組織管理理論視野下的河南警務(wù)改革

王 劍

(西南政法大學(xué),中國重慶 400031)

組織管理理論視野下的河南警務(wù)改革

王 劍

(西南政法大學(xué),中國重慶 400031)

在河南全省范圍內(nèi)實施的“局所合一”的警務(wù)改革撤銷了所有省轄市的公安分局,改變了全國統(tǒng)一的“市公安局——公安分局——派出所”三級管理模式,建立了“市公安局——派出所”的兩級管理模式。用管理理論進(jìn)行分析可知,激勵保健理論顯示了其積極和消極兩方面的影響,動態(tài)平衡理論證明了其加強(qiáng)了組織合作與溝通,開放系統(tǒng)理論說明了這場改革是勢在必行的。

河南警務(wù)改革;激勵保健理論;動態(tài)平衡理論;開放系統(tǒng)理論

警力不足是我國警務(wù)實踐中長期存在的一個問題,也是長久以來警務(wù)改革要解決的一大問題。解決這一問題通常有三種做法,一是增加編制,二是設(shè)置輔警,三是機(jī)構(gòu)改革。2010年 11月 15日,河南全省公安系統(tǒng)“局所合一”的改革模式已經(jīng)初具雛形。從此以后,河南所有省轄市公安分局將不復(fù)存在,取而代之的是由原公安分局和原派出所合并的新派出所。這種改革模式能否真正實現(xiàn)其警力下沉和提高效能等預(yù)期目的,還有待實踐的檢驗,但它對警察組織的管理帶來的影響卻是可以預(yù)見的。本文將結(jié)合幾大經(jīng)典的組織管理理論,對河南警務(wù)改革進(jìn)行初步的分析,以拋磚引玉,期待更多有識之士的見解。

一、激勵保健理論的視角

激勵保健理論 (M otivator-Hygiene Theo ry)又叫雙因素理論 (Two Facto r Theo ry),是美國的行為科學(xué)家弗雷德里克·赫茨伯格 (Fred rick Herzberg)在20世紀(jì) 50年代末提出來的。他在研究中發(fā)現(xiàn),在工作中,使職工感到滿意的,都是屬于工作本身或工作內(nèi)容方面的;使職工感到不滿的,都是屬于工作環(huán)境或工作關(guān)系方面的。他把前者叫做激勵因素,后者叫做保健因素。保健因素對職工產(chǎn)生的效果類似于衛(wèi)生保健對身體健康所起的作用,它包括公司政策、管理措施、監(jiān)督、人際關(guān)系、物質(zhì)工作條件、工資、福利等;激勵因素能帶來積極態(tài)度、滿意和激勵作用,它包括:成就、賞識、挑戰(zhàn)性的工作、增加的工作責(zé)任,以及成長和發(fā)展的機(jī)會。

區(qū)分保健因素和激勵的因素的意義在于,工資刺激、人際關(guān)系的改善、提供良好的工作條件等保健因素的改善,都不會產(chǎn)生更大的激勵,它們只能消除不滿意,防止產(chǎn)生問題;只有“激勵因素”才能使人們有更好的工作成績。具體到警察組織中,激勵因素應(yīng)該是讓警察明白并感受到“警察的歷史使命就是不斷增進(jìn)社會公共安全秩序,使社會大眾的生活一天比一天過得安全。對于當(dāng)代中國公安民警來說,就是要切實擔(dān)負(fù)起鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會責(zé)任?！盵1]只有讓真正懂得警察存在之意義,并通過工作發(fā)現(xiàn)意義、獲得成就感,警察才能獲得一種“激勵”,才能激發(fā)他們更大的工作熱情。

