機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的問題探討

課題組

(中央司法警官學院 法律系,河北 保定 071000)

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險是整個社會保障體系中的一個重要組成部分。近年來,我國企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇差距懸殊引起了社會的廣泛關(guān)注,成為影響社會和諧的問題之一。盡管已經(jīng)有十幾年零星的試點探索,但與 1997年已在全國統(tǒng)一實行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度相比,機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革才剛剛起步。由于我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“二元”格局已存在多年,改革面臨較大阻力。如何針對改革中出現(xiàn)的問題進行養(yǎng)老保險制度設(shè)計是本文著力探討的內(nèi)容。

一、中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制的改革進程

現(xiàn)階段,我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度實行的是機關(guān)事業(yè)單位退休職工和企業(yè)退休職工的 “雙軌制”。從 1994年開始,全國 28個省市陸續(xù)開展了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的試點,但改革情況并不盡如人意。各地自行制定的試點方案五花八門,在費率、待遇、計發(fā)方法上相差很大。時至今日,這一改革仍然停留在地方試點階段,未能出臺任何統(tǒng)一制度。2009年 1月,國家人力資源和社會保障部宣布,正式下發(fā)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》 (下簡稱〈改革方案〉),并開始在廣東、上海、重慶、浙江、山西五省市試點,引起了社會公眾特別是事業(yè)單位知識分子的廣泛關(guān)注和熱議?！陡母锓桨浮凤@示,此次改革主要有以下幾個方面,一是事業(yè)單位人員也要和城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣統(tǒng)籌繳納養(yǎng)老保險,即單位繳 20%,員工繳 8%;二是養(yǎng)老金發(fā)放辦法也基本一致,但以改革正式實施時間為界,即所謂的“老人老辦法,新人新制度”;三是事業(yè)單位養(yǎng)老金也要逐步實行省級統(tǒng)籌;四是建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制;五是建立職工年金制度,形成基本退休金之外的養(yǎng)老保險第二支柱。此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革涉及人員多、范圍大、政策性強,由此引發(fā)各種利益觀念的激烈碰撞,并不意外。

二、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中存在的問題

在整個社保體系中,事業(yè)單位養(yǎng)老保險被視為“最難啃的一塊”。事業(yè)單位人員數(shù)量龐大,各單位在經(jīng)費渠道、職能、管理方式和工作性質(zhì)上也相當復(fù)雜,加之近年來人員老化加劇等等,使得機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革困難重重。從目前改革試點的情況看,主要存在以下幾個方面的問題。

一是缺乏統(tǒng)一的政策指導和配套的法律法規(guī)。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度,關(guān)系著千萬職工群眾的切身利益,社會關(guān)注度高。在《改革方案》中,國家沒有給予試點城市具體的政策指導和政策突破極限,實際探索中經(jīng)常遇到對新措施“有沒有政策依據(jù)”的責問,改革突破難度很大。[1]比如,對當前越來越多由人才交流中心“人事代理”的人員如何參保,非試點城市人員流入試點城市事業(yè)單位保險如何銜接等問題上存在政策缺失。隨著自上而下社會保險職能的劃轉(zhuǎn),各地的具體情況不同,事業(yè)單位的性質(zhì)、職能較為復(fù)雜,必然導致各地出臺的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案缺乏規(guī)范性和合理性,從而工作難度有所加大,全面推開的速度難以加快。

二是繳費和待遇脫節(jié)。由于事業(yè)單位的退休養(yǎng)老待遇計發(fā)辦法未改變,雖然實施了個人繳費制度,但是員工退休待遇仍然根據(jù)參保人員的工作年限及其退休前上一個月的檔案工資的一定比率計算。[2]這種待遇計算方法與退休費用社會統(tǒng)籌制度中的職工個人繳費多少、時間長短不掛鉤,多繳與少繳與退休待遇沒有本質(zhì)聯(lián)系。繳費與待遇出現(xiàn)脫節(jié),不僅嚴重影響了職工繳納養(yǎng)老保險的積極性,也根本不能體現(xiàn)公平與效率的原則,沒有實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相一致。同時,由于制度不完善所造成的繳費與待遇脫節(jié),出現(xiàn)了一些消極因素:部分參保人員對繳費的多少漠不關(guān)心,甚至希望繳費工資越少越好,個人既可以少出錢,又不影響退休待遇,造成企業(yè)退休人員心理上的不平衡,給社會帶來不穩(wěn)定因素。由于企事業(yè)退休待遇相差太大,一些事業(yè)單位不愿改制為企業(yè),給機構(gòu)改革造成了一定的阻力。

