村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點辦法比較分析

□安瑾瑾 岳書銘

村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點辦法比較分析

□安瑾瑾 岳書銘

本文以對開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的內(nèi)蒙古、湖南等10個省份的試點辦法為研究對象，圍繞試點對象與范圍的確定、項目申報立項、對財政試點的監(jiān)督檢查三個方面展開比較分析，總結(jié)了試點省份現(xiàn)行試點辦法的共同特點和表現(xiàn)出的差異性，指出了進一步完善試點辦法的方向。

財政獎補;農(nóng)村公益事業(yè);一事一議;制度安排

針對農(nóng)村稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅和“兩工”后農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，為激發(fā)村民參與“一事一議”籌資籌勞參與公益事業(yè)建設(shè)的主動性，調(diào)動基層干部和群眾運用民主方式解決涉及農(nóng)民切身利益問題的積極性，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，2008年國務(wù)院選擇黑龍江、河北、云南三省開展農(nóng)村村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補試點工作，2009年增加了江蘇、內(nèi)蒙古、湖南、安徽、貴州、重慶、寧夏7個省份開展這一試點工作。2010年確定了浙江等11個省份在全?。▍^(qū)）范圍內(nèi)進行試點，新疆等6個省份進行局部試點。各試點省份根據(jù)國務(wù)院相關(guān)職能部門的統(tǒng)一部署要求，結(jié)合自身實際制定了具體實施辦法。本文以開展農(nóng)村村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補試點工作較早的十個省份的試點辦法為分析對象，旨在通過對試點辦法的解讀，為完善試點辦法及有效開展試點工作提供指引。

一、關(guān)于試點對象范圍的確定

通過對較早開展試點的十個省份的試點辦法看，在確定試點對象時，主要有三種類型：

（一）“重點”型

這種類型的主要特點是，為保證試點工作的成效，在選擇與確定試點對象時，強調(diào)開展試點工作的基礎(chǔ)條件，注重意愿和能力的有機統(tǒng)一，能力優(yōu)先于意愿。

如湖南省規(guī)定具有較好工作基礎(chǔ)和積極試點意愿、農(nóng)村綜合改革和農(nóng)民負擔監(jiān)督管理機構(gòu)健全、本級財政能按比例配套安排獎補資金的縣市區(qū)，以縣級人民政府文件申請試點;內(nèi)蒙古自治區(qū)2008年選擇基礎(chǔ)工作較好的赤峰市敖漢旗、錫林郭勒盟太仆寺旗和巴彥淖爾市五原縣3個旗縣的村級公益事業(yè)為試點范圍開展“一事一議”財政獎補試點工作;貴州省強調(diào)優(yōu)先支持村級領(lǐng)導班子得力，村務(wù)公開制度健全，村規(guī)民約完善、管理民主、鄉(xiāng)風文明的行政村和自然村;河北省試點范圍2008年主要是省級文明生態(tài)村，2009年改為重點示范村的獎補政策，在全省選擇3000個行政村作為重點示范村。其中，列入省級新民居示范村建設(shè)規(guī)劃1000個，從列入2009年省級文明生態(tài)創(chuàng)建規(guī)劃的行政村中選擇2000個。

這種確定試點對象類型的優(yōu)點是，由于試點對象具有較好的工作基礎(chǔ)，能夠保證試點工作的順利開展，尤其是在財政獎補資金預算安排有限的情況下，充分發(fā)揮財政獎補資金的引導作用，提高財政資金的使用效益。

（二）“普惠”型

這種類型的主要特點是，在選擇與確定試點對象時不具體限定范圍，不以以往的工作基礎(chǔ)或發(fā)展水平為標準設(shè)定準入門檻，試點對象的確定強調(diào)意愿優(yōu)先于強調(diào)能力，符合村級公益事業(yè)采用一事一議籌資籌勞建設(shè)的均可作為財政獎補試點對象開展試點工作。

如寧夏自治區(qū)內(nèi)所有行政村（含國有農(nóng)林場）均可按照規(guī)定的程序和要求開展村級公益事業(yè)建設(shè)，申請村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補資金;安徽省堅持普惠制度，要在每個縣、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個村開展一事一議財政獎補試點工作。

