從托馬斯有效決策模型看農(nóng)民政策參與的可行性空間

□彭翩翩

從托馬斯有效決策模型看農(nóng)民政策參與的可行性空間

□彭翩翩

在現(xiàn)代民主社會(huì)中，公民參與是公共政策過程中不可或缺的重要因素。然而在當(dāng)前，無論是政府還是學(xué)者都過多地強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與，而忽視了農(nóng)民的政策參與。不可否認(rèn)，受制于自身的特點(diǎn)和所處的社會(huì)環(huán)境，農(nóng)民參與公共政策還面臨著一系列特有困境。但這并不表明農(nóng)民的政策參與就不存在現(xiàn)實(shí)可能性。托馬斯的有效決策模型在這方面給我們提供了有益思考。結(jié)合中國(guó)的國(guó)情借鑒托馬斯的理論是一個(gè)有意義的嘗試。

有效決策模型;政策參與;可行性空間

一、托馬斯有效決策模型

美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯在綜合考慮了早期管理理論中富有哲理的原則和公共行政管理者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了公民參與的可操作性理論。這種理論將來自于公民參與的現(xiàn)實(shí)性的平衡觀點(diǎn)與如何使公民參與實(shí)踐隨環(huán)境狀況變化而變化的隨機(jī)性觀點(diǎn)結(jié)合起來，既避免支持者對(duì)公民參與抱有的單純熱情，又避免批判者對(duì)公民參與持有深度懷疑態(tài)度。隨機(jī)性觀點(diǎn)要解決的就是公民參與如何隨著環(huán)境變化而變化。

那環(huán)境又如何界定呢?托馬斯的公民參與有效決策模型對(duì)此做出了判定。該有效決策模型核心觀點(diǎn)是公民參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制。一些公共政策問題更多地需要滿足決策質(zhì)量要求，也就是說，需要維持決策的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、立法命令、預(yù)算限制等要求。而其它一些公共政策問題則對(duì)公眾的可接受性有較大的需求，即更看重公眾對(duì)政策的可接受性或遵守程度。于是，對(duì)政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對(duì)公民參與的需求程度就越小。另一方面，對(duì)政策接受性期望越高的公共問題，對(duì)吸納公民參與的需求程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大。如果兩種需要都很重要時(shí)，那么，就會(huì)存在要求增強(qiáng)公民參與或要求限制公民參與等不同觀點(diǎn)間的爭(zhēng)議和平衡。［1］

二、當(dāng)前農(nóng)民政策參與的制度供給及政策參與的特殊性

（一）農(nóng)民政策參與的制度供給

在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度是保障農(nóng)民政治參與權(quán)利的根本制度。憲法第二條第2款規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”因此，參與選舉是我國(guó)農(nóng)民參與到公共政策過程中來的重要途徑。但與選舉有關(guān)的制度安排還很不完善，使得農(nóng)民通過參與選舉進(jìn)而影響公共政策的效力有限，這種多重的間接選舉使得農(nóng)民的利益需求訴求在上傳的過程中不可避免地產(chǎn)生遺漏、擱置或失真等現(xiàn)象。鑒于人民代表大會(huì)的這種缺陷，黨和政府又制定了一些關(guān)涉政策參與的具體制度，如政務(wù)公開制度、信訪制度、行政聽證制度、政府調(diào)研制度、重大決策公示制度、專家咨詢制度以及網(wǎng)絡(luò)參與制度［2］等。其中村民自治制度是廣大農(nóng)民通過基層自治組織，自主參與管理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)的典型制度。它不僅提高了廣大農(nóng)民的參與熱情和民主意識(shí)，而且保障了農(nóng)民對(duì)有關(guān)基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的政策參與。以上的這些制度在一定程度上彌補(bǔ)了人民代表大會(huì)制度的不足，拓寬了農(nóng)民政策參與的渠道。但關(guān)于如何規(guī)范農(nóng)民的參與行為、暢通參與渠道、保證參與實(shí)施的制度仍不夠健全，農(nóng)民的政策參與仍然面臨諸多困境。

（二）當(dāng)前農(nóng)民政策參與的特殊性

首先，當(dāng)前農(nóng)民政策參與還處于初級(jí)階段。參與的動(dòng)力，不是基于對(duì)于民主信念的認(rèn)知與訴求，而是基于對(duì)自己切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的關(guān)照，即問題性參與。他們的政策參與主要是在自己的利益受到某項(xiàng)公共政策侵犯時(shí)，為了保護(hù)自己的具體利益而產(chǎn)生的一種類似“刺激——反射性”行為，參與水平很低。

其次，農(nóng)民實(shí)際政策參與能力、參與效能感不高。調(diào)查表明，真正處于自主意識(shí)和自愿參加國(guó)家政治生活的農(nóng)民所占的比例仍然不高，有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民的參與行為，具有從眾性，對(duì)參與公共政策的內(nèi)在價(jià)值不甚了解，而只是憑著一時(shí)的熱情和沖動(dòng)參與到公共政策中來，高昂的激情成為參與的支撐點(diǎn)。

