論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及對策

白俊琴，王錦慧，原俊平

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西太谷030801；2.山西省代縣中學(xué)校，山西代縣034200）

土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平提高的產(chǎn)物。經(jīng)過30年的改革和發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)已初露端倪，它無法解決分散經(jīng)營的小農(nóng)生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化要求的矛盾，無法滿足有限耕地資源與人口數(shù)量不斷增加的矛盾。加之我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，城市建設(shè)用地、生態(tài)用地的擴(kuò)張與農(nóng)業(yè)用地之間的矛盾變得日益尖銳。而在農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移使耕地棄耕、撂荒的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響我國的糧食安全。因此，面對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的潛能逐漸消散與農(nóng)地資源短缺的剛性約束和保持農(nóng)業(yè)與不斷增長的人口的生產(chǎn)生活水平相適應(yīng)的雙重壓力，［1］我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營基本制度必須進(jìn)行深化改革，激活農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源的配置效率，實(shí)行農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐，改變農(nóng)村發(fā)展緩慢的局面。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）大量剩余土地出現(xiàn)

“糧價(jià)上漲”！“棄耕拋荒”！這兩個(gè)本來十分矛盾的詞，時(shí)下竟然連在了一起。［2］國際國內(nèi)糧食和農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲，與此同時(shí)，全國各地農(nóng)村棄耕、撂荒土地卻大量出現(xiàn)，尤其是在南方一些省市，整座山丘荒蕪、閑置和撂荒的土地比比皆是。究其原因，糧價(jià)上漲抵不上化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格的上漲，小規(guī)模種田的比較效益低下，土地被視為“雞肋”而荒廢，農(nóng)業(yè)和土地對多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)失去吸引力，青壯年勞動力紛紛涌進(jìn)城市和工廠，農(nóng)村呈現(xiàn)全面“空心化”。

（二）國家相關(guān)法律政策支持

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直被看作是解決 “三農(nóng)問題”的鑰匙，為此黨中央國務(wù)院高度重視，推動建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度，為土地流轉(zhuǎn)掃清道路。在立法上，國家頒布 《農(nóng)村土地承包法》和 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，從法律上賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了法律規(guī)范。其后2007年出臺的 《物權(quán)法》，將土地承包經(jīng)營權(quán)納入 “用益物權(quán)”編，給予了其比 《農(nóng)村土地承包法》更充分有效的物權(quán)化保護(hù)，有效促進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。在政策上，2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！保?］2009年中央一號文件 《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展持續(xù)增收的若干意見》中又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的重要性，要求在堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位的基礎(chǔ)上促進(jìn)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)。這些都為農(nóng)村土地承包權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場提供了良好的制度環(huán)境。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

盡管有上述的物質(zhì)和制度保障，我國總體土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展仍然相對滯緩，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中還存在著諸多制度、實(shí)施問題。如何解決這些問題，是改革和完善我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的必然要求。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化不徹底

《物權(quán)法》出臺后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)屬性已是不爭事實(shí)?！段餀?quán)法》明確將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，給予其物權(quán)化保護(hù)。［4］但是，從我國目前的立法規(guī)定和農(nóng)村實(shí)踐來看，都存在未將其徹底物權(quán)化的問題。濃厚的債權(quán)色彩，成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙和農(nóng)民權(quán)利無法切實(shí)保障的主要原因之一。其債權(quán)表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基于合同產(chǎn)生，合同內(nèi)容不是由法律明確規(guī)定，而是由承包方與發(fā)包方通過自由意思加以確定，悖于物權(quán)法定原則。第二，承包人對土地沒有獨(dú)立支配權(quán)。依據(jù)相關(guān)法律，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意，這一規(guī)定致承包人對土地承包權(quán)無完全支配力。而在法理上，物權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)由物權(quán)人自行決定，只有債務(wù)的轉(zhuǎn)讓才需經(jīng)債權(quán)人同意。第三，我國現(xiàn)行法律對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是予以禁止的，嚴(yán)重阻礙了物權(quán)人自由流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，使農(nóng)民失去了最有利的融資手段。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性直接限制了現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)：一是承包人受制于發(fā)包人，不能按照市場方式自由流轉(zhuǎn)，其行使權(quán)利經(jīng)常受到行政部門公權(quán)力的干擾。二是流轉(zhuǎn)期限將受到承包期限的限制，依據(jù)現(xiàn)行法律，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期剩余期限，而農(nóng)業(yè)是一種典型的投入大、生產(chǎn)周期長、見效慢的傳統(tǒng)行業(yè)，期限限制將直接影響投資者投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的熱情。