實施警務(wù)改革之后,首先,河南全省省轄市的警察組織結(jié)構(gòu)從“省公安廳——市公安局——區(qū)公安分局——派出所 ”變成了“省公安廳——市公安局——派出所”,這應(yīng)該說是一種工作環(huán)境的改變,是組織政策和管理上的改變,屬于保健因素。其次,市公安局紀(jì)委向各派出所派駐紀(jì)檢監(jiān)督員,對包括所長、政委在內(nèi)的所有派出所民警執(zhí)法辦案和遵紀(jì)守法情況進(jìn)行全面監(jiān)督,既改變了原來分局內(nèi)設(shè)紀(jì)委書記實施監(jiān)督的體內(nèi)監(jiān)督,又彌補(bǔ)了原來派出所不設(shè)置紀(jì)委的缺陷。這是監(jiān)督方面的改革,也屬保健因素。因此,這些屬于外部環(huán)境和工作條件方面的改善,從管理學(xué)的角度來看,對提高警察工作滿意度和積極性的作用是有,但作用是有限的,這些改變會減少警察的不滿,但不會激發(fā)警察的工作積極性。

相反,改革的一些措施卻有可能削弱激勵因素的作用。首先是這次改革倡導(dǎo)的“多警合一”、“一警多能”,這在帶來執(zhí)法質(zhì)量下降風(fēng)險的同時,也可能減少了警察精于業(yè)務(wù)帶來的成就。例如,交警在路面執(zhí)勤時,附近發(fā)生斗毆案件,必須處理;派出所民警出警時遇到堵車,也要處理。問題在于,除了警察精力有限以外,處理不同的警察事務(wù)所需的不同專業(yè)能力要求不是短期就可以達(dá)到的,在“一警多能”的硬性要求下,容易造成處置適當(dāng),使得警察對自己的工作成果難以滿意,從而降低其工作積極性,嚴(yán)重的還會破壞警察形象、影響警民關(guān)系。其次是警察士氣可能會因此進(jìn)一步遭受打擊。公安分局的撤銷,改變了各區(qū)與原分局的關(guān)系,一個區(qū)里可能有幾個派出所,由于存在競爭,為了獲得經(jīng)費(fèi),各個派出所必然爭著積極配合區(qū)里的工作,以求區(qū)委區(qū)政府向自己派出所提供更多的經(jīng)費(fèi)。區(qū)政府使用警力的便利帶來的是警力濫用的風(fēng)險,這將導(dǎo)致警察長期被地方政府用作維護(hù)自身和地方企業(yè)利益的工具,以致常常位于群眾的對立面,使已經(jīng)是一個很突出地挫傷警察士氣和破壞警民關(guān)系的問題進(jìn)一步加深。

二、動態(tài)平衡理論的視角

動態(tài)平衡理論,也叫組織平衡理論,以美國公共行政和組織專家巴納德 (Chester I.Barnard)為代表,他是西方現(xiàn)代組織理論中社會系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人。該理論認(rèn)為,成員的互動是組織成立的基礎(chǔ);正式組織成立后,非正式組織隨之而存在;組織的生存與發(fā)展,取決于貢獻(xiàn)與滿足的平衡;組織發(fā)揮合力離不開良好的溝通體系;組織中上級對下級發(fā)出的命令的權(quán)威性不由發(fā)令者決定,而取決于受命者。

由于動態(tài)平衡理論認(rèn)為組織是由一群有社會互動關(guān)系的人所組成,協(xié)作體系是組織具備的普遍特性,組織的管理行為正是在人與人之間相互關(guān)聯(lián)的過程中產(chǎn)生,因此組織的成功主要依靠員工間的合作。在這種理論依據(jù)下,組織效能的高低取決于成員合作程度的高低。用這種理論來解釋河南的警務(wù)改革,得出的結(jié)論是:改革,勢在必行。

