南嶺山區(qū)“非宜居”村莊搬遷政策比較研究

王超

（中共郴州市委黨校法學(xué)教研室，湖南郴州423000）

南嶺山區(qū)在湖南省南部、江西省南部和廣東省北部，俗稱 “紅三角”，處羅霄山脈西部、南嶺北麓，銜湘、粵、贛、桂四省交匯，東西長(zhǎng)400余公里，南北寬200余公里。南嶺山區(qū)的核心地貌為花崗巖體，上覆巖層多為泥盆紀(jì)硬砂巖和石炭紀(jì)灰?guī)r，山體多成尖削峰嶺，地表蓄水難；山體山紋破碎而不清晰，時(shí)常出現(xiàn)山體崩塌和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。南嶺山區(qū)主要集中在郴州市大部和永州市小部、江西省贛州市南部和廣東省韶關(guān)市大部、清遠(yuǎn)市小部。南嶺山區(qū)所涉市縣面臨的搬遷問(wèn)題大同小異，但各自出臺(tái)的搬遷措施差異較大，出現(xiàn)了 “你吹你的號(hào)，我唱我的調(diào)”現(xiàn)象。［1］而且，各縣市的搬遷措施零散，時(shí)斷時(shí)續(xù)，政策缺乏連續(xù)性、協(xié)調(diào)性。筆者對(duì)已有湘南、贛南和粵北山區(qū)村莊搬遷政策進(jìn)行比較分析，為建構(gòu)南嶺山區(qū) “非宜居”村莊的搬遷政策提幾點(diǎn)建設(shè)性意見。

一、南嶺山區(qū)村莊搬遷政策概述

（一）粵北山區(qū)村莊搬遷政策

粵北山區(qū)包括韶關(guān)和清遠(yuǎn)兩地山區(qū)。針對(duì)粵北山區(qū)需搬遷村莊，廣東省人民政府出臺(tái) 《廣東省不具備生產(chǎn)生活條件貧困村莊搬遷安置工作實(shí)施方案》，清遠(yuǎn)市人民政府出臺(tái) 《清遠(yuǎn)市貧困山區(qū)下山移民搬遷安置試點(diǎn)工作意見》。主要內(nèi)容有：

1.村莊搬遷的范圍。廣東省、市人民政府把粵北山區(qū)須搬遷的對(duì)象確定為離村委會(huì)、中心村6公里以上，聚居人口200人以下，且通電、通路、通水、通訊難的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、石灰?guī)r地區(qū)的邊遠(yuǎn)村莊。清遠(yuǎn)市政府將須搬遷的村莊擴(kuò)大到自然保護(hù)區(qū)、重要林區(qū)、重要水源區(qū)的邊遠(yuǎn)村莊，特別是獨(dú)居戶和散居戶的自然村莊。

2.搬遷的指導(dǎo)原則。第一是政府引導(dǎo)、村民自愿原則，其次是屬地管理、就近安置原則，第三是因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃原則。廣東省、市人民政府把村民自愿當(dāng)作首要搬遷原則，就是充分尊重群眾意愿，強(qiáng)調(diào)政府注重引導(dǎo)，但不包辦代替，村民有搬遷的意愿，搬遷工作才可能步步推進(jìn)。絕大多數(shù)的山區(qū)農(nóng)民守土情節(jié)比較濃，離土離鄉(xiāng)難，廣東省、市人民政府確定屬地管理、就近安置的原則，對(duì)山區(qū)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)是適宜的。因地制宜和統(tǒng)籌規(guī)劃原則，給地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府確定了工作思路。

3.搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和要求。廣東省人民政府確定由省財(cái)政支付搬遷農(nóng)戶每戶補(bǔ)助一萬(wàn)元，清遠(yuǎn)市財(cái)政再每戶補(bǔ)助五千元，并責(zé)成縣財(cái)政支付等額配套補(bǔ)助。那么，在廣東省清遠(yuǎn)市連南縣的一位搬遷農(nóng)戶可獲得的財(cái)政支持至少有兩萬(wàn)元。

