淺析司法權(quán)的優(yōu)化配置

李國際，胡繼坤

(1．三峽大學(xué)法學(xué)院，湖北宜昌 443002;2．湖北省當(dāng)陽市檢察院，湖北當(dāng)陽 444100)

淺析司法權(quán)的優(yōu)化配置

李國際1，2，胡繼坤2

(1．三峽大學(xué)法學(xué)院，湖北宜昌 443002;2．湖北省當(dāng)陽市檢察院，湖北當(dāng)陽 444100)

司法體制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容是優(yōu)化司法權(quán)配置。在司法權(quán)的外部關(guān)系上應(yīng)重新確立司法權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，并從制度上確保司法權(quán)獨(dú)立。在司法權(quán)的內(nèi)部關(guān)系上，應(yīng)明確界定檢法兩部門的職權(quán)，克服檢法兩部門的權(quán)力沖突;在法院內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)有些調(diào)整，規(guī)范司法行為，不斷完善司法獨(dú)立，以實(shí)現(xiàn)并保障社會的公正和正義。

司法權(quán); 司法獨(dú)立; 優(yōu)化配置

司法改革從學(xué)者呼吁到政府推動(dòng)，經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展的過程。20世紀(jì)90年代初進(jìn)行的民事訴訟中舉證責(zé)任制度的改革，拉開了司法改革的序幕，隨后進(jìn)行的民事和刑事審判方式改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，從而進(jìn)一步提出了對訴訟機(jī)制、司法體制改革的必要。有的從憲政角度思考，提出按三權(quán)分立的原則，設(shè)計(jì)改革現(xiàn)行司法權(quán)的構(gòu)想;有的從現(xiàn)行政治體制的現(xiàn)實(shí)，提出從操作屋面上(即從規(guī)范司法行為上)進(jìn)行司法改革的設(shè)想。從憲政改革的角度改革司法體制，是一個(gè)非常復(fù)雜、艱難而又漫長的過程，且并不一定適合中國國情，而在我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的框架下進(jìn)行司法權(quán)改革，是一種可行而務(wù)實(shí)的選擇。

一、司法權(quán)的涵義及其特性

司法權(quán)在不同的政治制度、不同的法律體系甚至不同的國家中有著不同的制度安排，其涵義也有不同的學(xué)理解釋。主要有以下不同的觀點(diǎn):

一是最廣義權(quán)力說。該說認(rèn)為，司法權(quán)是指國家行使的審判和監(jiān)督法律實(shí)施的權(quán)力，是國家權(quán)力的重要組成部分。我國法律規(guī)定司法權(quán)統(tǒng)一由各級人民法院和人民檢察院行使。在處理刑事案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)也參與司法行動(dòng)。

二是判斷權(quán)說。該說認(rèn)為，司法權(quán)是法院享有的，對當(dāng)事提請其解決涉及當(dāng)事人人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益的糾紛作出判斷，對法律進(jìn)行釋義并宣告法律是什么的終局性權(quán)力。這種權(quán)力被賦予法院和法官，以區(qū)別于立法權(quán)和行政權(quán)。

三是多元權(quán)力說。該說認(rèn)為，從嚴(yán)格的傳統(tǒng)意義上講，司法權(quán)與立法權(quán)和行政權(quán)相對應(yīng)，指法院通過審理訴訟案件、做出判決、實(shí)施法律的權(quán)力。而現(xiàn)代意義上，司法權(quán)是指包括基本功能與法院相同的仲裁、調(diào)解、行政裁判、司法審查和國際審判等解決糾紛機(jī)制在內(nèi)，以法院為核心并以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)和國家強(qiáng)制力為保證的，以解決糾紛為基本功能的權(quán)力體系。

四是裁判權(quán)說。該說認(rèn)為，司法權(quán)是裁判權(quán)，其核心在于由司法機(jī)關(guān)代表國家對各類糾紛所進(jìn)行的居中裁判，此種裁判對爭議的雙方具有拘束力。