這種類型的優(yōu)點主要是，體現(xiàn)了財政獎補政策實施過程中的公平性，符合這項制度安排旨在通過財政獎補調(diào)動基層干部和群眾運用民主方式解決涉及農(nóng)民切身利益問題的積極性的初衷。

（三）“普惠與重點結(jié)合”型

這種類型的特點是試點對象的確定兼顧試點面的同時又有所側(cè)重。在具體形式上有的是在保證試點面的前提下優(yōu)選試點對象，有的則是先點后面，以點帶面。

如黑龍江省的試點范圍是各村（或自然屯、組、受益群體）、農(nóng)場。但是，對村級（農(nóng)場）開展公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”籌資籌勞工作成效顯著，領(lǐng)導班子公信力強、求真務(wù)實、真抓實干，村民（農(nóng)工）積極參與籌資籌勞和所議項目是村民（農(nóng)工）急需的公益事業(yè)項目（同等條件下，新農(nóng)村建設(shè)試點村優(yōu)先;修建村內(nèi)道路、植樹造林和自來水項目優(yōu)先），實行財政獎勵資金重點傾斜;重慶市2008年選擇萬州區(qū)、涪陵區(qū)、巴南區(qū)、永川區(qū)、合川區(qū)、江津區(qū)、北碚區(qū)等7個區(qū)縣作為試點范圍;2009年在全省推廣。在工作中強調(diào)要加強與新農(nóng)村建設(shè)、貧困村整體推進規(guī)劃有機結(jié)合，與支柱和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合，與其他支農(nóng)項目有機結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理排序;云南省在各個縣（市、區(qū)）和農(nóng)墾農(nóng)場開展試點，原則上要求與“千村扶貧、百村整體推進”、小康示范村建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等工程有機結(jié)合;江蘇省2008年選擇通州市、宿豫區(qū)、灌南縣在全縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)開展一事一議財政獎補試點，其他具備條件的地區(qū)可自行開展試點。2009年在總結(jié)試點經(jīng)驗，完善政策措施的基礎(chǔ)上，優(yōu)先選擇一事一議籌資籌勞工作開展比較好，有自行試點經(jīng)驗的縣（市、區(qū)），擴大試點范圍。

這種類型的優(yōu)點是，有助于各試點省份和地區(qū)按照中央精神，獎一事一議財政獎補試點和當?shù)攸h委、政府確定的農(nóng)村中心工作以及新農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃相結(jié)合，與解決群眾關(guān)心的重點難點問題相結(jié)合，確保試點發(fā)揮最大政策效用。

二、關(guān)于村級公益事業(yè)建設(shè)財政獎補范圍的規(guī)定

在獎補范圍上，各試點省份總體上按照國務(wù)院相關(guān)政策的精神，主要是對村民通過一事一議籌資籌勞開展的“戶外村內(nèi)”公益事業(yè)建設(shè)項目進行財政獎補。但基于各地自然和社會經(jīng)濟環(huán)境以及農(nóng)村工作目標的不盡一致，具體涵蓋范圍也存在一定的差異。總體看主要包括兩種類型：

一類是規(guī)定只要性質(zhì)上屬于村民通過一事一議籌資籌勞開展的村級公益事業(yè)建設(shè)項目均納入財政獎補范圍。如湖南、重慶、寧夏、安徽、貴州四個省份規(guī)定只要村民有積極性且按一事一議籌資籌勞的項目就可以作為財政獎補對象，這種規(guī)定有利于發(fā)揮財政獎補資金引導農(nóng)民開展需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的項目，防止重復投資和“形象工程”。