廣東省、清遠(yuǎn)市兩級(jí)人民政府對(duì)搬遷補(bǔ)助發(fā)放工作做了比較細(xì)致的要求。對(duì)補(bǔ)助農(nóng)戶需區(qū)分：超生戶、純女戶和五保戶；居住現(xiàn)狀需區(qū)分：父母與小孩同住的、結(jié)婚后分火的、父母獨(dú)居的；農(nóng)戶原有的居住條件需區(qū)分泥磚房、紅磚房、泥糊房等。

4.相關(guān)扶持政策。廣東省人民政府對(duì)搬遷農(nóng)戶的扶持政策有：第一，責(zé)成遷入地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會(huì)優(yōu)先提供安置宅基地，并免收各種行政性收費(fèi)；第二，確定搬遷農(nóng)戶在原村承包集體的耕地和林地經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，并自主決定依法流轉(zhuǎn)；第三，提供戶籍和行政管理的便利。

5.后續(xù)的扶持政策。廣東省人民政府對(duì)遷入安置后的農(nóng)戶，提供水利、交通、林業(yè)、教育、電力和人力資源的后續(xù)幫扶政策。清遠(yuǎn)市人民政府還著力完善農(nóng)戶下山的就業(yè)機(jī)制，加快中心鎮(zhèn)、中心村的產(chǎn)業(yè)集聚，增加搬遷農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)。

6.組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。廣東省人民政府確定縣人民政府是山區(qū)搬遷的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)搬遷工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是搬遷工作的具體組織者和實(shí)施者，各級(jí)扶貧辦負(fù)責(zé)具體搬遷管理。

（二）贛南山區(qū)村莊搬遷政策

江西省人民政府于2008年1月1日頒發(fā)《江西省庫(kù)區(qū)深山區(qū)移民扶貧若干優(yōu)惠政策》，指導(dǎo)全省的移民搬遷工作。贛州市人民政府已于2009年9月9日出臺(tái)新的配套政策，對(duì)庫(kù)區(qū)深山區(qū)的移民搬遷工作進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)。主要政策內(nèi)容如下：

1.組織機(jī)構(gòu)。贛州市組成專門的組織機(jī)構(gòu)——市庫(kù)區(qū)深山區(qū)移民扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)移民搬遷的協(xié)調(diào)和督辦；縣級(jí)責(zé)任部門為市扶貧和移民辦，具體則落實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

2.搬遷安置的對(duì)象為深山區(qū)庫(kù)區(qū)的搬遷農(nóng)戶。江西省人民政府出臺(tái)的政策、贛州市人民政府出臺(tái)的具體配套政策都只針對(duì)庫(kù)區(qū)深山區(qū)的搬遷農(nóng)戶。

3.扶貧的優(yōu)惠政策以免收行政性收費(fèi)為主。根據(jù) 《江西省庫(kù)區(qū)深山區(qū)移民扶貧若干優(yōu)惠政策》規(guī)定，搬遷農(nóng)戶的搬遷安置以自愿和自籌為主，政府提供必要幫助和免收規(guī)費(fèi)。

4.建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人三千元人民幣。實(shí)際情況是必須搬遷農(nóng)戶獲得的搬遷扶助資金太少，無(wú)法完成搬遷。

5.有效搭車政策。地方政府創(chuàng)新幫扶機(jī)制，給予搬遷農(nóng)戶優(yōu)惠政策的同時(shí)，創(chuàng)造條件利用“雨露計(jì)劃”、“陽(yáng)光工程”等給創(chuàng)業(yè)欲望強(qiáng)烈的農(nóng)民進(jìn)行致富技能培訓(xùn)；推行農(nóng)民再創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠扶持政策，實(shí)行 “一鄉(xiāng)一品”特色農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)。

（三）湘南山區(qū)目前的搬遷政策

湘南主要是指郴州和永州兩地，相比而言郴州在貧困山區(qū)的搬遷扶貧工作走在永州之前。2009年2月郴州市人民政府公布了 《郴州市東江水庫(kù)移民避險(xiǎn)搬遷安置辦法》和 《郴州市東江水庫(kù)移民避險(xiǎn)搬遷安置項(xiàng)目資金使用管理暫行辦法》。郴州市有關(guān)搬遷安置政策的內(nèi)容有：