（二）土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)操作流程不規(guī)范

國家鼓勵和扶持土地流轉(zhuǎn)的目的，就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。然而，由于統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場仍然沒有建立，目前，全國絕大部分的土地流轉(zhuǎn)都發(fā)生在小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶 （鄰里和親戚）之間，處于自發(fā)階段，遠(yuǎn)沒有達(dá)到農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭?。在實(shí)務(wù)的流轉(zhuǎn)操作中，流轉(zhuǎn)合同多無書面合同，雙方當(dāng)事人的權(quán)益和義務(wù)也不夠明確，缺乏對違約責(zé)任的明確約定，最終難以通過有效的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。［5］并且，在流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制上，由于缺乏市場化的價(jià)格形成機(jī)制，又無可參照的歷史價(jià)格，定價(jià)隨意性很大，農(nóng)戶在交易中容易受到組織結(jié)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)地位上居于優(yōu)勢者的侵害。土地有償流轉(zhuǎn)的特性與市場價(jià)格缺失之間的矛盾，阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

（三）流轉(zhuǎn)過程中政府干預(yù)不當(dāng)

盡管承包權(quán)人作為用益物權(quán)人可以對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行多種形式的土地流轉(zhuǎn)，然而現(xiàn)行的法律規(guī)定：“當(dāng)事人采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意?！睘檎深A(yù)土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓留下了一個(gè)合理的法律借口。在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府角色分寸拿捏成為尤為重要的問題。總的來說，政府部門主要是做好服務(wù)、引導(dǎo)和規(guī)范工作，不應(yīng)成為土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者。而現(xiàn)實(shí)中政府侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生。出于對GDP和官員個(gè)人利益 （如升遷）的追求，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級領(lǐng)導(dǎo)不顧農(nóng)戶意愿，濫用行政權(quán)力將土地承包或直接賣給投資商，從中謀取收益，侵占人民利益；有些基層政府將土地流轉(zhuǎn)與政績掛鉤，形成所謂的 “萬畝規(guī)劃”、“千畝大棚”，政府強(qiáng)制在大片土地上種植同一種農(nóng)作物，以顯壯觀，樹形象工程。這種豪華的運(yùn)動造成驚人的土地浪費(fèi)。［6］

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會化服務(wù)缺位

主要表現(xiàn)在政府管理機(jī)構(gòu)缺失和中介組織缺乏兩個(gè)方面。一方面，雖然我國在縣級有國土局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有國土站，但它們只是負(fù)責(zé)國土的規(guī)劃、耕地的保護(hù)、用地的審批，而沒有對農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的監(jiān)督和管理權(quán)限，監(jiān)督功能的弱化致使我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場十分混亂，集體土地資產(chǎn)流失及管理失控，權(quán)利變動信息不公開，土地承包經(jīng)營權(quán)主體的利益經(jīng)常受侵蝕，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生，阻礙了交易組織的進(jìn)一步發(fā)育。另一方面，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為一種特殊的商品，其交易與其他商品相比運(yùn)作程序相對復(fù)雜，涉及到多個(gè)主體的經(jīng)濟(jì)利益，再加上我國農(nóng)民本身文化程度普遍較低，獲取信息途徑少，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù) （如資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等）。建立健全的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

（五）失地農(nóng)民的社會保障功能不夠健全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率低下，與農(nóng)地資源仍承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障功能有關(guān)。目前，我國的社會保障體系還未能覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶仍流離在我國社會保障體系的邊緣，土地成為農(nóng)民生存的主要且最后的保障。因此，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用（租金）低于農(nóng)戶的預(yù)期時(shí)，他們就有可能放棄土地流轉(zhuǎn)的計(jì)劃。［7］即使已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去的勞動力也會做出這樣的選擇：一方面進(jìn)城務(wù)工，另一方面保留土地甚至不惜拋荒。結(jié)果，在我國這個(gè)農(nóng)地資源十分緊缺的國家，就形成了農(nóng)村農(nóng)地的閑置和大量的農(nóng)村剩余勞動力并存的現(xiàn)象，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的熱情度不高。因此在土地流轉(zhuǎn)過程中，如何充分發(fā)揮土地補(bǔ)償和安置費(fèi)的社會保障功能，使農(nóng)民享有土地收益的主要部分，為農(nóng)民提供長期的生活保障將成為重中之重。