這是因為,大量警力長期浮于機(jī)關(guān)、基層警力嚴(yán)重不足是公安機(jī)關(guān)普遍存在的一個突出問題。產(chǎn)生這個問題是由于從公安部到公安廳再到市公安局最后到公安分局,配有眾多的機(jī)關(guān)處室,對基層單位形成了多頭指揮的局面,一個派出所必須應(yīng)付眾多的機(jī)關(guān)處室,本身警力不足的派出所又加上了新的負(fù)擔(dān);其次,從部里、省里下達(dá)的各種專項行動,具體到每一個市分局或派出所,基層單位有的存在這些問題,有的沒有這些問題,但統(tǒng)一行動就要求基層必須按照規(guī)定上報相應(yīng)材料,必須形成一定的成果、戰(zhàn)果,這樣做了容易浪費(fèi)精力,并導(dǎo)致弄虛作假;如果不做,又會導(dǎo)致績效考評的落后?！安豢煞裾J(rèn),基層公安機(jī)關(guān)一線警力緊缺,上級公安機(jī)關(guān)人浮于事,一些干部長期呆在機(jī)關(guān)不了解實際、對下級瞎指揮,以及下派必掛職等現(xiàn)象普遍存在,這自然會損傷基層警察隊伍的積極性?！盵2]由此可以看出,改革之前警察組織內(nèi)層級之間、部門之間的合作已經(jīng)出現(xiàn)了很多不合理的地方,已經(jīng)嚴(yán)重影響到了組織效能,因此改革是必需的。

此次河南警務(wù)改革還涉及一個溝通的問題。巴納德認(rèn)為,溝通是行政工作中極為重要的因素之一,但是組織規(guī)模愈大,溝通的困難與障礙也愈大,所以溝通路線應(yīng)盡量直接而簡短。此次河南在其省轄市撤銷城市公安分局的改革終結(jié)了實施近 60年的三級管理模式 (市公安局 -公安分局 -派出所),建立了“市公安局——派出所”的兩級管理模式。在接警和出警方面,改革前市局 110指揮中心接到警情,要先分配到分局,分局再下達(dá)警令到具體的警種或派出所;改革后,市局 110可以直接下令到派出所,也可以直接指揮到巡邏車,進(jìn)而提高了快速反應(yīng)能力。此外,由于機(jī)關(guān)行政人員缺乏一線實戰(zhàn)經(jīng)驗,很可能導(dǎo)致指揮與實戰(zhàn)脫節(jié),而一些突發(fā)案件在通過指揮中心傳達(dá)到公安分局這一級再向派出所下達(dá)任務(wù),很容易貽誤時機(jī)。因此,應(yīng)建立一個高效快捷的溝通渠道,而河南將公安機(jī)關(guān)三級管理變?yōu)閮杉壒芾淼淖龇ㄕ侨绱恕?/p>

三、開放系統(tǒng)理論的視角

20世紀(jì) 70至 80年代,美國管理理論中形成了一種稱為開放系統(tǒng)的管理理論,它建立在傳統(tǒng)的、封閉式管理理論基礎(chǔ)之上,該理論認(rèn)為:“任何人類組織都被理解成是開放組織。組織之所以‘開放’是由于它依賴并與它所處的環(huán)境相互作用。”[3]開放系統(tǒng)理論認(rèn)為組織具有以下六個特征:第一,組織具有明確的邊界,邊界的作用在于區(qū)分組織,邊界具有滲透性,可以對外界信息與資源進(jìn)行過濾;第二,組織是一個反饋系統(tǒng),必須對社會需求作出反應(yīng)和滿足;第三,組織還是一個新陳代謝的系統(tǒng);第四,組織是一個內(nèi)部和外部都交錯重疊的體系;第五,組織具有適應(yīng)與維持的特點,組織通過適應(yīng)所在環(huán)境才有生存的空間以及改變自身的能力,組織只有有效維持才能保持自身的平衡;第六,解決組織問題的辦法并不唯一,各種不同辦法最后會殊途同歸。

