǒng)可以介入司法事務，同時也使司法機關(guān)在一些事項上需要接受總統(tǒng)的領(lǐng)導。更有甚者，第179條第3款規(guī)定，“總統(tǒng)可以依據(jù)憲法和法律將任何恐怖主義罪行起訴至任何法院”。這一條款的影響較之之前的173條更為嚴重，因為它不僅與憲法第68條所確立的司法原則背道而馳，還更進一步對公民權(quán)利的保護構(gòu)成了嚴重威脅（將在后文中詳細論述）。

第三，總統(tǒng)有權(quán)任命10名人民議會議員以及1/3的協(xié)商會議成員。不僅如此，憲法還規(guī)定總統(tǒng)可以連選連任，這在理論上為總統(tǒng)終身任職創(chuàng)造了條件。而事實上，自從埃及獲得真正獨立后，其領(lǐng)導人納賽爾和薩達特都是直到去世前仍掌握政權(quán)，而現(xiàn)任總統(tǒng)穆巴拉克更是已任職30年，這在實行三權(quán)分立的國家中極為罕見。

（二）在國際反恐的新形勢下，以打擊恐怖主義的名義對公民的權(quán)利做出例外規(guī)定。

埃及憲法明確規(guī)定了公民的各項基本權(quán)利，并明確表示主權(quán)在民。但同時，憲法也將打擊恐怖主義列入其中，并以此限制了公民的某些重要權(quán)利。憲法第179條第1款規(guī)定“國家有責任保護公共安全與秩序，防止來自恐怖主義的威脅?！钡?款規(guī)定，“法律應規(guī)定在面對這些威脅時所采取的調(diào)查與確認嫌疑人的程序，這些程序不受憲法第41條第1款，第44條和第45條第2款規(guī)定的阻礙?！庇纱?，政府就可以打擊恐怖主義為理由排除這些條款的適用。一方面，憲法并沒有對打擊恐怖主義的具體范圍做出限定，另一方面，憲法排除適用的條款正是保護公民人身自由、住宅和隱私權(quán)利不受侵犯的重要條款，這無疑給永久憲法的積極意義蒙上了一層陰影。

此外，如前文所述，憲法179條的第三款允許總統(tǒng)將任何恐怖主義罪行起訴至任何法院，這雖然看上去是一條程序性規(guī)定，但是有學者指出其目的在于保護埃及最為人所詬病的做法之一——允許總統(tǒng)下令平民在軍事法庭受審。[7]而這種做法，不僅針對暴力性質(zhì)的伊斯蘭分子，而且也針對更為主流的穆斯林兄弟會，軍事法庭的殘酷與“高效”使該條款備受人權(quán)保護方面的質(zhì)疑。[8]自穆巴拉克總統(tǒng)當政以來，埃及長時間處于國家緊急狀態(tài)，在這種情況下，總統(tǒng)與行政部門就擁有很強大的專斷權(quán)力，而這一權(quán)力又（盡管不是赤裸裸的）體現(xiàn)在了憲法文本中，難怪一些埃及人會抱怨，“憲法現(xiàn)在奉行的是作為埃及政治結(jié)構(gòu)永久部分的一種技術(shù)性臨時國家緊急狀態(tài)，并且將安全措施從憲法監(jiān)督中隔離開來?！盵9]

（三）在多黨制政治制度下，憲法的規(guī)定傾向于將反對黨邊緣化。

埃及在納賽爾時代實行一黨制，薩達特繼任后逐步開放黨禁，鼓勵各黨派參與政治活動，并在1980年的憲法修訂中明確規(guī)定的埃及實行多黨制基礎(chǔ)上的政治制度。然而實際情況卻是，民族民主黨在埃及一直處于一黨獨大的局面。雖然埃及現(xiàn)今的反對黨將近有20個，但是在人民議會中民族民主黨卻一直穩(wěn)定的保持80%左右的多數(shù)席位，這也導致了埃及反對黨逐漸被邊緣化。這一局面當然與民族民主黨的溫和路線及廣泛的群眾基礎(chǔ)有密切關(guān)系，但是憲法中的一些規(guī)定也有利于執(zhí)政黨保持其優(yōu)勢地位。