三是養(yǎng)老金社會發(fā)放的不平衡。由于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險目前仍然實行的是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險 10年前的差額計算,掩蓋了繳費單位經(jīng)濟效益不好、離退休人員不能按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金的矛盾。雖然參加了養(yǎng)老保險,但并不能做到離退休人員養(yǎng)老金社會化發(fā)放,也就不能保證離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。對于機關(guān)事業(yè)單位而言,在鐵飯碗的表象下,也隱含危機。恰恰由于社會化程度低,單位包辦養(yǎng)老金,個人不必自負其責,養(yǎng)老金能夠按時足額發(fā)放與單位經(jīng)濟狀況密切相關(guān),職工養(yǎng)老保險基本保障缺乏保底。

四是分級統(tǒng)籌,抗風險能力差,收不抵支。由于地方各級財政分灶吃飯,機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革工作是通過市縣試點逐步推廣的,養(yǎng)老保險基金實行的是省市縣級分級統(tǒng)籌。[3]這種統(tǒng)籌級次過低的現(xiàn)狀使社會保險的調(diào)劑功能難以發(fā)揮,尤其是一些經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入較低的地區(qū),幾乎無基金積累,根本談不上抗風險能力。同時由于機關(guān)事業(yè)單位的特殊性,特別是行政機關(guān)受編制的影響,退休人數(shù)的增長速度遠大于在職人員的增長速度,人員機構(gòu)老化嚴重,部分地區(qū)出現(xiàn)基金收不抵支,基金積累逐年減少,無法應(yīng)對人口老齡化的到來。

五是阻礙了人才的自由流動和統(tǒng)一的勞動力市場的形成。企業(yè)建立了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度,而對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險來說,有的省市仍實行純社會統(tǒng)籌制度,有的省市雖然建立了個人賬戶,但個人賬戶建立時間不盡一致,同一地市各縣區(qū)的個人賬戶建立時間也不統(tǒng)一。兩套不同的以養(yǎng)老為核心的社保體系,成為機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間一條難以逾越的鴻溝。雖然,國家在 2001年就此問題作出一定程度的安排,《關(guān)于職工在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關(guān)系處理意見的通知》規(guī)定:公務(wù)員及參照和依照公務(wù)員制度管理的單位工作人員,在進入企業(yè)并按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險后,由其原所在單位通過當?shù)厣鐣ｋU個人帳戶,根據(jù)本人在機關(guān) (或單位)工作的年限給予一次性補貼,所需資金由同級財政安排。然而,不參照和依照公務(wù)員制度管理的機關(guān)事業(yè)單位人員怎么辦?國家并未對此有明確規(guī)定。

三、完善機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的建議

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革引起了公眾的關(guān)注和熱議。但由于相關(guān)制度設(shè)計不公問題長期存在,如果在實踐中不加以妥善解決,勢必造成社會群體之間的對立,甚至有矛盾激化的可能。因此,筆者認為應(yīng)當制定“機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)三單位聯(lián)動的養(yǎng)老保險制度改革方案”,打破目前長期存在的企事業(yè)單位養(yǎng)老保險雙軌制,在制度設(shè)計上可以參照“雙層養(yǎng)老保險制度”的模式。所謂雙層養(yǎng)老保險制度,是指首先要建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度,實行養(yǎng)老保險統(tǒng)一運營。機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)工作人員一樣,按照社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的原則,建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶,以便于企業(yè)養(yǎng)老保險制度相銜接,促進統(tǒng)一的勞動力市場建設(shè)。在統(tǒng)一制度內(nèi),所有退休人員均享受同等的退休待遇。其次,在統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度之外,公務(wù)員和全額撥款事業(yè)單位建立退休津貼制度,差額撥款和自收自支事業(yè)單位建立補充養(yǎng)老保險制度,以適應(yīng)不同機關(guān)和事業(yè)單位的特點。[4]在雙層養(yǎng)老保險制度模式下,機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)形成兩部分,第一部分是基本養(yǎng)老保險,是基礎(chǔ);第二部分是退休津貼或補充保險,是補充和提高。從而保證機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇不降低,同時又可以避免不平等待遇。

另外,從機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點中反映出來的問題來看,以下幾個問題應(yīng)引起重視。