再次，以個(gè)體參與為主，缺乏自治性社團(tuán)參與。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)，在生產(chǎn)活動(dòng)中缺乏必要的聯(lián)系與合作。因此，在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)民還沒有形成群體利益意識(shí)，缺乏對(duì)群體共同利益及其實(shí)現(xiàn)的途徑的認(rèn)識(shí)，就不可能有自覺地組織起來形成為利益集團(tuán)或社會(huì)團(tuán)體，更不用說以利益集團(tuán)的形式積極介入政治活動(dòng)、影響國(guó)家政策制定和公共政策實(shí)施的過程。

三、當(dāng)前農(nóng)民政策參與的可行性空間

（一）對(duì)農(nóng)民政策參與空間的界定

目前我國(guó)農(nóng)民政策參與多集中于對(duì)本村公共事務(wù)或與公益事業(yè)相關(guān)的方面。受傳統(tǒng)因素及制度性因素的制約，農(nóng)民對(duì)村莊治理的參與也大多流于形式，沒有充分發(fā)揮作為主人翁的主體作用。政治冷漠和參政能力低下固然是一個(gè)方面，但缺乏對(duì)農(nóng)民政策參與的重視也是不可忽視的重要方面。當(dāng)然，從科學(xué)管理理論的角度看，農(nóng)民參與公共政策可能造成行政管理活動(dòng)的拖延，使得政府政策局限于短期目標(biāo)上。而且就農(nóng)村的目前實(shí)際情況而言，大范圍地、深度地農(nóng)民參與也還不具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。那么政府應(yīng)該在什么時(shí)候或什么政策范圍內(nèi)讓農(nóng)民參與進(jìn)來呢?托馬斯有效決策模型提供了有益借鑒。他認(rèn)為公民的政策參與程度要視政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求而定。對(duì)政策質(zhì)量期望高的公共問題，公民參與的程度應(yīng)小些。而對(duì)政策接受性期望高的公共問題，吸納公民參與和分享決策權(quán)力的程度就應(yīng)該大些。如果兩種需要都很重要時(shí)，那么，就要在二者之間尋求平衡。

依據(jù)公共政策制定主體的不同，我們可以將公共政策分為中央政府制定的公共政策和地方政府制定的公共政策兩個(gè)層次。由于我國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)制政治體制，其特點(diǎn)是國(guó)家的重大政策由中央統(tǒng)一制定，地方政策主要是具體落實(shí)中央的重大政策。因此，地方政策的制定過程也可以說是依據(jù)中央政策并結(jié)合地方實(shí)際因地制宜地制定出具有地方特色的具體政策措施的過程。但地方政府本身是一個(gè)層級(jí)節(jié)制體系，因此，在“中央政策——地方政策”這一過程中還存在很多中間環(huán)節(jié)。例如，對(duì)于縣級(jí)地方政策來說，其過程表現(xiàn)為：中央政策——省級(jí)政策——市級(jí)政策——縣級(jí)政策。因此，對(duì)縣級(jí)地方政策制定過程來說，不僅有一個(gè)“中央政策——地方政策”的關(guān)系問題，而且還有一個(gè)“上級(jí)地方政策——下級(jí)地方政策”的關(guān)系問題，我們稱之為上級(jí)政策與下級(jí)政策的關(guān)系。在我國(guó)，中央的重大政策一般以文件的形式逐級(jí)向下傳達(dá)。先傳達(dá)到上一級(jí)地方政府，由再上一級(jí)地方政府傳達(dá)到下一級(jí)地方政府，依此類推。地方政府接到中央文件后，組織有關(guān)人員深入學(xué)習(xí)，并開展調(diào)查研究。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)中央文件精神，結(jié)合本地實(shí)際情況因地制宜地制定具體的地方政策。

大體而言，中央政府制定的政策對(duì)質(zhì)量要求相對(duì)高些，而地方政府制定的政策對(duì)接受性要求較高些。這是因?yàn)椋?/p>

首先，農(nóng)民由于受自身素質(zhì)的限制和參與動(dòng)機(jī)的影響，往往只關(guān)注個(gè)人的局部利益和短期利益，而忽視全局利益和長(zhǎng)期利益。而中央政策是中央政府基于特定社會(huì)的總體情況而做出的宏觀決策，這個(gè)決策不受“個(gè)別”的特殊性的影響。它需要決策者從全局出發(fā)，具有高度的戰(zhàn)略性，因而對(duì)決策者的決策知識(shí)和專業(yè)知識(shí)有較高的要求。所以，該層次的公共政策不宜盲目引入農(nóng)民參與。