另一類是相對具體規(guī)定財政獎補資金優(yōu)先扶持的村級公益事業(yè)項目范圍。如江蘇規(guī)定財政獎補對象主要包括：村內(nèi)水渠（灌溉區(qū)支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設(shè)施，村內(nèi)道路（行政村到自然村或居民點）、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等建設(shè)。黑龍江省規(guī)定財政獎補范圍只限于村（屯）、國有農(nóng)場（不含農(nóng)墾系統(tǒng)國有農(nóng)場）以村民一事一議籌資籌勞為基礎(chǔ)、目前支農(nóng)資金沒有覆蓋的村（屯）和場內(nèi)水渠（灌溉區(qū)支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設(shè)施，村（屯）和場內(nèi)道路、植樹造林、環(huán)衛(wèi)公共設(shè)施、沼氣公共設(shè)施、自來水公共設(shè)施、有線電視公共設(shè)施、文化基礎(chǔ)公共設(shè)施以及衛(wèi)生基礎(chǔ)公共設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)。河北省財政獎補對象范圍以村內(nèi)道路硬化、村民飲用水工程為重點，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)民生產(chǎn)生活需求最迫切、反映最強烈、利益最直接、對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展促進作用最大的項目。云南省重點優(yōu)先安排使絕大多數(shù)村民直接受益的村內(nèi)戶外道路硬化和人畜飲水等公益事業(yè)項目。內(nèi)蒙古自治區(qū)則因其所處的地理位置以及當?shù)鼐用耖L久的生活習慣，財政獎補對象確定為村民通過“一事一議”籌資籌勞和村集體經(jīng)濟組織投入為主的村內(nèi)街（巷）道硬化、小型農(nóng)田水利設(shè)施、小型人畜飲水設(shè)施、公共飼草料基地（打草場）、牲畜藥浴池、農(nóng)畜產(chǎn)品交易場所、村容村貌改造和公共綠化、環(huán)衛(wèi)設(shè)施以及農(nóng)牧民認為急需興辦的其他集體生產(chǎn)生活方面的公益事業(yè)。

三、關(guān)于財政獎補項目申報立項及實施方式的規(guī)定

（一）財政獎補項目的申報立項

在財政獎補的項目申報立項上，各試點省份和地區(qū)總體上都能夠堅持“政策透明、操作規(guī)范、辦法便捷”的原則，主要從完善一事一議財政獎補的操作程序及資金、勞務(wù)管理辦法，加強制度建設(shè)。各試點省份規(guī)定的程序總體上是本著“先規(guī)劃、后申報，先審批、后建設(shè)，先實施、后獎補”的原則，遵照自下而上，逐級申報審批。申報立項的程序是“村申請→初審→復審→審批”，具體為先由開展一事一議籌資籌勞的村申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村級申報獎補項目的合規(guī)性、可行性和有效性進行初審，縣級人民政府組織有關(guān)部門復審確定。獎補項目確定后，試點縣（市、區(qū)）要按省的要求制定實施方案，報省農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室和省財政廳、省農(nóng)林廳等部門審核批準。

但在審批的主體上面有所不同，內(nèi)蒙古是由旗縣農(nóng)村牧區(qū)綜合改革領(lǐng)導小組、財政和農(nóng)牧業(yè)部門進行審批;湖南省和云南省是由縣進行審批;江蘇是省農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室和省財政廳、省農(nóng)林廳審核;重慶是市財政局進行審批;寧夏是縣（市、區(qū)）財政部門會同有關(guān)部門對項目進行審批;河北是縣級農(nóng)民負擔監(jiān)管部門和財政部門;貴州是縣綜改領(lǐng)導小組審批;安徽是區(qū)級審批。

有的地方還實行村“兩委”申報制度。比如重慶市，原則上，每個行政村每年只能在村民籌資籌勞限額范圍內(nèi)申報一個獎補項目。村民按一事一議民主程序議事決事，形成籌資籌勞（必須按規(guī)定程序報批）、投資計劃、建設(shè)及管護方案，推選民主理財小組、項目質(zhì)量監(jiān)督小組，由村“兩委”填報《重慶市村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補項目申報標準文本（村級用）》，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出獎補申請。鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審，區(qū)縣審核，市級審批，市級備案。

（二）財政獎補項目實施方式的規(guī)定

在財政獎補項目實施方式上，各試點省份一方面堅持村民自愿、量力而行、民主決策、上限控制的原則，合理確定籌資籌勞標準，強化籌資籌勞審核程序。另一方面主要通過實行獎補資金專賬管理、獎補項目報賬制、公示制和村民理財小組監(jiān)督制等辦法提高財政獎補工作的透明度和有效性。此外各試點省份普遍通過定期組織有關(guān)部門對試點縣（市）的工作進行考評，建立試點地區(qū)競爭淘汰機制。但具體實施方式及獎補比例確定方面存在一定差異，具體可分為以下兩種類型：