五是二元權(quán)力說。該說認(rèn)為，在我國，按照現(xiàn)行的法律體制和司法體制，司法權(quán)一般包括審判權(quán)和檢察權(quán)，審判權(quán)由人民法院行使，檢察權(quán)由人民檢察院行使。

一般來說，司法權(quán)是指特定國家機(jī)關(guān)所依法享有裁判或者依法實(shí)施法律監(jiān)督的一種權(quán)力。它有如下特性:

其一，司法權(quán)是被動(dòng)性權(quán)利。這與行政權(quán)截然不同，行政權(quán)可以而且往往必須主動(dòng)行使，而司法權(quán)必須被動(dòng)行使。司法權(quán)并不自動(dòng)地來裁判案件，只有在它被當(dāng)事人請求時(shí)，它才能啟動(dòng)。如果它主動(dòng)出面以法律的檢查者自居，那它就有越權(quán)之嫌。

其二，司法權(quán)是程序性權(quán)力。程序是司法的生命，沒有程序就沒有司法公正可言。我國三大訴訟法均是程序性法律，其所系統(tǒng)地規(guī)定的各種訴訟程序，無不體現(xiàn)出司法權(quán)行使的程序性及規(guī)范性的特點(diǎn)。

其三，司法權(quán)是中立性權(quán)力。它在公與私、官與民、中央與地方至國家與國家之間都必須保持中立，不偏袒任何一方當(dāng)事人，而是要居中作出公正的裁決。

其四，司法權(quán)是獨(dú)立性權(quán)力。它是司法權(quán)區(qū)別行政權(quán)、立法權(quán)的基本屬性。司法權(quán)只服從法律，不受任何機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。美國學(xué)者德沃金在《法律帝國》一書中說道:“法院是法律帝國的首都，而法官則是帝國的王侯”。馬克思說:“法官除了法律就沒有別的上司。”這些比喻和說法正道出了司法權(quán)的位尊、權(quán)圣，所以它就容不得他人來指使與干涉。

其五，司法權(quán)是判斷性權(quán)力。其行使必須受法律規(guī)則和法律原則的制約，以案件事實(shí)和適用的法律為基礎(chǔ)，對正確與錯(cuò)誤、合法與非法、真實(shí)與虛假等進(jìn)行辨別和選擇，并在此基礎(chǔ)上作出公正決定，這種決定的效力來自于法律而不是法官個(gè)人的意愿。其表現(xiàn)為司法裁決一旦作出，就應(yīng)立即產(chǎn)生既判力、拘束力，任何組織和個(gè)人都不得隨意挑戰(zhàn)司法的權(quán)威，甚至對立法機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法有權(quán)進(jìn)行判斷。

二、我國司法權(quán)改革的歷史回顧

黨的十五大確立了“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”的任務(wù)。此后，各個(gè)部門都開始出臺系統(tǒng)的改革方案，如1999年10月，最高人民法院推出了《人民法院五年改革綱要》(1999—2003);2000年1月，最高人民檢察院推出了《檢察改革三年實(shí)施意見》(2000—2004);各地方法院、檢察院也紛紛出臺了相關(guān)的改革方案。黨的十六大提出“加強(qiáng)對執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，防止和克服地方和部門保護(hù)主義。推進(jìn)司法體制改革，按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度”。據(jù)此，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2004年底出臺了《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》(以下簡稱《初步意見》)，對司法體制改革做出了全面部署。最高人民法院、最高人民檢察院分別成立了司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，分別推出了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》(2004—2008)和《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》(2005—2008)。2006年5月，中央做出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》。黨的十七大報(bào)告提出“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。

當(dāng)前司法改革的實(shí)際措施主要集中在對司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，逐步減弱乃至消除行政化的色彩，較少涉及司法權(quán)與其他權(quán)力的外部關(guān)系問題，未觸及司法體制改革之根本［1］。