1.搬遷村莊的范圍。郴州市人民政府確定湘南山區(qū)村莊搬遷的對(duì)象為東江庫(kù)區(qū)受地質(zhì)災(zāi)害威脅而需避險(xiǎn)的村莊。

2.搬遷的指導(dǎo)原則。郴州市人民政府在指導(dǎo)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府進(jìn)行搬遷工作確定了穩(wěn)定和諧原則，充分尊重移民意愿、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)外遷和就近易地搬遷相結(jié)合原則，整體規(guī)劃分類推進(jìn)原則，因地制宜量力而行原則，屬地管理原則，公平公正公開原則。

3.搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和要求。郴州市的搬遷政策劃分了多種搬遷形式：跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中搬遷、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主擇址搬遷、就近易地搬遷、進(jìn)城購(gòu)房搬遷和投親靠友搬遷。補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)也隨不同搬遷形式而變化：跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置搬遷的，建房補(bǔ)助每人九千元；跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主擇址搬遷的，建房補(bǔ)助每人九千元，土地調(diào)補(bǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)補(bǔ)費(fèi)每人一萬(wàn)四千元；就近易地搬遷的，建房補(bǔ)助每人七千五百元，另外，搬遷至本村的宅基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助每人五百元，搬遷至本鄉(xiāng)外村的再補(bǔ)宅基地建設(shè)費(fèi)每人五百元；進(jìn)城購(gòu)房搬遷的，建房補(bǔ)助每人一萬(wàn)一千元；投親靠友搬遷的，又區(qū)分進(jìn)城購(gòu)房的，建房補(bǔ)助每人一萬(wàn)一千元，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)投親靠友的，建房補(bǔ)助每人七千五百元，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)投親靠友的，建房補(bǔ)助每人九千元，土地調(diào)補(bǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助每人一萬(wàn)四千元。還加大對(duì)獨(dú)生子女戶的幫扶力度，每戶加一人的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。這樣算起來(lái)，郴州市人民政府對(duì)東江庫(kù)區(qū)需搬遷的農(nóng)戶 （按最少三口人計(jì)算）就近易地搬遷的最少可獲得二萬(wàn)二千五百元的財(cái)政支持，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)投親靠友搬遷的最多可獲得九萬(wàn)二千元的財(cái)政支持。

補(bǔ)助發(fā)放方式與搬遷進(jìn)度相結(jié)合，要求搬遷農(nóng)戶提供相關(guān)權(quán)證到人民政府相關(guān)部門結(jié)算。

4.相關(guān)的扶持政策。搬遷農(nóng)戶的安置宅基地優(yōu)先評(píng)估、規(guī)劃，免收各類行政性收費(fèi)；責(zé)成林業(yè)、水利、電力、國(guó)土等相關(guān)部門對(duì)搬遷安置點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)惠傾斜。

5.組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。郴州市人民政府將山區(qū)村莊搬遷工作劃歸市移民開發(fā)局負(fù)責(zé)。

二、南嶺山區(qū)搬遷政策的比較

簡(jiǎn)要比較湘南、粵北和贛南山區(qū)村莊搬遷政策，我們可以得出幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

（一）三地搬遷政策的共同點(diǎn)

1.三地人民政府制定山區(qū)村莊搬遷的時(shí)間大體相當(dāng)。2006年湘南、粵北和贛南同時(shí)爆發(fā)了 “7·15”特大洪災(zāi)，資興東江庫(kù)區(qū)和粵北山區(qū)的某些邊緣村莊遭洪水和泥石流的毀滅性破壞。2008年湘南和粵北又同受南方冰凍災(zāi)害。正是極端天氣和地質(zhì)災(zāi)害的頻發(fā)，郴州市于2009年2月12日公布了《郴州市東江水庫(kù)移民避險(xiǎn)搬遷安置辦法》，清遠(yuǎn)市人民政府于2009年10月14日公布了 《清遠(yuǎn)市貧困山區(qū)下山移民搬遷安置試點(diǎn)工作意見》，贛州市人民政府于2009年9月9日公布了 《關(guān)于落實(shí)贛州市移民搬遷扶貧情況專項(xiàng)工作報(bào)告》。廣東省人民政府于2010年2月10日公布了 《廣東省不具備生產(chǎn)生活條件貧困村莊搬遷安置工作實(shí)施方案》加以肯定和強(qiáng)化指導(dǎo)。江西省人民政府于2008年1月1日頒發(fā)了 《江西省庫(kù)區(qū)深山區(qū)移民扶貧若干優(yōu)惠政策》。