1.“獎補一體，重點傾斜”型

河北省對重點示范村興辦的一事一議項目，在村民每人每年籌資20元限額內(nèi)，中央和省財政按村民籌資總額1：2給予獎補。一般村興辦的一事一議項目，在村民每人每年籌資20元限額內(nèi)，中央和省財政仍按村民籌資總額1：1給予獎補。

江蘇省財政對省確定的一事一議財政獎補試點縣（市、區(qū)）予以專項補助，對蘇北地區(qū)試點縣（市、區(qū)）按農(nóng)村農(nóng)民一事一議籌資額1：1的比例補助;對蘇中地區(qū)及蘇南村級經(jīng)濟相對薄弱地區(qū)的試點縣（市、區(qū)）按農(nóng)村農(nóng)民一事一議籌資額1：0.5的比例補助。

重慶市財政獎補資金采取“切塊”和“競爭立項”方式分配區(qū)縣，對積極性高的貧困和邊遠地區(qū)及“投入大、工作實、效果好”的地區(qū)適當傾斜。在年人均籌資限額內(nèi)，按農(nóng)民籌資總額給予“不低于 1：1，不高于2：1”的獎補;農(nóng)民自愿人均籌資超過限額規(guī)定的，按人均最高限額給予“不低于1：1，不高于2：1”的獎補。此外，為鼓勵行政村集體投入村級公益事業(yè)建設(shè)，可以將其列入“獎補對象”，其獎補比例為：村集體投入額度低于本村農(nóng)民年人均最高籌資限額總額的，按實際投入額給予獎補;村集體投入額度超過本村農(nóng)民年人均最高籌資限額總額的，按人均最高限額計算的投入額給予獎補。

云南省按照“統(tǒng)一規(guī)劃、突出重點、因地制宜、連片推進”的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃一事一議財政獎補項目。優(yōu)先支持以村內(nèi)道路硬化為主要內(nèi)容，整村推進，群眾受益面廣的村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)項目;優(yōu)先支持村民積極性高，主動要求籌資籌勞并有村集體投入或社會捐贈贊助的一事一議項目;優(yōu)先支持村級領(lǐng)導班子得力，村務(wù)財務(wù)公開制度健全，村規(guī)民約完善的行政村或自然村。一事一議財政獎補資金主要由中央和省通過財政轉(zhuǎn)移支付安排，省級財政按照中央獎補資金1：1配套。

2.“獎補結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧”型

湖南省對貧困地區(qū)以補為主，其他地區(qū)以獎為主。具體對村級一事一議項目的補助標準：國家和省級扶貧開發(fā)重點縣原則上不得向農(nóng)民籌資，對農(nóng)民籌勞開展村內(nèi)一事一議公益事業(yè)建設(shè)的村，政府按村或建設(shè)項目規(guī)模大小給予5至10萬元的補助;其他地區(qū)按農(nóng)民一事一議籌資總額1：3的比例給予獎補。

安徽省一事一議財政獎補按照“統(tǒng)籌兼顧、分類補助、獎補結(jié)合、適當傾斜”的辦法，采取補助與獎勵相結(jié)合的辦法，適當對山區(qū)、庫區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。財政獎補標準暫定為平均每人25元。對使用村集體積累資金、捐贈資金的項目，財政按照每人15元分攤計算的人數(shù)，參照上述標準予以補助;使用財政性資金不再享受補助。

黑龍江省實行補助與獎勵相結(jié)合的獎補機制。（1）補助：按村級（農(nóng)場）公益事業(yè)“一事一議”籌資財政獎補政策，在農(nóng)民（農(nóng)工）年人均籌資12元（15元）限額內(nèi)，財政按照每人每年籌資額的80%予以補助，補助上限為9.6元（12元），少籌按實際籌資額的80%補助。（2）獎勵：對村級（農(nóng)場）開展公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”籌資籌勞工作成效顯著，領(lǐng)導班子公信力強、求真務(wù)實、真抓實干，村民（農(nóng)工）積極參與籌資籌勞和所議項目是村民（農(nóng)工）急需的公益事業(yè)項目，實行財政獎勵資金重點傾斜。