三、司法權(quán)的外部關(guān)系

司法的外部關(guān)系，主要就是司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)的關(guān)系。在三權(quán)分立的政治體制下，立法、行政、司法三權(quán)相互獨(dú)立，互相制衡，司法權(quán)是三足鼎立之一，其具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，并對立法權(quán)和行政權(quán)具有一定的制衡作用。在我國憲法規(guī)定的政體下，司法權(quán)雖然也是一種相對獨(dú)立的權(quán)力，但與立法權(quán)和行政權(quán)相比，卻處于明顯的弱勢地位。而這種弱勢地位，使司法權(quán)在行使過程中，極易遭受到其他權(quán)力尤其是行政權(quán)的侵犯，當(dāng)其他權(quán)力機(jī)構(gòu)與其發(fā)生利益牽涉時(shí)，就有可能利用其強(qiáng)勢地位影響和干預(yù)司法決定過程［2］。

我國沒有“三權(quán)分立”的體制，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)沒有完全分立并相互獨(dú)立?，F(xiàn)行憲法對國家權(quán)力資源的配置在某些方面不盡科學(xué)合理，如立法機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)不到位，由于法律對人大行使職權(quán)的程序尚無規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中，人大直接指令案件如何定性、定罪，甚至調(diào)閱案件材料、人大組成人員或人大代表個(gè)體向司法機(jī)關(guān)批轉(zhuǎn)案件的不正?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。行政權(quán)過于強(qiáng)大并缺乏制約，司法權(quán)獨(dú)立性表現(xiàn)較弱等，致使權(quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。因此，在國家權(quán)力體系中，進(jìn)行必要的權(quán)力分立與制衡，以實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。具體而言，國家司法權(quán)應(yīng)交由法院、檢察院行使，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)不得行使司法權(quán);法官、檢察官獨(dú)立行使司法權(quán)，法官、檢察官只服從法律，不愛其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉、影響和控制［3］?！霸诜ü倌抢?，降臨塵世的法律還不能受到異物的侵入;為使法官絕對服從法律，法律將法官從所有國家權(quán)力影響中解脫出來。只有僅僅服從法律的法院中，才能實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的獨(dú)立。”［4］100

因此，在我國現(xiàn)行憲政體制下，完善我國分權(quán)制衡制度是有其合理性的。首先，從憲政層面上，重新確立司法權(quán)在我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，使司法權(quán)真正獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)，司法權(quán)只受憲法制約。司法權(quán)的行使不受“行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人干涉”。其次，要從制度上保障司法獨(dú)立，即從組織上、經(jīng)費(fèi)上、用人制度和職位保障方面改革現(xiàn)有的司法體制，消除司法的地方化和行政化，切實(shí)保障司法機(jī)關(guān)和司法官的獨(dú)立。而現(xiàn)行體制下，司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物等方面受制于政權(quán)結(jié)構(gòu)體系中的行政機(jī)關(guān)，如人事問題由同級政府管理，行政及辦案經(jīng)費(fèi)由同級政府預(yù)算和劃撥，甚至司法人員的福利待遇、獎(jiǎng)金都要受制于地方政府，這直接導(dǎo)致了司法機(jī)關(guān)聽命于地方政府，給司法地方化和地方保護(hù)主義打開了盛行之門［4］87。當(dāng)然在權(quán)力的再分配過程中，在司法權(quán)擴(kuò)權(quán)的同時(shí)，司法權(quán)也將受到更有效的監(jiān)督與約束。

四、司法權(quán)的內(nèi)部配置

在司法權(quán)的內(nèi)部配置方面，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)應(yīng)如何科學(xué)配置，法院機(jī)構(gòu)如何科學(xué)設(shè)置，從制度上保障審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會的公平與正義。

1.檢法關(guān)系

在司法權(quán)內(nèi)部，有刑事和民事司法中的檢法關(guān)系。刑事司法權(quán)的配置是指控訴職能由檢察院承擔(dān)，而審判職能則由法院承擔(dān)。作為兩種不同的訴訟職能，由不同的國家機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)，其基本要求就是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員組織上的審、檢分離。近現(xiàn)代法治國家確立控審分離原則的根本目的就在于通過控訴職能與審判職能的分離與制衡，來維護(hù)審判職能的中立性和消極性，防止刑事司法權(quán)的過度集中，損害被告人的基本人權(quán)［4］87。