2.三地搬遷政策都以自愿、自籌為主，政府引導(dǎo)和扶持為輔。湘南、粵北和贛南山區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況大體相同，政府財(cái)政收入與支出也大體相近，三地政府均強(qiáng)調(diào)充分尊重搬遷農(nóng)戶的意愿，只有農(nóng)戶有搬遷的愿望，政府才給予扶持；搬遷資金大部靠農(nóng)戶自己籌措，政府財(cái)政補(bǔ)足少部分。

3.政府提供的資金幫扶均以建房補(bǔ)助為主要形式。山區(qū)邊遠(yuǎn)村莊農(nóng)戶搬遷安置，建房是第一件事，三地搬遷政策給予搬遷農(nóng)戶的資金支持主要是針對(duì)建房。

4.幫扶政策以集中安置點(diǎn)建設(shè)為主。兩地政府責(zé)成規(guī)劃設(shè)計(jì)、林業(yè)、國(guó)土、水利、電力等相關(guān)部門給予集中安置點(diǎn)優(yōu)惠政策，免收行政性規(guī)費(fèi)和實(shí)行稅收優(yōu)惠。

5.實(shí)施機(jī)構(gòu)相同。山區(qū)村莊搬遷安置工作是改善山區(qū)民生的一項(xiàng)重要工作，也是基層人民政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。湘南、粵北和贛南三地不約而同地把組織者的任務(wù)交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，把指導(dǎo)、考核的任務(wù)交給了縣人民政府。這樣的安排無(wú)疑是十分妥當(dāng)、富有成效的。

（二）三地政策各有特色

1.三地確定的搬遷對(duì)象不同?；洷币蟀徇w安置的范圍是革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、石灰?guī)r地區(qū)的貧困村莊、易受地質(zhì)災(zāi)害的村莊；湘南地區(qū)則指針對(duì)東江水庫(kù)易受地質(zhì)災(zāi)害的山區(qū)村莊；贛南則針對(duì)庫(kù)區(qū)深山區(qū)的農(nóng)戶。相比之下，粵北搬遷安置政策將使更多的貧困農(nóng)戶受益，特別是讓山區(qū)獨(dú)居戶、散居戶受益；另一方面，湘南、贛南搬遷安置政策則更能集中資金和力量解決最緊迫的問(wèn)題。

2.安置補(bǔ)助起算標(biāo)準(zhǔn)不同?；洷鄙絽^(qū)的建房補(bǔ)助以戶為單位，而湘南、贛南山區(qū)則以人口數(shù)量計(jì)算?；洷鄙絽^(qū)的瑤胞，家庭觀念更濃，以戶為單位計(jì)算可能更合理。湘南、贛南山區(qū)則更重視計(jì)生工作，以人口數(shù)計(jì)算更能體現(xiàn)公平。

3.安置補(bǔ)助的力度不同。粵北搬遷安置政策給予搬遷農(nóng)戶的財(cái)政扶持至多有二萬(wàn)元，而湘南給予搬遷農(nóng)戶的財(cái)政扶持最多可達(dá)九萬(wàn)二千元。贛南山區(qū)則相對(duì)較少，每人只能獲補(bǔ)助三千。

4.縣級(jí)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)不同?；洷卑焉絽^(qū)村莊搬遷安置工作交給縣級(jí)扶貧辦主抓，而湘南則把山區(qū)村莊搬遷安置工作交給移民開發(fā)局，贛南則把工作交給移民和扶貧辦。負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)不同，反映出三地政府對(duì)該項(xiàng)工作的基本看法，一個(gè)認(rèn)為是專項(xiàng)移民，一個(gè)認(rèn)為是常態(tài)扶貧。