憲法第76條的選舉制度幾經(jīng)修改，雖然參選的門檻不斷降低，但是對于反對黨來說依然存在重重困難。在總統(tǒng)選舉方面，個人參選需要獲得大量民選官員的支持，憑借一己之力近乎不可能成功。而政黨提名則受到該黨在人民議會和協(xié)商會議中席位下限的制約。2005年修訂時規(guī)定2005年大選各政黨均可提名候選人，但自此以后，只有在人民議會和協(xié)商會議中各占有5%以上議席執(zhí)政黨才有資格提名總統(tǒng)候選人；2007年，這一比例下調(diào)為3%，并將時間延長為10年（從2007年開始），但是這一比例對于大多數(shù)反對黨來說仍然是遙不可及。在議會選舉方面，憲法規(guī)定的限制相對較少，但是由于憲法在這方面的監(jiān)督相對軟弱，導致反對派候選人與活動家們抱怨官方騷擾（如斷開電話線）、安全部隊的空盒（經(jīng)常包圍投票站）以及其他組織他們溝通與動員潛在支持這得措施。[10]

更為重要的是，憲法將埃及最大的反對派組織穆斯林兄弟會排除在常規(guī)政治之外。與埃及某些伊斯蘭極端團體不同，兄弟會屬于較為主流的伊斯蘭組織。然而，憲法卻不承認穆斯林兄弟會的政黨地位。憲法第5條規(guī)定：“公民有權(quán)依法成立政黨。不允許以任何宗教、宗教理念或者任何性別與種族為基礎(chǔ)建立政黨或進行任何政治活動?！痹摋l規(guī)定看似與美國憲法的“政教分離”條款很形似，但實際上卻有著天壤之別。美國的“政教分離”條款以不設立國教作為基礎(chǔ)，而埃及憲法明確規(guī)定“伊斯蘭教為國教”。更為重要的是，第5條不但禁止“建立政黨”而且禁止“進行任何政治活動”；不但禁止以“宗教為基礎(chǔ)”甚至還禁止“以任何宗教理念為基礎(chǔ)”。因此，穆斯林兄弟會抱怨說執(zhí)政的民族民主黨廣泛使用宗教象征；其真實目的并非反對宗教在政治中的作用，而只是反對一個強大的法對派的存在。[11]

在選舉方面，自1990年起，穆斯林兄弟會在議會選舉中更多地采取個人參選的方式。然而，憲法第62條規(guī)定了個人參選與政黨提名的混合制度。（埃及早先采取政黨提名制，最高憲法法院以其限制了非政黨個人的權(quán)力為由將其推翻）但是個人參選的名額很少，也許只有議會人數(shù)的1/10，這樣就將穆斯林兄弟會的機會壓制到了最低，該條款明顯挫敗了穆斯林兄弟會在選舉中取得突破的關(guān)鍵因素之一。[12]選舉制度中，更為明顯地排斥穆斯林兄弟會的內(nèi)容出現(xiàn)在第76條，該條款中規(guī)定只有注冊登記的政黨才能提名候選人，這一規(guī)定與第5條相結(jié)合，徹底堵死了穆斯林兄弟會競選總統(tǒng)的所有途徑。此外，憲法還規(guī)定一個政黨只能提名任職一年以上的核心成員——這一規(guī)定旨在防止政黨突然提名穆斯林兄弟會成員或者其他公眾人物作為其總統(tǒng)選舉的候選人。據(jù)此，憲法的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)清楚地表明埃及政府并不準備在政治體制內(nèi)給予伊斯蘭主義者合法的選舉權(quán)。[13]

小結(jié)

自從永久憲法頒布以來，它對埃及的政局穩(wěn)定與國力的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。盡管在國際與國內(nèi)的新形勢之下，永久憲法多少表現(xiàn)出了一些惹人爭議的特點，這也是埃及憲法今后所將面臨的挑戰(zhàn)。但是這并不能從根本改變對其的積極評價。隨著埃及國內(nèi)政治民主化進程不斷的加快，可以期待埃及的憲法與憲政實踐將會朝著更好的方向發(fā)展。

[1]涂上飚，竇家應.埃及憲法的發(fā)展及其特點[J].武漢大學學報（社科版），2002（2）.

[2]楊灝城，許林根.列國志：埃及[M].社會科學文獻出版社，2006，P141.

[3]王泰，焦玉奎.憲政民主下的埃及大選及其影響[J].西亞非洲，2006（4）.

[4]涂上飚，竇家應.埃及憲法的發(fā)展及其特點[J].武漢大學學報（社科版），2002（2）.

[5]孔令濤.埃及憲法的創(chuàng)設、沿革及其修訂.阿拉伯世界研究，2009（5）.

[6]埃及新聞部國家新聞總署2005年埃及年鑒[M].埃及駐華使館新聞處，2006. 轉(zhuǎn)引自孔令濤.埃及憲法的創(chuàng)設、沿革及其修訂[J].阿拉伯世界研究，2009（5）.

[7]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[8]See Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23, 2007.

[9]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[10]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[11]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[12]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[13]See Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23, 2007.

顧寅躍（1986-），男，上海人，華東政法大學2008級碩士，研究方向：外國法律史。

2011-01-19