刑事訴訟中的控審分離原則是調(diào)整檢法關(guān)系的基本準(zhǔn)則，以實(shí)現(xiàn)控訴職能和審判職能之間的分權(quán)制衡。一方面控訴職能要受到審判職能的制約。因?yàn)榭卦V職能本身并不具有實(shí)體裁判性和終結(jié)性;另一方面審判職能也在一定程度上受制于控訴職能。因?yàn)樵趯徟谐绦虻膯?dòng)上，奉行不告不理的原則，法院不得主動(dòng)開啟審判程序;審判職能的活動(dòng)范圍也受制于控訴職能，要遵循訴審?fù)辉瓌t，法院不能超出檢察院起訴的被告人和罪行而作出裁判?？梢?，控審關(guān)系或者說檢法關(guān)系本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種制約關(guān)系，強(qiáng)調(diào)檢法之間的互相配合、通力合作，共同打擊犯罪，無疑將破壞這一關(guān)系的基礎(chǔ)，使國家權(quán)力失去制約，并對被告人的人權(quán)保障構(gòu)成重大威脅［5］。

在民事司法中的檢法關(guān)系上，對民行檢察監(jiān)督是存在還是廢除的爭論仍然存在。持廢除論者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對人民法院生效的裁判采取提起抗訴的形式進(jìn)行“法律監(jiān)督”，重新啟動(dòng)已經(jīng)終結(jié)的程序，無疑會對法院的“審判獨(dú)立”和“終審裁判權(quán)”產(chǎn)生消極影響，所以應(yīng)廢除現(xiàn)行的民行檢察制度［6］。民事訴訟是當(dāng)事人自主提起的，當(dāng)事人可以自由處分自己的財(cái)產(chǎn)和訴訟請求。當(dāng)事人主義意味著一個(gè)案件的啟動(dòng)、證據(jù)在法庭上的提交、案件辯論的戰(zhàn)略以及案件是否接受某種和解或妥協(xié)，或者是由當(dāng)事人自己來決定的，而不是由國家權(quán)力來介入。但是現(xiàn)在檢察院的權(quán)力經(jīng)常干預(yù)自然人對權(quán)利進(jìn)行處分，違反了我國民事訴訟法確立的原則［7］。持存在論者認(rèn)為，民行檢察制度的存在，對于維護(hù)司法公正和社會穩(wěn)定具有重要作用，公正和秩序是民行檢察存續(xù)、發(fā)展的核心價(jià)值所在。應(yīng)建構(gòu)和完善民行檢察制度，是較大程度地發(fā)揮其公正和秩序的制度價(jià)值，并將對審判獨(dú)立、法院權(quán)威、司法效率及當(dāng)事人私權(quán)干預(yù)等可能的負(fù)面影響減少到最低取度。

除了上述爭論外，對法院執(zhí)行權(quán)是否移交司法行政機(jī)關(guān)、檢察院的批捕權(quán)是否改由法院行使等問題也有一些爭議。如何明確界定檢法兩部門的職權(quán)，克服檢法兩部門的權(quán)力沖突，是一個(gè)急需解決的問題;如何處理審判權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系，是當(dāng)前司法改革的難題之一。

2.警檢關(guān)系

目前，我國偵查機(jī)關(guān)的職權(quán)過大，使得檢警關(guān)系和偵查為起訴服務(wù)的制度保障不足。雖然我國法律規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)和對偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，但由于這種監(jiān)督權(quán)無強(qiáng)制性保障，以及屬于事后監(jiān)督的性質(zhì)，因此檢察對偵查的控制力仍然較弱。偵查機(jī)關(guān)完全有權(quán)按照自己的意愿，采取自認(rèn)為需要的諸如刑事拘留、搜查、扣押、秘密偵查等手段，對偵查活動(dòng)的啟動(dòng)、運(yùn)行和終結(jié)擁有獨(dú)立的決定權(quán)［8］。