開放系統(tǒng)理論把警察組織靜態(tài)的環(huán)境與社會的動態(tài)環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來,把警察看成社會的組成部分,警察管理相對于社會是開放的,隨著社會的變化而變化。警察改革是因為社會對警察產(chǎn)生了新的需求,而警察組織的運(yùn)作模式還保持著舊有的方式,因此需要對警察組織進(jìn)行改革以滿足社會的需要,并且這是一個持續(xù)不斷的過程。那么,現(xiàn)有的警察組織模式存在什么問題嗎?筆者以為,主要有以下三點:一是上文提到的大量警力長期浮于機(jī)關(guān)、基層警力嚴(yán)重不足。“由于警察工作任務(wù)重,工作強(qiáng)度大,工作時間長,并且得不到足夠休息,所以警察在長期的工作過程中感到身心疲憊,情感耗盡,容易失去對工作的熱情,情感耗竭會影響警察對公眾的態(tài)度,在與群眾打交道的過程中會表現(xiàn)出冷漠、忽視的態(tài)度,主動服務(wù)社會、服務(wù)群眾的意識不強(qiáng)?！盵4]二是見警率低;三是出警速度慢?！皬膶嶋H看,我國目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期,在諸多因素的共同影響下,當(dāng)前惡性刑事案件的發(fā)案率呈現(xiàn)逐年上升、居高不下之勢,嚴(yán)重危害社會治安,破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序?！盵5]在這種社會治安新形勢下,見警率低、出警慢的問題需要盡快解決。違法犯罪的頻發(fā),需要高見警率以及出警迅速。河南警改的初衷正是希望提高街面見警率和快速反應(yīng)能力,以降低發(fā)案率,提高破案率,在社會治安新形勢下讓公眾感到安全和滿意。

河南省副省長、公安廳長秦玉海在今年 8月 30日召開的全省公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革會上指出,指揮與實戰(zhàn)脫節(jié),機(jī)關(guān)與基層警力倒掛,已嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前警務(wù)發(fā)展的需要。通過警務(wù)機(jī)制改革,建立起反應(yīng)迅速、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行模式,實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新能力的不斷提高。由此可以看出,此番警務(wù)改革,是河南省對社會治安新形勢作出的反應(yīng)和調(diào)整,開放系統(tǒng)理論是支持這樣做的。

通過三種管理理論的分析,我們雖然不能得出此次河南警務(wù)改革一定能取得預(yù)期成效的結(jié)論,但可以看出,改革是勢在必行的。從激勵保健理論的視角看,警務(wù)改革后雖然實施了新的管理政策和監(jiān)督方式,但要防止對警察“激勵因素”的削弱;動態(tài)平衡理論告訴我們改革促進(jìn)了警察系統(tǒng)內(nèi)部的合作和溝通;開放系統(tǒng)理論讓我們看到了警察改革是警察組織面對社會變化不得不采取的應(yīng)變之道。改革的初衷是積極的,但改革的成效還需要時間的檢驗,我們拭目以待。

[1]張兆端.松下哲學(xué)與現(xiàn)代警察管理[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報,2007(4).

[2]張兆端.海爾文化與現(xiàn)代警察管理[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報,2006(5).

[3](美)W·沃納·伯克.組織變革——理論和實踐 [M].燕清聯(lián)合組織譯.北京:中國勞動社會保障出版社,2005.39.

[4]管曉靜.警察職務(wù)犯罪研究 [M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2009.98.

[5]蕭伯符,龔太華,趙德剛,余濤.公安執(zhí)法與人權(quán)保障[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2006.246.

On Henan Policing Reform from the Perspective of Organizationa l Management Theory

WANG Jian
(SouthwestUniversity of Po litical Science and Law,Chongqing China 400031)

The po licing refo rm in Henan p rovince by integrating districtpo lice bureau and subord inate stations changed the long-estab lished 3-levelmodel“m unicipalbureau-districtbureau-po lice station”in to 2-levelmodel“m unicipal bu reau-po lice station”.From the perspective ofo rganizationalm anagem ent theo ry,the new model enhancesorganizational cooperation and comm unication.ByM otivator-Hygiene Theory,themodelhasboth itspositive and negative aspects.

Henan policing reform;M otivator-Hygiene Theory;Barnard theory;Open system theory

D631

A

1008-2433(2011)02-0062-03

2011-02-12

王 劍 (1986— ),男,云南峨山人,西南政法大學(xué) 2009級警察科學(xué)專業(yè)碩士研究生。