內(nèi)蒙古自治區(qū)在獎補比例上，應體現(xiàn)“先籌后獎、籌補結(jié)合”的原則，農(nóng)牧民籌資籌勞和其它非政府投入數(shù)額，一般不應低于項目投資總額的1/3，在此基礎(chǔ)上由當?shù)刎斦块T給予獎補。

寧夏自治區(qū)在兼顧公平、確保普遍受益的前提下，根據(jù)各縣（市、區(qū)）農(nóng)村人口、勞動力、籌資籌勞平均限額、耕地面積、一事一議開展情況以及地方財力狀況等因素，采取補助與獎勵相結(jié)合的辦法，給予獎補。

貴州省對農(nóng)民通過一事一議籌資籌勞開展村級公益事業(yè)建設(shè)，按照農(nóng)民籌資以及出勞折資數(shù)額三分之一的比例予以補助，所需政府補助資金由中央財政承擔三分之一，地方財政承擔三分之二。對項目的獎補主要以實物為主，輔以少量的資金補助。中央和省的獎補資金實行預撥制和清算制。一事一議財政獎補資金原則上實行先建后補，但為減輕基層籌資壓力，中央和省財政通過資金調(diào)度方式預撥部分資金到縣，實行建補同行，待中央驗收合格后辦理清算，多退少補。

四、財政獎補試點監(jiān)督檢查的規(guī)定

各個地區(qū)都很重視對財政獎補試點的監(jiān)督檢查，具體主要包括以下幾種類型：

1.以經(jīng)常性的，定期的，定期與隨機抽查相結(jié)合方式來進行監(jiān)督

采用這類方式的有寧夏、河北、貴州、安徽和黑龍江地區(qū)。盡管監(jiān)督檢查的方式類似，但是實行監(jiān)督的主體有所不同，河北省的監(jiān)督主體是各級財政、農(nóng)業(yè)部門;貴州省的主體是各級農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室和財政部門;安徽省的是鄉(xiāng)政府、區(qū)財政局和農(nóng)委;黑龍江省的是各級農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室和財政、農(nóng)業(yè)部門。

2.建立項目考核驗收制度，全程監(jiān)督

如內(nèi)蒙古地區(qū)，要求各級農(nóng)村牧區(qū)綜合改革、財政和農(nóng)牧業(yè)部門建立健全項目考核驗收制度，對獎補資金和籌資籌勞使用情況進行定期監(jiān)督檢查，農(nóng)牧民負擔監(jiān)督管理部門要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，對一事一議籌資籌勞項目進行全程監(jiān)督。

3.建立項目檔案或數(shù)據(jù)庫，利用“金財工程”、“數(shù)字鄉(xiāng)村”等網(wǎng)絡(luò)信息平臺進行督促檢查和跟蹤問效

湖南省充分利用“金財工程”等信息網(wǎng)絡(luò)平臺，加強對財政獎補項目及資金使用情況的督促檢查和跟蹤問效，各級農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室和農(nóng)民負擔監(jiān)督管理辦公室要對一事一議獎補項目及資金使用的合規(guī)性、真實性和有效性進行定期檢查。云南省規(guī)定，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要建立一事一議財政獎補項目檔案或數(shù)據(jù)庫，將村民一事一議籌資籌勞的會議記錄、村民簽字、籌資籌勞方案、出資或投勞憑證、獎補項目的申請表等相關(guān)原始材料匯總歸檔，規(guī)范管理，接受監(jiān)督。并且要充分利用“金財工程”、“數(shù)字鄉(xiāng)村”等信息網(wǎng)絡(luò)平臺，建立一事一議財政獎補動態(tài)監(jiān)控機制，加強對一事一議財政獎補項目及資金使用情況的督促檢查和跟蹤問效。

4.成立村民民主理財小組、項目質(zhì)量監(jiān)督小組來進行監(jiān)督檢查

如重慶地區(qū)，要求形成村民民主理財小組、項目質(zhì)量監(jiān)督小組、村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣各方聯(lián)動的監(jiān)督機制，將資金使用情況納入紀委（監(jiān)察）、審計、社會監(jiān)督范圍，形成監(jiān)督合力。各級財政部門要設(shè)立和公布舉報電話，對違反一事一議程序、截留挪用資金等行為，一旦查實，必須嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)法規(guī)，追回資金，追究責任。