三、統(tǒng)一建構(gòu)南嶺山區(qū) “非宜居”村莊搬遷政策的建議

湘南、粵北和贛南山區(qū)地理地貌相同，遭受極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害的可能性也大體相當(dāng)。雖然分屬不同省區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不一樣，但山區(qū)村莊搬遷安置政策卻應(yīng)相同或相似。經(jīng)過(guò)各方不懈努力，粵北、湘南山區(qū)村莊搬遷安置工作取得了巨大進(jìn)步，東江庫(kù)區(qū)村莊搬遷安置工作自2008年12月5日正式啟動(dòng)，完成投資4億多元，涉及庫(kù)區(qū)260個(gè)地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)，完成搬遷安置人口16 082人，治理人口2 753人。［2］清遠(yuǎn)市在清新、陽(yáng)山、連南三縣進(jìn)行了下山移民試點(diǎn)，已落實(shí)搬遷對(duì)象402戶1 608人，已投入資金2 971萬(wàn)元，在建戶192戶，竣工50戶。［3］山區(qū)村莊搬遷安置政策的建立，為我國(guó)山區(qū)和美農(nóng)村建設(shè)提供了法制保障。

從湘南、粵北和贛南三地政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，今后南嶺山區(qū)建構(gòu)和完善 “非宜居”搬遷安置政策，可從以下幾點(diǎn)著手：

（一）合理界定 “非宜居”村莊的范圍

粵北將深山高寒、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、石灰?guī)r地區(qū)等不適合人們生活生產(chǎn)的邊緣性村莊特別是散居戶、獨(dú)居戶納入搬遷安置范圍，這比湘南、贛南的搬遷安置范圍要寬泛得多，受益面也寬廣。筆者以為，將來(lái)湘南、贛南山區(qū)的搬遷安置政策須吸收粵北的有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)山區(qū)地方特點(diǎn)，合理將 “非宜居”村莊界定為：1.遠(yuǎn)離中心村或村部十公里以上，通電通路通訊建設(shè)非常困難的自然村落；2.人口不足50人，基礎(chǔ)建設(shè)非常困難的自然村落，特別是獨(dú)居戶、散居戶；3.高寒深山、峽谷地帶和石灰?guī)r地區(qū)等社會(huì)服務(wù)匱乏的自然村落；4.地裂、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)地區(qū)，人民生命財(cái)產(chǎn)遭受嚴(yán)重威脅的自然村落；5.被政府劃入地方病區(qū)的自然村落；6.動(dòng)植物保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等須限制人類活動(dòng)的自然村落。

（二）延續(xù)或加大建房補(bǔ)助力度

《郴州市東江水庫(kù)移民避險(xiǎn)搬遷安置辦法》給予需遷戶最多扶持資金可達(dá)九萬(wàn)二千元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)條件較好的清遠(yuǎn)市。根據(jù)筆者在桂東、汝城、宜章等縣市農(nóng)村建房的成本調(diào)查，桂東縣農(nóng)村建房的成本最高，每平方米約580元人民幣，建筑材料市場(chǎng)較成熟的汝城、宜章縣農(nóng)村建房的成本較低，每平方米約450元人民幣。若“非宜居”村莊搬遷政策延續(xù) 《郴州市東江水庫(kù)移民避險(xiǎn)搬遷安置辦法》的補(bǔ)助政策，則桂東需遷農(nóng)戶要建房200平方米，農(nóng)戶自己只掏不到2.5萬(wàn)元，在汝城、宜章等地農(nóng)戶要建房200平方米，則自己不必再掏錢了。因此，精打細(xì)算的農(nóng)戶用政府補(bǔ)助資金應(yīng)付建房是綽綽有余了。那么，經(jīng)濟(jì)不如清遠(yuǎn)市的郴州可以承受，清遠(yuǎn)市的投入力度應(yīng)當(dāng)還可以進(jìn)一步加大。

（三）政府支持須靠前把關(guān)［4］

粵北、湘南兩地政府對(duì)搬遷農(nóng)戶的財(cái)政扶持力度是相當(dāng)大的，但受報(bào)賬、結(jié)算和驗(yàn)收程序的制約，往往是搬遷農(nóng)戶完成搬遷后才能拿到幫扶資金。時(shí)常出現(xiàn)陸續(xù)遷入安置點(diǎn)的農(nóng)戶陷入返貧、搬遷致貧的困境：繼續(xù)在安置點(diǎn)住下去？可住房只建一半就無(wú)錢再往上加蓋；承包地里的林木和藥材常常被人盜伐盜采，經(jīng)濟(jì)收入日漸枯竭，難！回遷原地？大部積蓄都已耗在安置地建房；小孩已在本地就讀；原住地已無(wú)可建房的平地，需另整平地、另找水井，更難！政府及相關(guān)部門可在確定搬遷安置方式后，將扶持資金和需遷戶的搬遷進(jìn)度適時(shí)銜接，準(zhǔn)時(shí)保量發(fā)放給需遷戶，并報(bào)請(qǐng)監(jiān)督部門依法監(jiān)督，杜絕資金違法違規(guī)現(xiàn)象。