在現(xiàn)在控、辯、審訴訟結(jié)構(gòu)下，偵查只是控訴一方，偵查機(jī)關(guān)僅處于為控訴服務(wù)的訴訟地位。因此，應(yīng)強(qiáng)化檢察關(guān)系和檢察對警察活動(dòng)的監(jiān)督。應(yīng)賦予刑事檢察官對偵查活動(dòng)享有指揮權(quán)，并規(guī)定如果警察無正當(dāng)理由拒不執(zhí)行檢察官指揮的，要給予紀(jì)律處分或辭退等處理;偵查機(jī)關(guān)的秘密偵查手段、搜查權(quán)、刑事拘留權(quán)、扣押權(quán)等強(qiáng)制性措施的批準(zhǔn)權(quán)一律劃歸檢察機(jī)關(guān);對應(yīng)當(dāng)立案而偵查機(jī)關(guān)拒不立案的，檢察機(jī)關(guān)有強(qiáng)制偵查機(jī)關(guān)立案的權(quán)力［4］88。

3.法院內(nèi)部關(guān)系

就縱向而言，我國按行政區(qū)劃設(shè)立各級人民法院，一方面各級法院受地方行為影響非常大，地方化色彩較為濃厚，有人提出過擺脫地方行政權(quán)力的控制的設(shè)想，如讓法院變成上下垂直領(lǐng)導(dǎo)、在省法院之上設(shè)置大區(qū)法院來受理不同省份重大案件的上訴、實(shí)行三審終審制以及設(shè)跨縣(區(qū))基層法院等。另一方面，上級法院對下級法院的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，有的變成了下級向上級請示匯報(bào)而上級實(shí)際是直接拍板定案。

在法院內(nèi)部，院長、庭長對案件的領(lǐng)導(dǎo)方式也有待進(jìn)一步改進(jìn)。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中有不少法院存在你控辯你的，我判我的，與法庭辯論沒太大關(guān)系;主審法官你辦你的案，最后如何裁判得看庭長、院長或其他領(lǐng)導(dǎo)的眼色行事。

解決法院受地方行政權(quán)力影響或控制的方式比較多，其中實(shí)行法院垂直領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)為一種較好的選擇，既可以克服院長受地方人大選舉產(chǎn)生這種作用上控制，又可以使法院工作上所需財(cái)物不受地方政府的制約。在法院內(nèi)部，要不斷完善制度，使主審法官能有更大的裁判權(quán)，盡可能避免受院內(nèi)外各級長官的影響;在庭審活動(dòng)中，要真正發(fā)揮法庭辯論的作用，使之不再常常輪落為形式。

總之，深化司法體制改革，有多方面的工作要做，有必要對司法權(quán)進(jìn)行重新配置，更有必要規(guī)范司法行為，不斷完善司法獨(dú)立，以實(shí)現(xiàn)并保障社會的公平和正義。

［1］熊秋紅．優(yōu)化司法職能權(quán)配置是司法改革的關(guān)?。跱］．人民法院報(bào)，2008－03－20．

［2］謝佑平，萬 毅．審判中立論［J］．湖南省政法干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(4)．

［3］陳文興．司法權(quán)配置的兩個(gè)基本問題［J］．法學(xué)雜志，2007(5):86．

［4］拉德布魯赫．法學(xué)導(dǎo)論［M］．北京:中國大百科全書出版社，1997．

［5］謝佑平，萬 毅．“錯(cuò)位與缺位:警、檢、法”［J］．中國律師，2002(2)．

［6］劉 卉．在監(jiān)督與制衡中合理配置檢察權(quán)［N］．檢察日報(bào)，2005－05－12．

［7］賀正方．關(guān)于司法權(quán)的配置(下)［N］．工人日報(bào)，2003－10－25．

［8］李國際，陳 軍．法制環(huán)境中的契約自由［J］．三峽大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會科學(xué)版，2010(2)．

D 926

A

1672－6219(2011)05－0093－04

2011－05－05

李國際，男，三峽大學(xué)法學(xué)院教授。胡繼坤，男，湖北省當(dāng)陽市檢察院檢察長。

［責(zé)任編輯:馬建平］