五、結(jié)論與討論

1.各地試點辦法貫徹了探索建立新形勢下村級公益事業(yè)建設(shè)有效機制的政策精神

從開展農(nóng)村村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補試點工作較早的十個省份的試點辦法可以看出，各試點省份主要采取普惠、重點以及重點與普惠結(jié)合三種類型確定試點對象，其中后兩種類型占比達80%，這比較充分地體現(xiàn)了試點的性質(zhì);在獎補范圍的界定上，總體上按照國務(wù)院相關(guān)政策的精神，對村民通過一事一議籌資籌勞開展的“戶外村內(nèi)”公益事業(yè)建設(shè)項目進行財政獎補，具體制度安排上則結(jié)合各地自然和社會經(jīng)濟環(huán)境以及農(nóng)村工作目標采取全面覆蓋和擇優(yōu)重點扶持兩種形式;在財政獎補的項目申報立項上，各試點省份規(guī)定的程序總體上是本著“先規(guī)劃、后申報，先審批、后建設(shè)，先實施、后獎補”的原則，自下而上，逐級申報審批，但審批的主體有所不同;在財政獎補的實施方式上面，秉承國務(wù)院政策的精神嚴抓籌資籌勞標準和審核程序，并且進行監(jiān)督保證項目實施的合理性和有效性，具體實施上各試點省份一方面堅持原則合理確定籌資籌勞標準、強化籌資籌勞審核程序，另一方面主要通過實行獎補資金專賬管理、獎補項目報賬制、公示制和村民理財小組監(jiān)督制等辦法提高財政獎補工作的透明度和有效性;在財政獎補試點的監(jiān)督檢查上，各試點地區(qū)都高度重視，盡管采用的監(jiān)督檢查方式不同。總之，各試點省份在財政獎補制度安排的各個環(huán)節(jié)創(chuàng)新性地進行了相應的制度設(shè)計，對有效地促進新形勢下村級公益事業(yè)建設(shè)有效機制的形成發(fā)揮了重要作用。

2.各地試點辦法體現(xiàn)了從農(nóng)村改革發(fā)展的全局出發(fā)完善部門工作協(xié)作的機制

一項新的制度安排的績效，既取決于制度自身結(jié)構(gòu)的完善程度，還受周圍現(xiàn)存輔助制度的影響。農(nóng)村村級公益事業(yè)一事一議財政獎補制度，作為農(nóng)村稅費制度改革特別是取消農(nóng)業(yè)稅后旨在加強農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的一項新的制度嵌入，客觀上要求調(diào)動相關(guān)主體的積極性與主動性，發(fā)揮相關(guān)主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。應當說，各地的試點辦法總體上體現(xiàn)了從農(nóng)村改革發(fā)展的全局出發(fā)完善部門間工作協(xié)作機制的精神。表現(xiàn)在項目申報立項、組織實施與監(jiān)督檢查各個不同環(huán)節(jié)，明確規(guī)定了試點縣（市、區(qū)）農(nóng)村綜合改革、財政、農(nóng)業(yè)各相關(guān)部門的職能分工，強調(diào)在履行職責過程中溝通協(xié)調(diào)、支持配合。強調(diào)發(fā)揮各級人民政府的組織領(lǐng)導職能，注重通過加強組織領(lǐng)導，搞好分類指導和督促檢查。明確要求縣級人民政府切實擔負起村級公益事業(yè)建設(shè)的組織規(guī)劃、指導協(xié)調(diào)和管理監(jiān)督的責任;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，選好配強村級領(lǐng)導班子，落實村務(wù)公開、財務(wù)公開制度，以及做好具體組織工作的責任。