（四）政府推力須轉(zhuǎn)化為內(nèi)驅(qū)力［5］

政府如果只是一廂情愿推銷搬遷安置政策，山區(qū)農(nóng)戶會(huì)不自覺產(chǎn)生與推力作用相反的抗拒力。自愿搬遷原則就是要尊重農(nóng)戶搬與不搬、搬到這與搬到那的意愿。同時(shí)，讓農(nóng)戶簽字畫押的協(xié)議也不是自愿原則的體現(xiàn)。［6］我們只能適時(shí)引導(dǎo)山區(qū)需遷農(nóng)戶學(xué)會(huì)權(quán)衡，對(duì)搬遷成本、風(fēng)險(xiǎn)和遷入后的效益進(jìn)行橫向與縱向的比較。當(dāng)收益大于成本時(shí)，農(nóng)戶的搬遷決定也就水到渠成呼之欲出了。這就要求政府須提前摸清底子——把需遷農(nóng)戶的詳細(xì)資料搞準(zhǔn)確；吹起調(diào)子——做好搬遷前期宣傳；搭好架子——做好安置點(diǎn)的前期建設(shè)。政府的前期工作做足，農(nóng)戶的搬遷欲望就會(huì)被點(diǎn)燃，需遷戶由被迫遷出轉(zhuǎn)化為自愿遷出、主動(dòng)遷出，推力就會(huì)被轉(zhuǎn)化為內(nèi)驅(qū)力。

（五）強(qiáng)化安置點(diǎn)的拉力［7］

將安置地的自然資源優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)優(yōu)勢(shì)充分展示給搬遷安置戶。我們不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)需遷戶遷出地惡劣的生存環(huán)境，安置地的強(qiáng)大吸引力（拉力）才是發(fā)揮社會(huì)效益的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。畢竟，多數(shù)群眾對(duì)原住地有著濃厚的守土情節(jié)，不愿隨意遷出。一般而言，山區(qū)群眾作出搬遷決定受到多個(gè)方面的影響：遷入地的宅基地有多大，生活生產(chǎn)空間有否被嚴(yán)重壓縮，生活是否方便能否穩(wěn)定得下來(lái)，遷入地的包容力和承載力有多大，是否受原住民的排擠，土地承包權(quán)和山林承包權(quán)能否屆期延續(xù)，小孩上學(xué)能否享受同等待遇，農(nóng)村醫(yī)療能否得到保障，等等。集中安置點(diǎn)的建設(shè)就是“推拉理論”（Push and Pull theory）中拉力的最好詮釋。集中安置點(diǎn)的各種生活生產(chǎn)便利，是需遷農(nóng)戶最大的吸引力。需遷農(nóng)戶會(huì)在集中安置點(diǎn)和原住地反復(fù)考量對(duì)比，權(quán)衡之后得出搬遷決定。因此，負(fù)責(zé)集中安置點(diǎn)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要做的工作有：第一，上山進(jìn)村，摸清需搬遷安置農(nóng)戶的詳細(xì)資料。只有摸清底子，才可能對(duì)搬遷安置形式作出分類處理，對(duì)扶持資金作出預(yù)算。第二，確定集中安置點(diǎn)的建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃項(xiàng)目包括：宅基地的修整、農(nóng)田水利、人畜安全飲水、道路硬化、通電以及學(xué)校、衛(wèi)生、基層政權(quán)建設(shè)等。確定搬遷農(nóng)戶是集中安置的，可以帶領(lǐng)搬遷農(nóng)戶到安置點(diǎn)參觀，讓他們熟悉安置點(diǎn)周邊環(huán)境。有條件的地方，可讓農(nóng)戶在數(shù)個(gè)安置點(diǎn)中選擇合意的地方。第三，加強(qiáng)集中安置點(diǎn)的前期建設(shè)。集中安置點(diǎn)不應(yīng)停留在圖紙上，啟動(dòng)搬遷安置工作后，各種前期建設(shè)和投入應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。