其次，中央政策是就社會(huì)總體情況或社會(huì)的某一方面的發(fā)展所規(guī)定的目標(biāo)、任務(wù)和行為準(zhǔn)則，農(nóng)民對(duì)其能帶來的前景不是很明確。相反，地方政策解決的是實(shí)際而又具體的問題，它是能夠改善自己的生活還是與自身的利益相違背，農(nóng)民對(duì)此能夠做出明確的判斷。因此，對(duì)于該類政策農(nóng)民有著強(qiáng)烈的參與訴求，而且讓農(nóng)民參與進(jìn)來也有助于化解社會(huì)矛盾。比如國(guó)家對(duì)農(nóng)村扶貧款所作的一系列政策安排，中央政府一般對(duì)扶貧款的用途只作籠統(tǒng)的規(guī)定，而到了市縣一級(jí)扶貧款的用途就會(huì)變成具體的項(xiàng)目安排，是用于改善農(nóng)村的生產(chǎn)條件還是用于完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民有著自己的心理預(yù)期。地方政府在這一過程中往往忽視農(nóng)民的利益需求，縱然出發(fā)點(diǎn)是好的，卻不一定得到他們的理解，甚至?xí)兄虏粷M。

事實(shí)表明，在地方政策過程中引入農(nóng)民的參與行為不僅是民主發(fā)展的需要，也有著現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

所以，目前較為緊迫和可行的就是在地方政府尤其是基層政府的政策制定過程中讓農(nóng)民參與進(jìn)來，將農(nóng)民的參與行為制度化、程序化、常態(tài)化。

（二）農(nóng)民政策參與的可行性分析

對(duì)于農(nóng)民的政策參與，政府官員和學(xué)者們大多持謹(jǐn)慎態(tài)度，原因大致可以概括為兩個(gè)方面。一方面原因是認(rèn)為農(nóng)民的參與意識(shí)與參與能力低下，盲目的政策參與會(huì)威脅公共政策的質(zhì)量;另一方面原因是認(rèn)為中國(guó)幅員遼闊，農(nóng)民人口眾多，農(nóng)民參與公共政策不僅需要大量成本，而且操作起來也極具難度。

雖然這些觀點(diǎn)確實(shí)指出了現(xiàn)行農(nóng)民政策參與的許多問題，但依然有些值得商榷的地方。首先，農(nóng)民的參與行為不一定會(huì)威脅公共政策質(zhì)量，相反它是公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑。農(nóng)民的政策參與不僅能給政策主體提供相關(guān)的信息支持，而且可以增強(qiáng)公共政策的合法性。其次，借口農(nóng)民的參與意識(shí)淡薄和參與能力低下回避農(nóng)民的參與也是不可取的，因?yàn)閰⑴c能力不是憑空產(chǎn)生的，它是一個(gè)慢慢習(xí)得的過程。只有通過扎扎實(shí)實(shí)的、生動(dòng)具體的民主實(shí)踐活動(dòng)，讓廣大農(nóng)民在實(shí)踐中學(xué)習(xí)和運(yùn)用民主程序，才能形成和強(qiáng)化其公民意識(shí)和民主信念，培養(yǎng)和提高權(quán)利義務(wù)觀念、法制觀念以及參政議政能力。［3］而且地方政策與農(nóng)民利益的關(guān)系是外顯性的，農(nóng)民的參與意識(shí)是很強(qiáng)烈的?；蛟S他們不會(huì)主動(dòng)表達(dá)，但只要給予一定的表達(dá)渠道，他們是很樂意參與其中的。最后，對(duì)比中央政策，地方政策涉及的相關(guān)公眾數(shù)量相對(duì)較少些。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，由足夠少的人數(shù)組成的小集團(tuán)，更有條件達(dá)成集體理性和利益的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槿藬?shù)少一方面意味著個(gè)體的影響力相對(duì)提高，另一方面意味著由個(gè)人行動(dòng)向集體行動(dòng)過度的成本大大降低。因此，大的集體行動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)，大集團(tuán)的利益難以達(dá)到，小集體比大集體更容易組織起集體行動(dòng)從而成功實(shí)現(xiàn)其公共利益。［4］而且越是層級(jí)比較低的政府，其制定的公共政策的受眾范圍越小，在界定相關(guān)公眾與收集相關(guān)公眾的偏好信息時(shí)也更容易些。這樣不僅可以保障公共政策的質(zhì)量，同時(shí)還可以滿足公共政策的可接受性要求。

［1］約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：32.

［2］石路.政府公共決策與公民參與［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：197-231.

［3］金太軍.村莊治理與權(quán)力結(jié)構(gòu)［M］.廣州：廣東人民出版社，2008：297.

［4］張宇燕.奧爾森與他的集體行動(dòng)理論［M］.北京：三聯(lián)書店出版社，1995：171.

In the modern democratic society，the citizen participation is an important factor in the process of public policy.However，in the current，whether the government or scholars more emphasize on rural farmers＇participation in public affairs of the countryside and ignore the participation in the policy.Undeniably，subject to its characteristics and its social environment，farmers＇participation in public policy is also facing a series of special difficulties.But it does not mean that there is not any possibility of farmer participation in public policy.Thomas＇s effective decision-making model may provide the beneficial thinking to us in this aspect and is a meaningful attempt to combine China＇s national conditions of reference with the model.

The Feasible Space of the Policy Participation for the Peasants form the Model of Thomas

PENG Pian-pian（12）

D422

A

1008-8091（2011）04-0012-03

2011-05-12

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州，221008

彭翩翩（1987- ），女，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（徐州）行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策。

鄧秀麗）