3.各地試點辦法彰顯了政府引導、群眾自愿、民主決策、監(jiān)督保障的原則

從開展農(nóng)村村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補試點工作較早的十個省份的試點辦法可以看出，在試點工作的開展過程中，首先試點的項目是以一事一議為基礎(chǔ)的，要充分尊重民意，即以群眾“一事一議”討論和民主決策、自愿出資出勞為前提，這體現(xiàn)了群眾自愿，民主決策的原則;其次試點辦法中規(guī)定，試點工作的開展，以財政獎補為平臺，政府要給予獎勵補助，通過建立健全一事一議財政獎補監(jiān)督檢查辦法，加強對改革試點工作的督查，防止違反一事一議程序、截留挪用資金等行為的發(fā)生。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)堅持群眾自愿與民主決策是我國農(nóng)村村民自治這一基本制度安排的必然要求，也是確保農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)最大限度滿足農(nóng)民改善自身生活與生產(chǎn)條件的現(xiàn)實選擇。而農(nóng)村公益事業(yè)所具有的公共品特性以及由于農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展滯后對整個社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸約束，則決定了加強農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)不能單純依靠廣大農(nóng)民，政府應基于社會整體利益和社會經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征的考慮，通過積極引導與有效監(jiān)督保障發(fā)揮其職能作用。

4.完善一事一議財政獎補制度要探索整合涉農(nóng)財政投入的有效辦法

一事一議財政獎補，是財政支農(nóng)的一種新機制，妥善處理好這一制度與已有財政支農(nóng)制度安排之間的關(guān)系是提高其績效的內(nèi)在要求。如何從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)村整體建設(shè)的目標出發(fā)，探索整合涉農(nóng)財政投入的有效辦法成為擺在我們面前的重要課題。整合不是簡單的調(diào)整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構(gòu)管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農(nóng)資金的使用效益。為此，首先要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構(gòu)建資金整合的載體。具體可考慮通過打造“項目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺，構(gòu)建整合載體，防止涉農(nóng)財政投入資金使用分散及交叉重復并存。其次，要適應社會經(jīng)濟發(fā)展需求逐步提高財政支農(nóng)資金的供給總量，要結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展的階段性特點動態(tài)優(yōu)化財政支農(nóng)資金的投向結(jié)構(gòu)。第三，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村整體建設(shè)的規(guī)劃，逐漸擴展公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，更大程度上發(fā)揮財政支農(nóng)資金在大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)的功用，使廣大農(nóng)民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，真正構(gòu)建起城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

［1］內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)嘎查村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補工作方案的通知（地方法規(guī)）.內(nèi)蒙古自治區(qū)政府，2009-08-25.

［2］關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知（湘財綜改〔2009〕3號）.湖南省財政廳、湖南省人民政府農(nóng)村工作辦公室、湖南省農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室，2009，8：31.

［3］江蘇省關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知.江蘇省農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室.2008，5：21.

［4］重慶市村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補政策解讀.重慶市財政局，2009-10-22

［5］云南省人民政府，2008-06-11.

［6］自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點實施方案的通知.寧政辦發(fā)（［2009］225 號）.2009-10-13.

［7］關(guān)于2009年村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知.河北省財政廳，河北省農(nóng)業(yè)廳河北省精神文明建設(shè)委員辦公室，2009-06-09.

［8］安徽省人民政府關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知，（皖政［2009］90號）.安徽省人民政府，2009-08-22.

［9］黑龍江省農(nóng)村綜合改革工作領(lǐng)導小組、省財政廳、省農(nóng)業(yè)委員會關(guān)于印發(fā)黑龍江省村級（農(nóng)場）公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作實施辦法的通知（黑農(nóng)改〔2008〕3號）省農(nóng)村綜合改革、省財政廳、省農(nóng)業(yè)委員會工作領(lǐng)導小組，2008-05-14.

［10］關(guān)于貴州省2009年農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作會議的貫徹意見.州農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室，2009-11-26.

［11］關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知.國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財政部、農(nóng)業(yè)部，2008-02-01.

［12］關(guān)于做好2010年擴大村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知.國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財政部、農(nóng)業(yè)部，2010-03-01.

F812.8

A

1008-8091（2011）04-0033-06

2011-09-28

山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，山東泰安，271018

安瑾瑾（1986- ），女，山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生，研究方向為農(nóng)村公共管理;岳書銘（1964- ），男，山東榮成人，教授，管理學博士，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策，本文通訊作者。

鄧秀麗）