（六）產(chǎn)業(yè)開發(fā)和技能培訓(xùn)

粵北和湘南兩地的搬遷安置政策都未能設(shè)計(jì)搬遷后的扶貧措施，使得某些搬遷農(nóng)戶在遷入地的生活依然貧困，甚至返貧、致貧。給安置農(nóng)戶簡(jiǎn)單 “輸血”，血總有枯竭的時(shí)候，只有安置農(nóng)戶自己能自主 “造血”才能真正脫貧致富。［8］縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府適時(shí)在安置點(diǎn)引入扶貧產(chǎn)業(yè)，給有致富決心和能力的新農(nóng)民施展才能的空間和舞臺(tái)。同時(shí)，對(duì)安置農(nóng)戶中25至35歲有知識(shí)缺致富技能的中青年農(nóng)民進(jìn)行致富技能培訓(xùn)是自主 “造血”的有效措施。

（七）責(zé)任與救濟(jì)

搬遷安置工作需群策群力、多方聯(lián)動(dòng)才能取得成效。［9］對(duì)相關(guān)部門及工作人員的工作職責(zé)作出明確、合理的規(guī)定，可以督促職能部門及工作人員及時(shí)履行職責(zé)，推動(dòng)搬遷工作的順利進(jìn)行。同時(shí)，為了使搬遷農(nóng)戶的訴權(quán)及時(shí)得到救濟(jì)，權(quán)利得到公平、公正保護(hù)，規(guī)定高效便民的救濟(jì)渠道也是必然要求。據(jù)人民法院立案部門反映，［10］“三農(nóng)”案件的核心問(wèn)題就是農(nóng)戶利益得不到行政部門的有效協(xié)調(diào)，不得已才到人民法院討說(shuō)法，如果能及時(shí)得以協(xié)調(diào)，多數(shù)農(nóng)戶不會(huì)訴諸法院。將中央和地方的惠農(nóng)政策貫徹落實(shí)，是職能部門的應(yīng)盡之責(zé)。如果有懈怠，搬遷政策應(yīng)規(guī)定農(nóng)戶的訴權(quán)，一是可以督促工作人員依法行政，二是能給予農(nóng)戶最后的法定救濟(jì)方式。

［1］陳滿雄.湘南山區(qū)邊緣村莊搬遷政策研究 ［J］.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版），2011（1）：46-49.

［2］柳德新.移民避險(xiǎn)搬遷安置資金4個(gè)億［N］.湖南日?qǐng)?bào)，2009-06-01（05）.

［3］達(dá)海軍.清遠(yuǎn)實(shí)施扶貧搬遷，走出大山越遠(yuǎn)可能離幸福越近 ［N］.南方日?qǐng)?bào)，2010-06-10（A06）.

［4］陳滿雄.湘南山區(qū)邊遠(yuǎn)村莊搬遷問(wèn)題研究 ［J］.湖南省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）：19-23.

［5］趙俊臣.易地搬遷開發(fā)扶貧：中國(guó)云南省的案例與研究 ［M］.北京：人民出版社，2009：139.

［6］陳滿雄.湘南山區(qū)農(nóng)村 “邊緣村莊”搬遷模式與效益評(píng)價(jià) ［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2010（6）：35-38.

［7］黃承偉.中國(guó)農(nóng)村扶貧自愿移民搬遷的理論與實(shí)踐 ［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004：87.

［8］羅榮海.西部民族地區(qū)自發(fā)移民搬遷動(dòng)因及建設(shè)新農(nóng)村現(xiàn)狀調(diào)研分析 ［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)，2008（10）：45.

［9］萬(wàn)向東.都市邊緣的村莊——廣州北郊蓼江村的實(shí)地研究 ［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005：203.

［10］陳滿雄.湖南省雙牌縣唐家漯村二次移民啟示 ［J］.山東省農(nóng)業(yè)干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）：29.