（六）農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市土地已經(jīng)非常有限，地方政府和開發(fā)商的眼光開始瞄向農(nóng)村土地，郊區(qū)農(nóng)村的土地更是他們感興趣的。雖然根據(jù)現(xiàn)行制度，農(nóng)地在流轉(zhuǎn)規(guī)程中嚴(yán)格限于農(nóng)業(yè)用途，但開發(fā)商和地方政府有的是變通辦法，如采用 “循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園”、“生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園”、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”、“農(nóng)業(yè)科技博覽園”、“農(nóng)業(yè)專家大院”等模式，看上去都是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目而且很前衛(wèi)，但實(shí)際上主要還是餐飲、娛樂、旅游甚至是房地產(chǎn)項(xiàng)目。［8］尤其是房地產(chǎn)開發(fā)商絞盡腦汁拿地，最有效的辦法就是以租代征，打土地政策的擦邊球，大量的小產(chǎn)權(quán)房由此產(chǎn)生。為追求高額的經(jīng)濟(jì)利益，投資商借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地用途的現(xiàn)象普遍存在。農(nóng)地被變更為非農(nóng)地后，由于重新變更回農(nóng)地的成本高昂，因此很難逆轉(zhuǎn)。這種農(nóng)地非農(nóng)化導(dǎo)致的是耕地的絕對意義上的減少，更加加劇了我國耕地資源危機(jī)。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的改進(jìn)方式

（一）進(jìn)一步建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系

為保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序性，建議對現(xiàn)行的法律 《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等進(jìn)行修改，重新界定土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，明晰集體土地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)劃分，弱化農(nóng)村土地的所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，增加承包權(quán)人的處分權(quán)能，使農(nóng)戶在更加充分的物權(quán)化保護(hù)下獨(dú)立自主地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；另外，對限制土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律法規(guī)予以刪除 （如土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押條款），使農(nóng)戶可以多重渠道地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。最后，鑒于土地流轉(zhuǎn)將涉及到多層面的法律關(guān)系，建議盡快制定 《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易做出明確系統(tǒng)化的規(guī)定。

（二）建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

建立健全規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系包含以下內(nèi)容：第一，建立全國統(tǒng)一的土地交易場所，為農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)提供平臺；第二，建立科學(xué)的農(nóng)地價(jià)格評估體系，科學(xué)地評估土地價(jià)格，保護(hù)農(nóng)戶出讓土地的利益，為土地流轉(zhuǎn)提供依據(jù)；第三，建立專門的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)提供政策扶持和監(jiān)管服務(wù)工作；第四，建立完備的市場配套服務(wù)設(shè)施，發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的各種中介組織。［9］在土地流轉(zhuǎn)程序中，要積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，簽訂書面協(xié)議，要規(guī)范和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的格式和內(nèi)容，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，使流轉(zhuǎn)交易有序進(jìn)行，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生。

（三）規(guī)范政府行為

政府要正確認(rèn)識在土地流轉(zhuǎn)中的角色定位，明確土地流轉(zhuǎn)主體為農(nóng)戶自己，在職能上不越位，逐步從土地交易中退出，不介入具體的流轉(zhuǎn)活動，不以任何方式強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地，侵犯承包人權(quán)利，要成為農(nóng)戶權(quán)利的維護(hù)者、監(jiān)管者、仲裁者和公共服務(wù)提供者。［10］另一方面，政府在職能上也不能缺位，要做好土地流轉(zhuǎn)的宣傳和輔導(dǎo)工作，使農(nóng)戶了解土地流轉(zhuǎn)的好處與意義，提高農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意識和參與度；在具體的流轉(zhuǎn)過程中，不能成為任何一方的代言人，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，鼓勵探索多種方式的土地流轉(zhuǎn)，但同時(shí)要防止過度流轉(zhuǎn)、無序流轉(zhuǎn)等損害農(nóng)民利益的問題。最后，要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地，建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，幫助農(nóng)戶評估土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，讓土地既能流轉(zhuǎn)出去又能退得回來。

（四）加快健全農(nóng)村社會保障體系

中央政府與地方政府相配合，建立覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)的社會保障體制。多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等社會保險(xiǎn)，弱化土地的社會保障功能。對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視性的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系；對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的困難農(nóng)戶，應(yīng)根據(jù)物價(jià)水平的變動，制定與之相適應(yīng)的浮動的、可調(diào)節(jié)的最低生活保障金。［11］同時(shí)，地方政府應(yīng)根據(jù)自己當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在基本解決農(nóng)民基本社會保障的地區(qū)，加快推動土地流轉(zhuǎn)的步伐；對那些社會保障還沒有覆蓋的地區(qū)，探索 “土地?fù)Q社?！钡木唧w方法，徹底解除農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

（五）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后的管理

各級政府職能部門應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后的檢查監(jiān)督和事后管理，保證土地流轉(zhuǎn)合同中權(quán)利義務(wù)的順利履行，杜絕受讓方打政策法律的擦邊球，擅自改變土地用途的各種土地違法經(jīng)營、利用行為，對違規(guī)利用土地行為要出臺相關(guān)懲治辦法；保護(hù)我國的耕地資源，保證我國的糧食安全，使土地流轉(zhuǎn)真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；慕?jīng)營。

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