一是政府公務(wù)員必須納入養(yǎng)老保險體系。改革的思路是形成全社會統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系。無論退休前從事何種工作,退休后社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金發(fā)放水平一律平等。養(yǎng)老金的差距主要來自于個人賬戶積累和企業(yè)或機構(gòu)的補充養(yǎng)老保險,這取決于勞動者在崗時的工資水平和企業(yè)或機構(gòu)的經(jīng)營狀況。公務(wù)員是改革的設(shè)計者,而其本身并未成為改革的對象,難免使公眾產(chǎn)生改革是否公平的質(zhì)疑。公務(wù)員與事業(yè)單位人員、企業(yè)職工沒有本質(zhì)上的區(qū)別,不具有超出事業(yè)單位和企業(yè)職工的道德水準、知識水平和工作能力,當然也就不應(yīng)該享受與企業(yè)、事業(yè)單位職工不同的待遇。

二是采取有效措施應(yīng)對人口老齡化帶來的養(yǎng)老危機。一方面,要加強對合理推遲退休年齡問題的研究。目前發(fā)達國家的退休年齡已有后移的趨勢。美國、西班牙男女退休年齡都是 65歲,日本也將退休年齡由 60歲推遲到了 65歲。如果我國退休年齡男女一律推遲到 65歲,據(jù)測算,退休金支付總額將減少 40%到 50%。[5]人口老齡化危機將使勞動力逐漸成為社會稀缺資源,提高退休年齡,鼓勵有勞動能力的公民繼續(xù)勞動,已為許多進入人口老齡化社會的國家所采用。另一方面,要注意監(jiān)控人口變化趨勢,適時放松一對夫妻只生一胎的計劃生育政策,防止老齡化程度過于嚴重。人口老齡化除了養(yǎng)老保險問題本身,還會對整個國家的安全和中華民族的繁衍構(gòu)成威脅。

三是制定合理的繳費基數(shù)、繳費制度和繳費年限。根據(jù)全國機關(guān)事業(yè)單位離退休人員及離退休費和在職人員及工資總額多少,測算一個全國性的繳費比例,個人繳費比例所有參保人員應(yīng)統(tǒng)一,單位繳費比例根據(jù)替代率水平測算確定,養(yǎng)老金由國家、單位、個人三方共同負擔。另外,法定享受社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計費年限應(yīng)進行修改,不能簡單地設(shè)定為 15年。一些城市已經(jīng)出現(xiàn)個體、私營者自動繳費到 15年就停止繳費的情況。如果一個人僅繳費 15年,在其達到法定退休年齡時,享受基本養(yǎng)老保險,并且假定其 70歲死亡,按現(xiàn)行的收支辦法計算,他享受到的養(yǎng)老保險金是其繳納養(yǎng)老保險費的 4倍左右。因此,所有參保者一律適用 15年的繳費年限,將會加重國家負擔,引起養(yǎng)老危機。為此,繳費年限的設(shè)定不應(yīng)一刀切,而應(yīng)以參保者實際參加勞動的年限作為參考。

四是允許存在合理的待遇差別?？平涛男l(wèi)都屬于國家事業(yè)單位,以專業(yè)人員為主,他們是國家富強的根基。實行陽光工資后,各地事業(yè)性質(zhì)人員收入已遠落后于公務(wù)員的收入,更低于一些搞活后的國有企業(yè),其整體收入頂多能達到社會平均工資線。在崗時掙的并不多,而退休時又大幅降低工資待遇標準,很難安心工作。長此以往,其結(jié)果必然導致人才嚴重流失。事業(yè)單位創(chuàng)造的主要是社會效益,它們的價值無法用經(jīng)濟效益來衡量,因此事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇應(yīng)與企業(yè)退休人員養(yǎng)老待遇有所差別。當然,這種差別主要通過補充保險的形式體現(xiàn),而且必須在一個可控制、可接受的范圍內(nèi)。

[1]郭永輝.鄭州:十年試水試出什么 [J].瞭望,2006(22):18-19.

[2]王紅茹.事業(yè)單位退休金之爭 [J].中國經(jīng)濟周刊,2009(19):24-25.

[3]胡曉義.關(guān)于逐步提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次 [J].中國社會保障,2004(1):18-21.

[4]三者聯(lián)動的雙層養(yǎng)老保險 [N].西江都市報,2004-06-16-04.

[5]陳衛(wèi)民,李 瑩.退休年齡對我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金性別的影響分析 [J].婦女研究論叢,2004(1):28-41.